农业保险补贴的精准扶贫效应：一个文献综述

郑 军，王仲秋

（安徽财经大学金融学院，安徽蚌埠，233030）

农业保险补贴的精准扶贫效应：一个文献综述

郑 军，王仲秋

（安徽财经大学金融学院，安徽蚌埠，233030）

农业保险是我国进行精准扶贫的重要工具，而农业保险补贴是农业保险市场形成的重要条件。本文基于公共财政理论、市场供求理论、农业风险管理理论、福利经济学、消费者剩余理论等研究发现，农业保险补贴精准扶贫具有三重效应：即农险补贴对农业保险市场、农民收入和农民福利的影响效应。随后，结合我国国情，提出了农业保险补贴政策的优化意见，以及未来需要重点关注的研究方向。

农业保险；农业保险补贴；精准扶贫效应；文献综述

2016年中央一号文件指出要把农业保险作为支农惠农的重要手段，保监会与国务院扶贫办也联合发布了《关于做好保险业助推脱贫攻坚工作的意见》，明确将精准扶贫重点放在农业保险上。为此，本文基于反贫困理论、公共财政理论、市场供求理论、农业风险管理理论、福利经济学、消费者剩余理论等，对农业保险补贴精准扶贫的相关问题的现有文献，进行了梳理、归纳和评析，以期为该领域未来研究方向及政策优化提供有益参考和建议。

一、农业保险补贴的精准扶贫效应分析

基于公共财政理论、市场供求理论、农业风险管理理论、福利经济学、消费者剩余理论，不难发现农业保险补贴的精准扶贫效应主要包括以下几个方面：一是对提高农户农业保险投保率、克服市场失灵的影响效应；二是通过调节国民收入再分配对农户收入变动的影响效应；三是对农民福利的影响效应。

（一）弥补农业保险市场失灵的影响效应

从公共财政论的角度分析，由于农业保险具有准公共产品的性质，市场化的运作会导致市场失灵，需要政府的力量来弥补。政府的参与可以在弥补市场失灵、调节收入分配等方面发挥积极作用。而基于市场供求论，只有供求曲线能相交于一点，才会产生均衡价格和均衡产量。在没有财政补贴的情况下，农业保险市场的供求曲线一个在上、一个在下，二者不可能相交［1］。对多个国家农业保险制度的研究表明，在没有财政补贴的情况下，所有一切形式的农作物保险的市场化经营都将以失败告终。我国农业保险的实践历史也证明了这一观点。

1.国外农业保险补贴对农业保险市场的影响分析

农险补贴有助于将农户对农险的潜在需求转化为有效需求。1994年，美国政府加大农险保费补贴力度后，激发了农民对农险的购买欲望，纠正了农业保险市场失灵。由于农业保险的需求弹性相对缺乏，只有在较高的保费补贴水平下才能有效提升农险投保率［2］。美国政府对农作物保险提供50%以上的保费补贴率，才能使参保率达到50%。可见，政府必须在很大程度上提高农作物保险保费补贴率，才能使参保率达到一个乐观的水平。

反对意见指出，农险补贴虽然可以扩大投保区域，但其边际成本会越来越高，增加财政压力，使财政补贴效率降低。比较美国1981年后增加的投保区域每英亩保费补贴的边际成本发现，其从最初1981～1994年间的3.3美元上升至1994～1989年间的10.5美元，最后升至2000年后约26美元的水平。对美国和西班牙的研究也发现，只有对农户补贴约40%的保费，对保险公司补贴所有的农险经营管理费，才能实现约50%的投保率［3］。由此可见，在加大财政补贴力度的同时，应注重农险补贴的效率问题。

2.国内农业保险补贴对农业保险市场的影响分析

国内学者得到的研究结论也相对统一，认为农业保险补贴在提高农户参保率，弥补农业保险市场失灵方面发挥着积极的作用。政府对新疆维吾尔自治区的棉花保险提供大于50%的保费补贴率时，参保率大约为90%。只有提供全额的保费补贴，才能使黑龙江的玉米保险和江苏的水稻保险达到80%的参保率。这说明财政补贴对不同的农作物保险具有不同程度的激励作用。对浙江省农险市场的研究也表明，农业保险的保费补贴激发了农户对农业保险的潜在需求，在一定程度上缓解了农业保险市场的失灵［4］。有学者测度出，在短期内，农险补贴在改善农业保险市场供求均衡的调整幅度约为82.13%。

自2007年我国实行政策性农业保险以来，连续多年保费收入跃居全球第二，可以看出我国农业保险得到蓬勃发展，但国内农业保险市场运行机制尚不完善，仍需依靠政府的政策与资金支持。

（二）调节国民收入再分配和对农民收入变动的影响效应

从农业风险管理论的角度分析，农业是弱质性产业，在农业生产过程中可能会遇到诸多形式的农业风险，农业保险作为农业风险管理的有效手段，可以起到稳定和提高农民收入的作用，政府的农业保险补贴政策则会进一步增加这种作用的力度。

1.国外农险补贴对调节国民收入再分配和农民收入的影响分析

农险补贴对国民收入再分配的影响效应主要体现在两个方面，首先，保险的灾后赔付功能可以实现保费收入在受灾区域与其他区域之间、受灾农户与其他农户之间的收入再分配。其次，保费补贴政策作为一种实际的转移支付手段，可以实现国民收入在农业部门与其他部门之间的收入再分配。据美国1981～1999年间的数据，可以计算出农户平均每交1美元的保费可以得到1.88美元的农业保险赔款。当政府对联邦农作物保险保费补贴金额在1995～2005年间从开始的4.36亿上升到20亿美元时，显著降低了自然灾害对参保农户的农业生产收入造成巨大损失的概率［5］。

但也有批评者认为农业保险补贴政策扭曲了农业保险的功能。部分农户购买农业保险是想要获得保费补贴的预期收益，而不是为农业生产提供风险保障。在农业保险补贴政策在逐步成为实际的转移支付手段的过程中，会时常伴随道德风险和低效率的发生。另有研究发现，农险补贴政策会增加农产品产量，但产量增加带来的收益小于价格下降带来的损失。有专家预算在2001～2010年间，美国生产几种主要农作物的农户会因此损失2.5亿美元［6］。

2.国内农险补贴对调节国民收入再分配和农民收入的影响分析

国内农险补贴对调节国民收入再分配和农民收入影响的研究结论也比较统一，认为农险补贴政策可以在一定程度上增加农民收入。随着农险保费补贴率的上升，农民的收入会更加趋向稳定和上升，当农业保险投保率达到一定水平时，农险保费补贴率的高低对农户收入的作用更显著。农险补贴的转移支付功能可以增加农户的可支配收入，实现国民收入再分配［7］。同时，财政补贴还能让更多的贫困农户利用农业保险为农业生产提供风险保障，具有“亲贫”的转移支付倾向。但是，随着我国保费补贴金额的逐年大幅增长，各方利益主体会时常做出一些套取农险补贴资金的不法行为，扰乱农险补贴秩序［8］。

国内外对农险补贴的收入分配效应的研究结果表明，财政补贴可有效缓解地区经济发展的不平衡性，但同时也会引发更深程度的道德风险。要进一步探索农业保险在贫困地区的财政补贴机制，加强补贴资金监控力度，预防道德风险和逆向选择现象的出现，减少补贴的对农户收入的负面效应。

（三）对农民福利的影响效应

从福利经济学的角度分析，农业保险是介于私人物品和公共物品之间的准公共物品，且具有正外部性的特征。农业保险不仅可以保障农民生产生活和收入的稳定，还能保证农业再生产的顺利进行，稳定国民经济。使全体社会成员都能获得农产品价格低廉带来的好处，农业保险补贴会同时影响农户福利和社会总福利。

1.国外农业保险补贴对社会福利的影响分析

国外对农险补贴的社会福利分析形成了两种互相对立的观点。正方观点认为，政策性农业保险会增加社会总福利。政府对农业保险的保费补贴使一部分国民收入转移到农户手中，有效缓解了贫富差距，进而会提高社会福利。当研究农险补贴政策的政治经济效应时发现，农险补贴政策可以起到保障农户收入、促进农村经济健康发展的作用，这将提高整个社会的政治与经济福利水平［9］。

而反方观点认为，政策性农业保险会降低社会总福利。农险补贴政策会增加农产品产量，降低农产品价格。使农产品消费者的福利增加，农户的福利减少。通过消费者剩余方法可以计算出农业保险补贴带来的社会福利增加值小于补贴本身［10］。也有学者对此提出质疑，认为农业保险的准公共产品性质会导致资源的不合理分配，但是由于农业部门与其他部门之间具有很高的相关性，其他部门福利的增加也有可能使社会福利总水平增加［11］。

2.国内农业保险补贴对社会福利及农民福利的影响分析

国内研究发现，农险财政补贴政策会实现农业保险市场中潜在的经济福利，增加经济福利水平，政府对农业保险的补贴会使社会福利得到进一步的增强［12］。研究认为，只有适度的农业保险补贴才能提高农业保险保费补贴对社会的福利，过高或过低的补贴比例都有可能减少社会福利［13］。对风险持规避态度的农民在有财政补贴的条件下，也愿意通过农业保险来降低风险带来损失的可能性，其效用水平也会有所提高。还有学者认为，农业保险服务的供给具有自然垄断的属性，所以农业保险市场不具有供给曲线，只能用成本曲线来分析农业保险补贴的福利。农业保险保费补贴使保险需求曲线向右移动，从而使农户、保险公司福利增加［14］。

基于消费者剩余的福利分析，是分析农险补贴福利效应的主流分析方法，在国外对农险补贴的社会福利效应研究没有统一的定论，在国内关于这方面的研究较少，其研究结论都大致相同。农险补贴对农户福利的影响也会产生正负两方面的效应，但具体影响机制如何则需进行进一步的研究证明。

虽然农业保险补贴在精准扶贫方面主要有以上三个方面的效用，但是在调节农业保险市场失灵方面，只有在较高的农业保险保费补贴率下才能实现良好的效果，然而目前我国对贫困地区农业保险保费补贴的力度还远远不够。相反，过高的保费补贴率会改变农户的生产行为，如扩大种植面积，采用更先进的生产方式。反而会使农产品产量增加过多，农民收入不增反降，进而减少农户的福利。因此，设置合理的保费补贴率则显得尤为重要。

二、精准扶贫视角下农业保险补贴政策的优化建议

实施农业保险补贴政策以后，我国农业保险市场才得以快速发展，但是有学者研究表明目前我国农业保险补贴扶贫效率仍处于偏低的位置［15］。这说明我国需要在以后的扶贫工作中进一步优化农业保险补贴政策，如可以在补贴力度、补贴方式等方面做出进一步的改进。

（一）加大财政资金对贫困地区农业保险的扶持力度

在精准扶贫工作中，要有针对性的开发地方特色农业保险，并将其纳入中央财政补贴范围，以促进贫困地区特色农业的发展，形成地方规模经济效应。我国可以在设置合理的保费补贴率的同时，采取普惠制、区域性投保措施，使农险覆盖面积达到一定水平。在目前的实践中，实行统保是提高农户参保率的一个行之有效的方法。建议中央财政为支持贫困地区农业发展成立一笔专项资金，并从中央国企每年的所得利润中提取一定比例成立专项基金用于农业保险补贴，让贫困农民也能享受国民经济增长带来的福利［7］。

（二）优化贫困地区农业保险的补贴形式

我国农险补贴是单一的保费补贴形式，政府需要改进当前的财政补贴形式。但对保险公司的经营管理费用补贴经常会导致补贴效率不高的问题，建议在兼顾效率和公平的基础上，尽量采用保费补贴、再保险补贴、损失评估补贴等多种形式来分散保险公司经营农险的风险，增加保险公司的收益和资金使用效率。中央政府应根据各省份经济状况制定差异化的补贴政策。进一步加大农业保险的扶贫效应，并由中央财政承担大部分的保费补贴。而对极度贫困地区的农民，中央财政可以承担农业保险的全额保费补贴。

（三）建立健全贫困地区农业保险补贴激励制度

目前，我国农业保险补贴政策存在对保险公司激励不足的问题，农业保险的经营管理费一般比商业保险的高，如果保险公司在推行农业保险的过程中入不敷出将严重打击保险公司在扶贫工作中的积极性。农业保险补贴政策应根据“可持续”的原则对保险公司进行补贴。政府与保险公司之间建立合理的责任分担机制能有效提高农业保险补贴的扶贫效率，减小保险公司灾害赔偿压力。

三、研究展望

第一，当前，对农业保险补贴的研究多集中于对农业保险市场的影响、促进农业生产和增加农民收入方面。但很少涉及对精准扶贫的效应分析和对农户福利的影响方面。这将不利于我国制定精准扶贫优化政策，提高农业保险财政补贴效率。未来，构建具有中国特色的农业保险补贴的精准扶贫体系，将成为国内农业保险补贴的研究目标与方向。

第二，现有的研究方法主要采用规范分析与实证分析相结合，特别是国外研究综合运用财政学、保险学、福利经济学、博弈论等理论对农业保险的财政补贴进行研究。然而，国内的研究方法仍主要以规范分析为主。因此，未来的研究应结合我国实际，进行符合我国国情的农业保险补贴的多学科创新性研究。

第三，农业保险补贴涉及农户、保险机构、政府三方利益主体，又由于三方利益主体之间存在着严重的信息不对称问题，将严重影响财政补贴效率。因此，建议尝试在中国独特的国情下，将研究三方的博弈行为作为将来关注重点。

第四，我国现存贫困人口分布较散，在致贫原因、财政状况等多方面都存在差异。在未来的研究中如何根据各地农产业发展特点，制定差异化农险补贴的扶贫机制，需要学者们进一步研究。

第五，随着我国农险补贴金额的逐年大幅增加，应更加注重对农险补贴扶贫效率的相关研究，特别是我国至今仍没有建立一套具体可行的评价农业保险补贴减贫效率的评价体系，这无疑也应该成为下一步研究的重要方向。

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F840.66

A

安徽省哲社规划项目“农业气象干旱指数保险的制度优化及应用研究”（AHSKQ2015D28）；安徽省高校优秀青年人才基金重点项目（gxyqZD2016091）

郑军（1976-），男，博士，教授，研究方向为农业保险与农村社会保障。