习近平党的制度建设思想探析

郭祎

[摘 要] 党的十八大以来，习近平总书记关于党的制度建设发表了一系列重要论述，为党在新时期实现科学执政、民主执政、依法执政提供了重要依据。他强调党的制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性意义，主要目标是加强对权力运行的制约与监督，关键环节是坚持制度面前人人平等，重点领域是加强反腐倡廉法规制度建设，实践路径是牢牢抓住领导干部这个“关键少数”。当务之急是需要我们认真领会和切实践行，为国家治理体系和治理能力现代化提供坚强的组织保证。

[关键词] 习近平 制度建设 共产党 领导干部

党的十八大报告中指出，“要把制度建设摆在突出位置”。从实践来看，以习近平同志为核心的党中央始终坚持把加强制度建设摆在十分突出的位置，尤其是在党的制度建设层面，从强化党的制度建设的重要地位作用到建构科学完善的党内法规制度体系，再到把权力关进制度的笼子里等等，中国共产党正逐步走出一条“以制度管党、用制度兴党”的治国理政新道路。

一、党的制度建设重要意义：制度带有根本性长期性

关于党的制度建设的重要意义，邓小平同志曾经有过十分重要而精彩的论述，习近平总书记也多次对其强调。邓小平提出“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题，关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”[1]p333伴随我国经济社会发展的新形势新任务，党的制度建设更具有十分重要的现实意义，党的制度建设进程事关国家治理体系和治理能力现代化程度。习近平总书记指出，国家治理体系和治理能力的现代化是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。全面深化改革的总目标是实现国家治理的现代化，全面从严治党的总目标是实现我党执政的现代化，科学执政、民主执政、依法执政。制度化、法治化是一个政党、一个国家推进现代化治理的最本质要求、最重要体现和最可靠保障。

党的十八大以来，党的制度建设实践体现在党内生活的方方面面。在全面加强和改进党的作风建设领域，2013年习近平视察济南军区部队时强调，要注重从制度机制上解决问题，树立制度的严肃性和权威性，实现抓作风建设制度化、常态化。“制度的严肃性和权威性”无疑是常态化的根本保障，这一点从党密切联系群众而改进作风的“八项规定”制度出台，以及一系列涵盖党内巡视、地方党委职责定位、自律准则、政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律、生活纪律等党内法规体系的完善中得以充分体现。不难看出，新一届中央领导集体特别注重“知行合一”，不仅仅强调党的制度建设的极端重要性，而且身体力行，结合实践需要推进制度体系完善，以切实的行动发挥制度在管党治党中的根本作用，使党的建设朝着科学化方向稳步推进。

二、党的制度建设主要目标：加强权力运行制约监督

2013年1月22日，习近平总书记在党的十八届中纪委二次全会上指出：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”[2]p388从公权力的本质属性出发，若对权力不能进行有效的监督制约，公权力注定要被滥用，其结果是损害公共秩序、侵害公民权利以及严重破坏政治生态、社会风气等。党的制度建设需要在实践中密切注意以下四个方面问题。

1.制度建设要瞄准权力这个核心。2015年习近平同志在中央党校的讲话中指出，我们说要把权力关进制度的笼子里，就是要依法设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。为公权力扎紧笼子是党的制度建设瞄准的核心问题，也是关系党的制度建设成败的关键所在。因为只有瞄准这个核心，党的制度建设的其他方面才具备落地执行的基础性条件，党员领导干部才能够牢固树立“权责一致”的工作理念，做到敬畏权力而切实践行全心全意为人民服务的根本宗旨。

2.制度之間要系统完备、衔接配套。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央特别注重提升党内法规制度的整体效应。2015年，习近平在中央政治局会议上对我们党之前出现的制度过于原则化、缺乏量化标准、相互脱节、过于笼统、牛栏关猫等问题进行了总结批评，提出“要把反腐倡廉法规制度的笼子扎细扎密扎牢，必须做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成”[3]p64 。构建制度体系的意义即在于此。完备的制度并非毫无遗漏，而应当是制度之间形成相互补充、相互支撑的互动关系，使权力在行使过程中没有可乘之机，最大程度上减少寻租机会。

3.制度重在执行、重在落实。执行与落实是制度的生命，强化制度的执行力是重中之重。反腐败体制机制改革，一个很重要的方面是厘清责任、落实责任。不讲责任、不追究责任，再好的制度也会成为纸老虎、稻草人。2014年习近平总书记在河南兰考调研也强调，要强化制度执行，加强监督检查，确保出台一个就执行落实好一个[4]p59。“纸老虎稻草人”都是一种摆设，表面上唬人的制度，其后果是浪费制度资源和损害制度公信力。必须明确的是，党的制度规范在执行中是牢牢建立在责任明晰与责任追究的基础上，有责任并使之认识到责任才是执行制度的有力保障。

4.必须要保证纪委监督权的实现。根据党章规定，党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。毋庸置疑，任务的实现需要纪委监督权的彻底真正落实。习近平同志在十八届中纪委三次全会上指出，增强权力制约和监督效果，必须保证各级纪委监督权的相对独立性和权威性。作为党内监督的重要方式和实现路径，纪委监督权的实现在逐步迈入规范化、制度化轨道，无论是落实“两个责任”“两个为主”，还是“两个全覆盖”，以制度化、全面化为取向的新一轮纪检体制改革为公权力的依法依规行使提供了强有力的监督保证。

三、党的制度建设关键环节：坚持制度面前人人平等

习近平总书记强调：“制度一经形成，就要严格遵守，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外......使制度真正成为党员、干部联系和服务群众的硬约束。”[5]p318-319坚持制度面前人人平等是维护制度严肃性和权威性的基本前提与基础条件。具体看，应当主要涵盖制度制定与制度执行两个层面。

1.制度制定过程中人人平等。从制度民主化的角度看，制定制度要广泛听取党员、干部的真实意见。制度制定的过程既是保障党员干部法定权利、凝聚共识的过程，也是提高制度科学化、民主化水平的过程。不容否认，一些制度在制定过程中不能充分发扬民主，不能切实尊重党员的知情权、表达权和参与权，最终使制度沦为摆设。所以，在党的制度研究、起草、制定过程中，应当特别注重平等保障党员干部权利，防止厚此薄彼的现象。

2.制度执行过程中人人平等。邓小平同志强调：“公民在法律和制度面前人人平等，党员在党章和党纪面前人人平等。......只有真正坚决地做到了这些，才能彻底解决搞特权和违法乱纪的问题。”[1]p3322014年，习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上指出，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留“暗门”、不开“天窗”，使制度成为硬约束而不是橡皮筋。

四、党的制度建设重点领域：加强廉政法规制度建设

2015年，习近平总书记在中央政治局第24次集体学习时强调，铲除不良作风和腐败现象滋生蔓延的土壤，根本上要靠法规制度。要加强反腐倡廉法规制度建设，把法规制度建设贯穿到反腐倡廉各个领域、落实到制约和监督权力各个方面。廉政法规制度建设是党的制度建设的最重要组成部分之一，既是制度建设本身使然，也是我国现阶段反腐倡廉建设的特殊形势与任务特点所决定。从长期来看，仍需要着力做好以下三个方面工作：

1.修改完善党内主要法规制度。习近平总书记在就《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党内监督条例》起草情况所作的说明中强调，解决党内矛盾和问题，化解挑战和危险“很重要一条就是要完善规范、健全制度，扎紧制度的笼子”[7]p54。2015年，党中央修订颁布了《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规。2016年，党的十八届六中全会又审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》，为全面从严治党迈入法治化、制度化再添动力。在此基础上，仍要继续按照《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017）》要求，进一步修改完善党内主要法规制度，尽快形成以党章为根本、以民主集中制为核心的党内法规制度体系。

2.确保各项法规制度落地生根。习近平总书记强调，反腐倡廉法规制度一经建立，就要让铁规发力、让禁令生威。法规制度的生命力在于执行，对制度的随意变通，乃至形成所谓的执行制度阳奉阴违的“潜规则”等，危害十分严重。必须确保各项党内制度落地生根。

3.注重依规治党与以德治党紧密结合。习近平总书记强调的从严治党，突出思想建党与制度治党相结合，具体体现在已经开始实施的《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》。以上两项党内法规制度呈现出鲜明的互补性，为新时期依规治党与以德治党相结合提供了遵循，也成为党的制度建设的重要组成部分和制度实施的着力点，无疑是新时期保持党的先进性与纯洁性的制度保证。

五、党的制度建设实践路径：抓住领导干部“关键少数”

习近平总书记在十八届中纪委三次全会上指出，党要管党、从严治党怎么抓？就从中央政治局抓起，正所谓“子帅以正，孰敢不正”？他在2015年参加“两会”上海代表团讨论时指出，从严治党，关键是抓住领导干部这个“关键少数”，从严管好各级领导干部。那么，实践中该如何更好地抓住领导干部这个“关键少数”呢？

1.强化学习自觉性。习近平总书记强调，全党同志特别是各级领导干部，都要有本领不够的危机感，都要努力增强本领，都要一刻不停地增强本领。本领不是天生的，是要通过学习和实践来获得的。学习是解决本领恐慌问题的根本出路，依靠学习才能走向未来。从严管理的要求能不能落到实处，领导机关和领导干部带头非常重要。在学习上亦是如此，各级党员干部应当强化学习的自觉性，牢固树立终身学习、时刻学习的理念，切实提高学习能力与学习水平，以此达到自我完善的目标和发挥对建设学习型社会的引领作用。

2.落实民主集中制。执行民主集中制，一把手以身作则很关键。民主集中制是党的制度优势的重要体现，“一把手”要以身作则，充分发扬民主，尊重党员权利，营造民主氛围，通过民主与协商提高自身工作能力，最大程度上减少决策失误，保证政策与决策的科学性。

3.健全权力清单制。总结梳理已经查办的令人触目惊心的腐败案件不难看出，原因固然与领导干部的修养修为修炼不够密不可分，但更应当从制度层面找原因，以此更好地预防和更多地挽救干部。习近平总书记在参加河南兰考县委常委班子专题民主生活会时的讲话指出，执政党对资源的支配权力很大，应该有一个权力清单，不能公权私用。权力清单制度的最大意义在于确定权力边界，尤其是清楚划定公私界限，为党员领导干部正确用权提供制度保障。

4.构建监督合力。习近平总书记在十八届中纪委六次全会上强调，要完善监督制度，做好监督体系顶层设计，既加强党的自我监督，又加强对国家机器的监督。党的十八届三中、四中、六中全会已经对中国特色社会主义的监督体系作过闡述与部署，党的自我监督、内部监督是关键，但外部监督（社会监督与舆论监督）是“关键少数”的权力不被滥用的重要条件，必须以更加务实积极的态度对待监督体系的完善，构建内外部监督协同作用的机制，健全不折不扣执行的机制，让权力在全方位有力监督下公开透明运行。

综上所述，习近平总书记关于党的制度建设的重要论述内涵十分丰富，完全契合党和国家发展实际，具有很强的马克思主义理论性、实践性、建设性、整体性，为新形势下的全面从严治党实践提供了有力的思想理论指导。但伴随形势发展，制度建设与制度执行过程中仍旧面临一系列新的挑战，需要全党团结一致共同积极应对。党的制度建设搞好了，党的执政步入了现代化、科学化、法治化的轨道，才能真正做到政治清明，才能为“两个一百年”目标实现提供强有力的领导保证与组织保证。

参考文献：

[1]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1983.

[2]习近平谈治国理政[M].北京：外文出版社，2014.

[3]习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编[M].北京：中央文献出版社，中国方正出版社，2015.

[4]做焦裕禄式的县委书记[M].北京：中央文献出版社，2015.

[5]十八大以来重要文献选编（上）[M].北京：中央文献出版社，2014.

责任编辑/陈 洪