系统论视域下政府管理创新的类型与路径分析

李博+谢斌

摘 要： 政府系统是整个社会的子系统，社会环境是政府管理系统运作的基本约束前提，随着政府所处的社会环境的变迁，政府管理就必须对自身进行变革，进行管理创新以适应变化的社会环境。因而，转型社会中，政府的管理创新一直是人们关注的焦点。政府是一个投入产出系统，政府管理创新的本质就是政府这一投入产出系统生产函数的变动，根据影响政府系统的主要变量提出政府管理创新有两大基本类型和五条主要路径，这一政府管理创新的路径模型，为我们把握和理解政府管理创新行为的本质及其路径提供了一个新的理论分析工具。

关键词： 政府管理； 路径； 创新； 管理模式

中图分类号： D625 文献标识码： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.01.010

文章编号： 1673-9973（2017）01-0056-04

在大量的文章中，人们的研究主要集中在政府为什么创新（why）、政府的哪个层级的哪个部门在创新（who）、怎么创新（how）、什么时期在创新（when）及其创新的绩效怎样（Performance）等具体问题。然而关于管理创新的本质是什么，路径、模式是什么等理论问题的回答还比较缺乏。因而，笔者以系统论为理论分析工具，对政府管理创新的本质、影响因素，以及政府管理创新的基本类型与路径等问题作以理论上的回答。

一、政府是一个与环境变化相适应的动态系统

依据里格斯行政生态学的观点，没有一种生命有机体是可以孤立存在的，任何一种有机体都必须依赖其所存在于其中的环境，与周围环境进行物质、能量、信息的交换是其生存与发展的前提，政府系统也是如此，政府是社会的一个子系统，它产生于社会、服务于社会，政府系统展开活动的目的及其展开活动的客观依据与前提条件都来源于其所存在的社会环境，对政府系统而言，只有随着社会环境的发展变化而发展变化时，才能实现二者间的协调，政府系统才能不脱离其所在环境基础而实现有效、良性运行。因此，政府系统不是固定不变的，随着人类社会环境的变迁，它是始终处在动态演变过程中。范登伯格提出平衡理论（Theory of Equilibrium）对此进行了解释。他认为对于一个具体的政府系统来说，其所处社会环境是不断变化的，这种变化对政府系统自身及其运行必然产生扰乱。他将这种扰乱称之为压力。认为“当政府系统遇到压力后，就会在内部产生不良功能，从而失去平衡。系统要实现有机的平衡，其内部就需要改变，从而主动适应外部环境的变化。”[1]因而，政府系统不是一成不变的，而是这样一个与环境变化相适应的动态系统。

要适应社会环境要求的种种变化，政府就必须进行自我变革，即对自我组成要素、结构要素、运作流程等进行调整，通过这种自我更新，其目的在于达到三个参数的优化，其一是对政府作用边界的调整，政府的作用范围是大还是小，是有限政府还是无限政府，应根据国家的经济、政治、社会发展状况决定，这样确立政府与社会的合理边界，使政府的作用与社会的发展要求相适应。其二是政府的产出效益（Effectiveness）的优化，即使政府提供切合于社会的需要的服务类型，政府既不缺位也不越位，恰当地弥补社会的缺失，发挥出推动社会发展的最大效益。其三是政府生产效率（Efficiency）的提升，即能把投入以最快速度，最大限度地转化为对社会的服务。这一优化的过程是政府不断地对自身组成要素的扬弃和重新组合，表现为政府运行体制与机制的不断完善、职能的合理配置以及政府管理手段科学化程度的不断提升等。没有这一自我否定的动态调整过程，政府系统就难以高效地完成好管理社会与服务于社会的使命，也不能实现自身随着社会的变化而不断地成长与发展。

二、政府管理创新是政府系统生产函数的变动与优化

任何社会组织都是一个功能系统，其意义就在于形成特定的功能作用于社会。组织首先有聚集功能，即把分散的人、财、物等因素，按一定的关系组合或聚集在一起，集中于统一目的上。其次，它可以将这些资源按照一定的工序，进行 “制作”、“加工”、“化合”，转化为新的功能和能量，从而成为社会所需要的新物品或服务。最后，经过转换功能生成的新的功能和能量，通过一定的渠道释放出去，以满足社会需要，实现组织存在的价值与合理性。组织就是这样一个投入产出系统。美籍奥地利经济学家约瑟夫·熊彼1921年针对经济组织提出“创新”的观念，认为“创新”就是组织这一投入产出系统的“生产函数的变动”[2]即在生产中引入新的生产要素、条件、方法或者对旧有的生产要素、生产条件进行“新组合”，形成一种新的“生产函数”，从而使组织的运作模式、体系发生变迁的行为。后来，彼得·德鲁克将创新的概念进行了推广和拓展，他认为创新是赋予资源一种新的能力，使之成为创造新价值与财富的活动，这一观念在社会管理领域得到广泛的应用。

政府系统是一个以公共产品产出为目的的社会组织。因而，政府管理创新也就是政府系统生产函数的优化、变动。在政府进行公共产品的生产过程中，第一是政府的理念子系统，主要指政府的管理理念和政府的职能使命定位，它对政府整个系统具有统帅作用，是组织发展的定位系统，它决定了政府在社会中的作用性质，决定着组织的结构、运行和产出。第二是投入系统，即我们为了使政府运行，投入到政府部门中的人力、物力和财力等。第三是运行子系统，是指政府的管理运作过程，政府组织通过一定的管理流程、方法、技术把投入转化为社会所需要的产出。第四是绩效系统，即政府的产出。它是组织期望的结果，是政府为实现其目标而展现在不同层面上的有效輸出。表现为经济效益、社会效益、生态效益等，核心是社会中利益相关者的满意。根据以上的分析我们可以画出政府系统运作图：

从上图中我们可以看到制约政府也是一个投入产出系统的因素，主要有三大类，第一类是政府系统从社会环境中得到的人、财、物等资源的投入，它形成了政府系统在运作中的资源限制；第二类是政府自身对于自己在社会中的定位，主要是职能定位及其基本的管理理念，这一因素决定着社会投入政府的资源向那里转换，转换成什么样的社会产品；第三类是政府在将社会投入的资源转换为服务与产品过程中所采用的组织方法、流程及其所使用的技术等因素。第一类因素主要取决于社会环境的经济与政治因素，我们可以认为它在一定的时期是个常量，用f表示。第二类因素，政府的管理理念与职能定位，我们分别用字母I和Fu来表示，这二者受着政治文化与社会价值选择的强烈影响，决定着整个政府管理系统的指向，规定着政府对自身与社会关系的定位以及政府对社会的作用范围，决定了政府所生产的公共产品的类型与种类，这些与政府的产出效益密切相关。第三类因素，政府运作的方法、流程与技术，我们分别用字母M、Pr 、T来表示，它们影响着政府投入产出的转化效率，技术先进、流程合理、方法恰当，那么效率就高，否则就会产生大量的人力、物力等资源的浪费，政府运作就会效率低下 。如果我们P用来表示政府公共产品的产出，那么政府管理产出的函数可以用下面数学模型表示：

P= f（ I、 Fu）（M、Pr、T）

从上面的这个函数公式中，我们可以看到，改变这一函数公式中的f、I、Fu、M、Pr、 T这六个变量中的一个、几个或全部，就使政府管理的产出函数发生改变，从而使政府系统输入到社会环境的产品P发生质或者量方面的改变。

根据上面的分析，我们可以得出结论说政府管理创新其实质就是引入新的管理理念、管理职能与任务或引入新的管理工具、管理技术、管理流程使政府这一投入产出系统的效益与效率发生改变。

三、管理创新的五条基本路径与两种基本类型

从上面政府管理产出的函数模型：P= f（ I、 Fu）（M、Pr、T），我们可以看到政府管理的创新大略有五种基本路径。首先是f因素的改变，即政府从社会汲取的人力、物力、财力等投入因素的改变，这一因素主要取决于一定社会环境下的经济与政治因素，与政府自身运行的创新关系不大，在一定的社会环境中我们可以视为常量而不做讨论。因而政府管理创新中的第一种创新路径是改变I因素，即管理理念与管理哲学层面的政府管理创新，例如，我国改革开放以来一直讨论的从“无限政府”向“有限政府”的转变，美国历史上的“罗斯福新政”中对传统“守夜人政府”向积极有为政府的转变都属于此类政府管理创新。它的核心在于重新看待政府和社会的关系，重新定位政府的角色与职能，对政府的价值、地位、作用、及其与社会、市场的关系做出重新界定与理解。这种创新往往伴随着政府理论的变革，是对政府根本层面的一种变革，我国近年来提出的治理理论、服务型政府建设理论等都属于此类。第二种，政府管理职能创新路径，即改变Fu因素。例如，我国改革开放以来倡导建立社会主义市场经济，一直在讨论政府的职能转变，使政府职能与市场经济相适应，就属于此类路径创新，近年来，为了社会的稳定与和谐，要求政府管理的重心从经济建设转移到社会建设中来，也属于此类政府管理创新。此类管理创新的核心在于重新选择政府做什么或不做什么，政府向社会提供什么样的公共产品。第三种，管理工具创新，即改变M因素。其核心在于引入新的管理方法、管理工具改变政府的管理效能与运作方式。例如，在行政管理的兴起阶段，人们将泰勒的科学管理引入到行政管理领域就是如此，又如，上世纪70年代兴起的新公共管理运动，就是把大量私营企业的管理方法引入到政府管理中来，都属于此类管理创新。第四种，政府工作流程再造，即改变Pr因素。例如，20世纪90年代，西方国家相继将流程再造理论引入公共管理领域，实施“政府再造”即GPR（Government Process Reengineering），从而引发的公共管理革命的新浪潮；又如，我國的近年来倡导的“大部制”改革也属于此类的管理创新。第五种，技术创新，即改变T因素，在管理中运用新的科学技术，特别是信息技术。从上世纪以来，风靡整个世界的电子政务运动，以及近年来的大数据技术在政府管理中的运用，都是这种创新方式的典型代表。

政府组织及其管理运作是一个有机的投入产出系统，它有着浅层因素与深层因素的区别。政府的管理理念及其政府职能定位，即函数关系式中的I与 Fu因素，属于影响政府系统的深层次因素，它们决定着整个管理组织运作的目标指向，这二者的变化都会引起整个政府管理系统在社会中角色与功能的重新定位。管理工具M、运作流程Pr、技术T等这些因素属于政府组织的浅层因素。这些层面的因素改变，不涉及政府在社会中的角色、地位、作用的变化，不改变政府与社会的关系模式，只是对使政府组织运作效率的改变。

因而，政府管理创新可划分为有两种基本类型。第一种是政府管理系统的一种整体转型。改变政府的职能与管理理念，重新定位政府管理在社会系统中的角色与位置，这种管理创新适用于社会环境巨变，政府既有角色定位与社会不相适应，难以满足社会需要的情况。第二种属于效率层面上的改进。维持政府在社会中的既定组织角色定位，只是在管理方法、运作流程、技术、组织结构等方面的改变，即“对传统管理原则、流程和实践的明显背离，或者对惯常的组织形式的背离，这种背离极大地改变了管理工作的方法”。[3]这种管理创新，不触及政府的角色定位，不引起整个管理模式的变化，只是政府履行职能的某些方式的改进，是现行模式下管理效果的提升而已。“近年来西方的企业家政府的创新，是一个不涉及基本观念、更多的是工具层面与运行机制层面的创新，没有政治体制、根本管理理念的变化”[4]，这种创新模式适用于社会环境变化不大、政府功能角色基本适当的情况。当然，这两种模式也不是截然分开的，而是密切的联系在一体的。

根据以上分析，下面用表格形式对政府创新的基本类型与具体路径表示如下：

四、地方政府管理创新路径与类型的实例分析

以上是从理论上分析了政府创新的本质及其创新五条基本路径与两种基本模式，以下根据这一理论对现实政府管理创新实践的典型实例作以分析。

案例1：“互联网+政务”打造廉洁高效服务型政府。[5

浙江省将“互联网+政务”理念渗透到公共管理、公共服务和公共政策等各个环节的实践，一个足不出户、“移动”办事、24小时“不打烊”的浙江网上服务型政府正成为现实。

“互联网+公共管理”一网收尽政府权力。党的十八大以来，浙江在全国率先启动、大力推进以“四张清单一张网”为重点的政府自身改革，打造审批事项最少、办事效率最高、投资环境最优的省份。“建设‘四张清单一张网，是处理政府和市场关系的一个切入口。要建立健全动态调整机制，用这根杠杆撬动政府自身改革。”在全国首个实现省市县一体化建设与管理，集行政审批、便民服务、政务公开、效能监察、互动交流等功能于一体，省市县统一架构、三级联动的网上公共服务平台正式上线。

“互联网+公共服务”打通服务“最后一纳米”浙江政务服务网“数据开放”专题网站正式上线，这是浙江省级单位首次面向社会公众集中、免费开放政府数据资源，也是国家《促进大数据发展行动纲要》发布后，全国各省份中第一个推出的政府数据统一开放平台。推出政府数据统一开放平台，是浙江提升“互联网+公共服务”的创新之举。

“互联网+公共政策”公众参与社会共治。浙江始终坚持以“互联网+”打造政务服务网，因地、因时制宜创设多种载体，为引导公众参与，推进科学治理、现代治理带来了源头活水。最近发布的《政府网络透明度评估报告（2014—2015）》显示，浙江位列省、市、自治区政府网络透明度评估排行榜前茅。

案例2：珠海：提升社会治理创新，争创社会建设典范。[6]

按照中央和省的决策部署，珠海市开展社会管理综合改革试点，其做法主要有三：首先，政府简政放权。改变政府在计划经济条件下包揽所有社会事务的传统治理模式，按照与社会主义市场经济体制相适应的“大社会”、“好社会”，与 “小政府”、“强政府”的社会与政府的关系模式全面推进，推动政府逐步向社会“放权”，把该由政府负责的工作切实做好，把不该由政府负责的事项转移到社会和市场上去。其二，扶持社会组织发展，珠海注重给社会组织“让空间、给资源”。大力培育行业协会、社会福利、公益慈善等社会组织，充分发挥工青妇等人民团体对相关社会组织的“聚拢效应”，积极创建枢纽型社会组织。其三，推动基层民主自治，推行行政管理事项在社区与村的准入制度，凡不属社区、村职责范围内的事务，或者专业性较强的工作，政府不得强加于村、社区。使村“从协助政府开展工作，变成凡事以居委会为主体了”。该试点的目的在于理顺政社关系、为城乡社区居民自治、探索诸多样本经验，形成“社会和谐要形成与市场经济要求相适应的治理模式”。

以上是两个政府管理创新的案例。根据上文的理论分析，政府管理创新是政府系统生产函数的变动与优化，而要达到这一目的，是对政府生产系统中的理念子系统、投入子系统、运作子系统的部分要素进行调整、变革，从而改变政府系统的产出。在投入相对不变的情况下，主要有可通过五条路径来改变政府的投入产出的生产函数系统。案例1浙江的“互联网+政务”打造廉洁高效服务型政府。这一管理创新实践主要在于将“互联网”这一新技术引入政府管理中，通过“互联网”技术的运用变革已有的公共管理、公共服务、公共政策等的公共产品的提供方式，极大地提升政府的运作效率。这一创新主要是对政府具体运作方式的创新，不涉及在社会中政府角色与职能定位的改变，它是通过改变政府系统产出函数中的技术T因素，流程Pr等因素，对组织运作结构与流程的变革、优化，达到行政效率的提升，这种创新适用于社会环境变化不大、政府原定位与职能基本适应社会环境要求的情景。案例2珠海提升社会治理创新。这一创新主要不是对影响政府效率的具體运作、流程方式、管理工具等因素的改变，而是通过“政府简政放权”、“扶持社会组织发展”、“推动基层民主自治”等方法重新定位政府与社会的关系，缩小政府的边界范围，重构政府的职能，将政府的原有某些职能转移给崛起的社会组织，构建“小政府大社会”的管理格局。它是对政府系统在社会中角色与定位的整个调整，从而改变政府这一投入产出系统的整个面向。案例1与案例2中的政府创新路径与类型都不相同，可以说它们是具有一定的典型性与代表性的两种创新类型。

学者俞可平在总结了1500个案例的基础上提出政府创新有16个关注点[7]，分别是依法行政、改善政府的公共服务体制、透明政府、电子政务、简化审批、扩大社保范围、建立社会救助制度、促进城市居民自治、完善民间组织管理体制、维护社会稳定、探索协商民主、推进民主政治的进步、推行村民自治、加强对政府权力的有效监督、扩大公民有序参与的渠道、完善国有资产管理体制。这16个创新方式都可归结到笔者所提出的政府创新的两大基本类型与五条基本路径中去（参阅表1中的举例）。其中扩大社保范围、促进城市居民自治、完善民间组织管理体制、维护社会稳定、探索协商民主、推进民主政治的进步、推行村民自治、加强对政府权力的有效监督、扩大公民有序参与的渠道、完善国有资产管理体制，这些创新措施在于变革政府的管理理念与管理职能，重新定位政府在社会中的位置；其中依法行政、改善政府的公共服务体制、透明政府、电子政务、简化审批等这些管理创新措施在于使用新的技术、流程、方法改变政府提供服务的效率与效能。从以上分析可以看到，从系统论的视角出发对政府创新的理论分析，在现实中对政府创新实践有着较好的解释力和概括力。

笔者所提出的这一理论模型是从系统论的角度对政府创新行为的抽象概括，虽然仅是一种定性描述，但可以为我们对政府创新行为的理解提供一个清晰的思路和一种宏观的视野，为进一步的定量研究建立一个理论分析的基本框架。

参考文献：

[1]Van Den Berghe，Dialectic and Functionality Toward A Theoret-ical Synthesis[J].American Sociological Review，1963，（10）：696-697.

[2]约瑟夫·熊彼特.经济发展理论[M].上海：商务印书馆，1991：290.

[3]Gary Hamel.The Why，What，and How of Management Innovation[J].Harvard Business Review.2006，（3）.

[4]李习彬.中国政府管理创新体系研究[J].国家行政学院学报，2002，（6）.

[5]马跃明“互联网+政务”打造廉洁高效服务型政府[J].今日浙江，2015，（18）.

[6]向松阳.提升社会治理创新 争创社会建设典范[N].南方日报2012-12-20（AT06）.

[7]俞可平.政府创新的16个关注点：对1500则案例的分析[N].北京日报，2010-08-02.

[责任编辑、校对：杨栓保]