新疆在境外矿产资源勘查开发基本情况与分析

徐曙光

(国土资源部信息中心，北京 100812)

新疆在境外矿产资源勘查开发基本情况与分析

徐曙光

(国土资源部信息中心，北京 100812)

沿着“一带一路”，中国地勘企业如何更好地走出去，是迫切需要研究的问题。新疆处于“一带一路”的核心区，其在境外矿产资源勘查开发方面的经验具有很强的示范性。本文首先概述了新疆在境外特别是“一带一路”国家开展境外勘查开发的基本情况，总结出其地质勘查开发项目具有区域比较集中、投资形式多样化以及以民营企业为主等方面的特点，提出了境外勘查开发投资在政策法规、基础设施、矿业融资体制、信息资料获取等方面存在的问题，从文化差异、体制机制等方面分析了产生投资问题的原因，在此基础上，有针对性地提出了具有操作性的相关建议。

一带一路；勘查开发；矿业投资；境外；新疆

“一带一路”沿线国家矿产资源极为丰富，是世界矿物原材料的主要供给基地，在全球经济和社会发展中占有举足轻重的地位。通过“一带一路”国家矿业投资潜力及进展情况的调研，有助于了解我国地勘部门和矿业公司在“一带一路”沿线国家矿产资源勘查开发现状，它们遇到的问题以及所采取的解决途径，也有助于其他地勘单位未来在“走出去”的过程中规避不利的各种风险，并提供有益的借鉴。

2015年12月笔者对新疆矿产勘查有关部门进行了调研。之所以选择新疆，是因为新疆是丝绸之路经济带的核心区，在“一带一路”战略中具有桥头堡的作用。调研内容不仅包括所在国资源潜力方面，而且也包括政策法规方面的问题，尤其关注项目所在地原住民、劳动力资源保障，以及环境保护、社区要求、交通运输等各方面因素，从中获得了丰富的第一手资料。

1 新疆境外勘查开发的基本情况

新疆的境外地质勘查项目主要是在中亚五国以及蒙古国，个别项目在澳大利亚。近年来新疆参与中亚矿产资源勘查开发工作在逐步推进，先后有新疆地勘局、新疆有色地质勘查局、新疆煤田地质局、特变电工股份公司、塔城国际、紫金矿业、凯迪矿业、远山矿业等十余家地勘单位和企业赴周边国家开展地质勘查技术服务和风险地质勘查。从表1可以看出，这十多家单位的项目主要集中在塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦。其中塔吉克斯坦矿业投资环境相对良好，而吉尔吉斯斯坦政局不稳定，矿业管理政策相对混乱，矿业投资环境相对较差。据不完全统计，新疆地勘企业在周边国家矿产资源勘查开发的投入累计超过5亿美元。总体来看，目前新疆矿产资源“走出去”工作呈现良好的发展态势。

表1 新疆“走出去”企业境外勘查开发项目

新疆塔城国际资源有限公司于2007年在塔吉克斯坦投资成立塔中矿业有限公司，是塔吉克斯坦第一个外商独资企业，最大的中方投资企业。截至2015年12月，公司总投入超过1亿美元，拥有派-布拉克、阿尔登-托普坎铅锌矿采矿权和北阿尔登-托普坎铅锌矿勘探权。

特变电工股份有限公司于2009年12月以“资源换项目”的形式取得了塔吉克斯坦的两处探矿权，在塔吉克斯坦杜尚别市设立境外投资企业“特变电工杜尚别矿业有限责任公司”，负责塔吉克斯坦金矿勘查开发事宜。

新疆凯迪矿业投资股份有限公司于2008年7月在吉尔吉斯斯坦全资设立吉尔吉斯凯迪矿业投资有限责任公司。2008年10月在吉尔吉斯斯坦司法部登记注册，注册资金2 900万美元。该公司成为目前吉尔吉斯斯坦境内琼阿莱地区唯一一家选矿企业。

紫金矿业集团西北有限公司于2007年6月出资5 510万美元和塔吉克斯坦政府成立了塔中泽拉夫尚有限公司，中塔双方的股份比例分别为75%和25%。该公司拥有吉劳(Jilau)、塔罗(Taror)等金矿，是当前塔吉克斯坦最大的黄金生产商。

新疆远山矿产资源勘查有限公司2006年走出国门，在吉尔吉斯斯坦成立远山资源公司，项目已累计投入1 400万元，资金全部用于地质勘查工作。

新疆有色地质勘查局地球物理探矿队于2010年10月获国土资源部批准，取得蒙古国巴彦戈壁金铜镍矿普查-详查项目。项目总预算1 773万元，其中自筹资金1 064万元，中央财政拨款709万元。

纵观新疆境外勘查开发工作，总体上具有以下特点。①新疆境外勘查开发工作区域比较集中。绝大多数境外勘查开发项目集中在新疆周边的中亚国家，其中以塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦为主。②境外勘查开发的投资形式具有多元化的特点。既有政府援外项目，也有自筹资金项目。所开展的工作也多种多样。有从事风险地质勘查的，有从事资源开发的，有开展矿业权资本运作的，有开展资源换项目的，还有从事境外地质勘查服务的。③据不完全统计，新疆从事境外地质勘查开发的民营企业数量所占比例较高，它们是的地质勘查开发“走出去”的主力军。

2 境外勘查开发投资面临的问题

2.1 政策法规不稳定，难以保证合法权益

中亚一些国家的社会生产生活受政治影响深远。在政府更迭过程中，业主矿权的合法权益得不到法律保障，新一届政府随时都可能将矿权灭失或收回，而且收回后还进行招标拍卖或者重复转让。如吉尔吉斯斯坦、蒙古国就有这样情况，需要引起投资者的高度警惕。另外，在吉尔吉斯斯坦开发利用矿产资源，总体税负较高，尤其是《地下资源法》第四十条规定的地下资源利用权付费(红利)，经常是任意性的。

塔吉克斯坦的各种涉外经济法律法规随意性较大，修改频率较高，这种法律法规的不稳定性和不连续性对外商投资不利。同时税收管理复杂，一些优惠(如利润税减免)不适用于矿产勘查开发企业。对资源开发利用，除符合国际通常规则的权利金之外，还明文规定收取“签字费”、“商业发现费”、“采掘费”，同时对开发伴生矿产所得利润，除正常的利润税(所得税)外，还要专门是收取“超额利润税”。

2.2 审批流程繁复而且效率低下

一些政府职能部门和国家司法机关办事效率低下，腐败程度较高，无形中增加了企业成本。如吉尔吉斯斯坦，一是进入吉尔吉斯斯坦的签证较难办理。由于该国存在大量失业现象，所以对中方劳工入境实行严格配额。但吉尔吉斯的劳工工作效率低，在施工组织上就面临比较大的问题。二是相关手续繁琐，审批流程长，工作效率低下。同时与地方政府特别难以打交道。尤其是，该国1997年出台的《地下资源法》第六条规定，地方政府在利用地下资源时有较多的权力，这就从法律上为地方政府“任意干预”矿产勘查开发项目打开了方便之门。地方政府官员经常性利用“卫生”、“环保”等问题对外国矿业公司敲诈勒索。

哈萨克斯坦腐败问题严重，与政府进行矿业投资谈判程序不清楚，各政府部门之间争夺管辖权。同时国民对待矿产资源的感情与土地差不多，不愿意让外国人拿走宝贵的矿产资源财富，这就给外国矿业公司的运作带来了许多困难。

塔吉克斯坦《外商投资法》规定，“外国投资者和外资企业在获得政府颁发的许可证后，可以在国内划定的经济区内从事自然资源的勘探、开采和加工业务”，“外国投资者和外资企业，可以与政府有关机构签署协定或合同，取得特别许可权，从事自然资源的勘探、开采等经济活动，这些活动应明确规定外国投资者所从事的活动及条件”。但实际上，取得许可证和特别许可证的条件、程序特别复杂，且透明度不高。

乌兹别克斯坦同样存在官僚主义、办事效率低下、部门利益等问题。

2.3 信息资料的收集难度大

中亚国家的大部分资料比较陈旧，而且精度不够或者残缺不全。部分资料流失民间，收集困难。在前苏联解体时，很多保密资料被带走，致使很多工程图件、坐标数据难以获取。另外，由于基础设施条件较差，增加了在现场工作获取信息的难度，导致工程实施效率低下。有些国家的地质资料和矿产资源信息均归政府或者政府控制的公司所有，而且多为保密资料，获取受到限制。矿产资源项目的投标者只能以规定的价格，甚至昂贵的价格购买一般性地质资料和矿产信息，只有中标者才能得到详细信息。

在我国出资海外风险勘查所取得的成果中，可以共享的大部分成果为小比例尺，或者说是以基础地质资料为主，大比例尺资料很少，甚至属于保密等级，这样极易导致选区不在主成矿区内。

2.4 基础设施较差，工业基础薄弱

中亚国家普遍基础设施较差。例如塔吉克斯坦位于中亚腹地，是一个交通极不便利的内陆国家。全国铁路总长只有1 000 km，公路成了最主要的运输手段。通讯业落后，原有通讯基础设施陈旧、老化。电力供应缺口大，用电紧张，特别是冬季，对企业生产运营造成较大影响。供水设施多年失修。同时工业基础薄弱，国内物质缺乏，矿业企业所需物资、大型设备多需要进口。虽然塔吉克斯坦政府出台了优惠的进口设备和物资政策，但必须符合《塔吉克斯坦海关进口免税目录清单》中规定的设备与物质才享受免税，而矿业企业所需设备物资大部分不在此目录清单中，加上运输不便，大大增加了项目运营成本。

土库曼斯坦基础设施投资相对不足。电力供应充足，但设备和线路严重老化；供水系统沿用苏联时期的基础，需要大规模更新；通讯设施比较落后，停留在二十世纪五六十年代的水平。

吉尔吉斯斯坦在苏联解体后，基础设施发展缓慢。近年来，中国承建了部分公路和电力项目，基础设施有了较大改善。

2.5 外籍人员、资质方面存在问题

吉尔吉斯斯坦对企业的外籍人员人数实行限制，企业无法引入所需要的外籍人员，影响项目建设的工期。同时吉尔吉斯坦还要求在企业建成后进一步降低外籍人员的比例。吉尔吉斯斯坦目前对中国的相关资质并不认可，比如地质勘查资质。另外有找矿经验的地质技术人员缺乏。

塔吉克斯坦地方政府不是依法征税，而是按照自身编制的财政计划对企业进行征税，且计划数远远大于企业实际应缴税额，并存在大量预缴税。

塔吉克斯坦对于企业的中方人员要求按月缴纳工资总额25%的社会基金，但当中方人员离开塔吉克斯坦时，却不将所缴纳的社会基金退回企业。

除此之外，基础地质调查投入大，异常查证跟进不足，地质找矿难以实现突破也是问题所在。就国内而言，国家出资海外风险勘查地质调查项目主要由国企或者国有单位承担，将有资质和实力的民营企业排斥在外，也是应该引起注意的。

3 投资问题的原因分析

3.1 文化差异是引起矿业投资问题的一个重要原因

在境外进行矿产资源勘查开发存在与当地社会管理模式、法律法规体系、社区关系等方面进行融合的问题。与国内不同，国外的社区工作比较复杂，直接影响项目的进度甚至成败。某些国家(如吉尔吉斯斯坦)受一些社会情绪和心理因素的影响，一定程度上存在排华现象。特别是中方人员进驻之后，在人员管理、与当地人的关系、平衡当地居民就业诉求等方面存在诸多问题。

此外，当地政府出于对本国利益及相关产业发展的保护等方面的考虑，或因社会、文化和意识形态差异等方面因素，有时也会与中方企业发生冲突。冲突的直接结果将导致当地政府采取法律和行政手段限制中方企业在当地的投资活动。

3.2 旧有体制的限制难以突破，存在各种弊端

中亚各国都处于市场经济的转型阶段，在司法制度、法律执行、办事方式等方面都有着前苏联计划经济时代的印记，存在就有体制的限制，而且难以突破。

例如吉尔吉斯斯坦虽然鼓励矿业发展，但目前的法律体系和行政管理体制弊端导致在矿权的实际操作过程中出现障碍。一是管理部门的不统一。矿权许可证发放归国家地矿署，土地使用权限由矿权所在地政府管辖。二是中央政府缺乏权威性和公信力，地方政府具有广泛的自主权。如确定矿山卫生、安全和环境标准，矿权所在地居民对土地使用和开展野外工作往往最具话语权。

另外，这些国家尚处于政治体制变革的社会发展时期，存在各种不确定的变化因素，特别是政治波动对投资的影响较大。

3.3 国内对地勘企业“走出去”的体制机制有待完善

体制机制的不完善是造成境外勘查问题的内因所在。比如国内对境外勘查的相关立法比较滞后，支持和保障企业“走出去”的政策措施不完善；尚未建立起与开展境外业务相适应的决策机制和管理流程等。

3.4 政府和地勘企业缺乏经验，地勘企业整体缺乏竞争力

政府和矿产勘查企业对“走出去”缺乏经验，参与包含中亚五国在内的境外周边国家矿产资源勘查开发和利用工作尚处于摸索起步阶段，距国家提出的作为“丝绸之路经济带”向西开放的“桥头堡”的战略要求还有很大差距。同时新疆企业“走出去”缺乏整体竞争力。目前，新疆地勘单位和企业到周边国家开展矿产资源勘查开发活动，主要以企业自发行为为主，很少有政府与企业之间的互动、企业与企业之间的联合，这样就没有形成合力。同时这些企业对周边国家的资源政策和资源状况等信息缺乏比较全面的了解。跨国经营人才缺乏，实际运作经验不足。

4 对未来投资的对策建议

1)设立“丝绸之路”或者中亚矿业投资论坛。“一带一路”经济带作为国家战略应该建立一个交流的平台，通过投资论坛的形式建立对话机制。目前中国国际矿业大会、中国-东盟矿业投资论坛每年定期召开，已经非常成熟，借鉴这种模式在新疆或者西北地区建立这种类似的矿业投资论坛很有必要。

2)建立矿业融资和交易平台。由于新疆还缺少健全的融资渠道，建议建立矿业交易所，或者参照“丝路基金”的模式，成立“丝路矿业基金”，为新疆地勘单位和企业开展“一路一带”国家矿产资源勘查开发提供融资和资金支持。运作模式可借鉴中非基金和国家境外矿产资源风险勘查专项资金。

3)不同类型的企业参与不同国家的勘查开发。有些政局不稳定的国家，比如阿富汗和吉尔吉斯斯坦，建议有军方性质或者背景的企业去投资开发。或者通过生产建设兵团组建矿业公司，这样他们在面对境外各种政局不稳定更有应对的办法。对于政局比较稳定的国家，比如俄罗斯、蒙古国，民营企业就可以“走出去”。

4)加强新疆基础设施建设。基础设施建设是丝绸之路经济带建设的优先领域。实现互联互通，加强国家和地区间交通建设规划的对接，共同推进骨干通道建设，优先打通缺失路段，畅通瓶颈路段，提升道路通达水平，构建联通内外、安全通畅的综合交通运输网络。公路和铁路的便捷通畅，油气管网、输电线路的安全运行，通信电缆的广泛覆盖，将极大推动矿业领域的合作。

5)构建矿产资源“丝路”信息查询体系。建议利用国家“305”项目办公室、中国地质调查局西安地质调查中心、中国科学院地理科学与资源研究所的研究成果构建矿产资源“丝路”信息查询体系。开发中亚矿产资源信息库查询系统，提供项目所在国有关矿产资源的最新数据资料，帮助有需求的“走出去”企业获取相关信息资料，使它们在资料获取、项目论证、前期筹备等方面不走或者少走弯路。建议开发大比例尺地质资料，特别是化探和磁法测量资料。

6)建立政府与中亚国家的大使馆、领事馆等国外机构有效联系机制。矿产资源的勘查开发在各国都是比较敏感和关注度较高的事情，同时在国外进行矿产资源勘查的难度也较大，建议从外交层面为矿业企业在境外勘查方面提供帮助，如双边投资便利化、自由化等。另外在国家政治因素、政府高层及地方、百姓支持力度、环境保护等方面的门槛都较高，甚至难以逾越。所以有必要建立这种联系机制，方便进行沟通，尽量消除各种阻碍因素。同时在资质互认方面进行协调(如吉尔吉斯斯坦认可中国的固体矿产勘查甲级资质)，为中国企业在境外勘查开发创造更好的投资环境。

7)建议中国矿业联合会设立各国矿业分会。通过建议设立各国矿业分会，可以提供政策咨询、协调关系等方面的积极支持，帮助有诉求的企业克服困难，解决问题，加强抵抗风险的能力。另外建议国家出资在境外开展整装勘查，特别在新疆周边国家，与周边国家达成相关协议，一揽子解决基础地质和矿权问题。

[1] 王正立，张迎新，耿卫红，等. 中亚五国矿业投资环境分析[M]. 北京：中国大地出版社, 2005.

[2] 宋国明. 我国与周边国家进行矿业投资合作的前景分析[M]. 北京：地质出版社,2004: 78-107.

[3] 刘燕平. 哈萨克斯坦国土资源与产业管理[M]. 北京：地质出版社， 2009: 98-114.

[4] 中国出国信用保险公司. 国家风险分析报告2012(上册) [M]. 北京：中国财政经济出版社. 2012: 143-164, 403-428.

Basic situation and analysis of overseas mineral resources exploration and development in Xinjiang

XU Shuguang

(Information Center, Ministry of Land and Resources, Beijing 100812, China)

The countries along “The Belt and Road” are rich in mineral resources, and have great complementarity with China. Along the “The Belt and Road”, how Chinese geological prospecting enterprises can better “go out” is a problem needed for urgent research. Xinjiang is located in the core area of “The Belt and Road”, its overseas mineral resources exploration and development is a very strong demonstration. Through the investigation of the geological prospecting units in Xinjiang, a basic understanding of the overseas exploration and development of mineral resources in “The Belt and Road ”countries is obtained. The geological exploration and development projects are characteristic of the relatively concentrated exploration and exploitation, and the diversification of investment, the “Going-out” companies are mainly the private enterprises. The problems of the overseas exploration and development investment in the aspects of policies and regulations, infrastructure, mining financing system, information acquisition and so on are put forward. Finally, the Operational recommendations are present.

The Belt and Road；exploration and development； mining investment；oversea；Xinjiang

2016-08-20

徐曙光(1968-)，男，湖南沅江人，副研究员，主要从事矿业投资环境和矿业政策研究，E-mail: sgxu@infomail.mlr.gov.cn。

F416.1

A

1004-4051(2017)03-0038-05