对当前“PPP热”的冷思考

蔡晓辉

▲ 基金项目：本文为2016年江西省社会科学规划青年博士基金项目

“江西供给侧结构性改革的金融支持政策研究”的阶段性研究成果

◆ 中图分类号：F812.7 文献标识码：A

内容摘要：近年来我国PPP模式快速发展，迅速成为世界最大的PPP市场。当前形成的“PPP热”，是各种因素共同作用的结果，要理性看待其产生的实际效果和存在的现实问题，特别是要关注可能引发的新风险，要着眼于建立促进PPP模式健康发展的长效机制。

关键词：PPP热 地方政府融资 地方政府债务

客观理性看待当前的“PPP热”

（一）客观理性看待“PPP热”兴起的原因

PPP模式快速发展是宏观层面的政策性因素和经济发展的周期性因素共同作用的结果。在宏观政策因素方面，一方面中央加大对地方政府债务的管控，特别是2014年出台的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》规定，地方融资平台不得新增政府债务，地方政府长期依赖的平台融资时代宣告终结，亟待寻找新的融资渠道和融资方式以满足不断增长的投资需要；另一方面，自2014年以来，国务院以及相关部委密集出台了10余项政策文件，推动和引导PPP项目实施，鼓励地方政府在传统基础设施领域和公共事业领域采用PPP模式。在经济周期因素方面，近几年我国投资增速下滑，特别是民间投资增长乏力，PPP模式就被寄望成为拉动投资的重要手段。与此同时，市场利率持续走低，传统重工业行业投资风险不断增大，采用PPP模式投资的基础设施和公共事业项目备受市场追捧。综合来看，PPP模式迅猛发展主要是政策引导和市场调节相互叠加的结果，要认清可能存在的非理性因素。

（二）客观理性看待“PPP热”存在的问题

在多方因素的推动下，PPP模式进入了“野蛮生长”阶段，这种“大干快上”也产生了很多新问题。一是“假PPP”问题突出。不少地方政府通过保底承诺、回购安排、明股实债、抽屉协议等方式进行变相融资，部分项目缺乏运营和绩效考核，实质上是以PPP项目之名行政府融资之实，在主观上就违背了PPP模式的基本原则和初始目标。二是不规范PPP问题突出。在上级部门督查压力不断加大的形势下，不少地方政府为了能够迅速包装PPP项目，对项目的可行性、规范性考虑不足，在形式上满足了PPP模式的基本要求，但实际上不具有可操作性或操作不规范，最终损害了PPP模式的公信力。三是PPP項目落地难。根据财政部全国PPP综合信息平台数据，截至2016年9月底，项目库10471个项目中，处于识别阶段、准备阶段、采购阶段、执行阶段的项目分别占比65%、18%、7.7%和9%，落地项目比重很低，如果加上大量未入库项目，真正落地项目的占比会更低。

（三）客观理性看待“PPP热”产生的实效

由于项目落地率偏低，PPP模式对基础设施建设和投资产生了一定积极作用，但对整个社会经济发展的积极影响还比较有限。一是对稳增长、扩投资的拉动作用有限。截至2016年9月，财政部全国PPP综合信息平台入库项目中落地的PPP项目总规模为1.56万亿，占财政支出总规模的11.5%，短期内对扩大社会投资、稳定经济增长的作用仍然有限。二是拉动民间投资的作用有限。以财政部公布的105个落地示范项目为例，在54个单家社会资本参与项目中，民企、混合所有制、国企参与项目分别为17、4和33个，民企参与项目占比32%，对应的项目投资额分别为224.5亿元、989.1亿元、726.2亿元，民企参与项目占比仅为12%，且参与项目投资规模相对较小，平均仅13亿元。如果考虑整体入库项目和未入库项目，民企的参与度很可能会更低。三是降低地方政府融资成本的作用有限。PPP模式与传统的直接融资相比，增加了投融资主体、拉长了投融资链条，融资成本必然会更高。

（四）客观理性看待“PPP热”持续的难度

当前的“PPP热”是我国PPP模式发展的阶段性现象，伴随着规范化水平的提高以及环境因素的变化，整个PPP市场将逐步趋于理性、平稳。从国家政策看，稳中求进的工作总基调是治国理政的重要原则，也是做好经济工作的方法论。因此，防控金融风险将会摆到更加重要的位置。在稳中求进的工作总基调下，PPP模式的发展将从当前的“冲量”转向“重质”，从“大步快跑”转向“稳步前进”，从“非理性繁荣”转向“理性发展”，从重视引导参与转向重视规范发展。综合来看，“PPP热”赖以生存的政策环境将发生变化，阶段性的“PPP热”将转变为更具持续性的、更加理性的稳步发展。从市场环境看，“PPP热”是以投资率下降、利率水平下降、制造业投资收益率下降以及房地产市场低迷、股市投资不旺等市场阶段性因素为支撑的，但是伴随着供给侧结构性改革的深入推进，新的投资热点会不断涌现，市场利率水平逐步回升，PPP项目受到社会资本追捧的热度很可能会下降。

谨防“PPP热”可能衍生的新风险

（一）财政风险加速金融化

近年来，国家治理地方政府债务问题的指导思想是“开前门、堵后门、修围墙”，“开前门”就是给出新的、更加规范的融资渠道，如地方政府债券、PPP；“堵后门”就是堵死老的、不规范的融资渠道，如平台融资、BT；“修围墙”就是建立规范地方政府举债行为的法律法规体系和政策体系。从地方政府融资渠道看，国家主要是鼓励地方政府从间接融资转向直接融资，如债务置换、发行地方政府债券，地方政府债务金融化趋向日益明显。PPP模式则是地方政府债务金融化的最新形态，特别是2016年12月26日，国家发改委和证监会联合发布《关于推进传统基础设施领域政府和社会资本合作（PPP）项目资产证券化相关工作的通知》，明确提出积极支持PPP项目资产证券化，再一次增强了地方政府债务金融化的政策导向。地方政府债务金融化与传统的间接融资并无好坏之分，但是如果过快发展、风险控制不当，则会使地方政府债务违约风险从银行部门转向资本市场，PPP可能会成为地方政府新的融资平台，引发新的金融风险。

（二）地方政府债务隐性化

地方政府隐性债务主要包括地方政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。根据国家审计署发布的全国政府性债务审计结果，截至2010年末，可划归为地方政府隐性债务的金额为40065.4亿元，占整个地方政府债务余额的比重为37.38%；截至2013年6月，可划归为地方政府隐性债务的金额为70049.49亿元，占整个地方政府债务余额的比重上升到39.15%，债务隐性化程度略有上升。从债务资金来源看，银行贷款、BT、发行债券、信托融资等是地方政府隐性债务的主要来源。近年来，随着国家对地方政府债务治理力度的加大，传统的地方政府隐性债务来源得到控制，而PPP模式则成为地方政府隐性债务新的来源。不少地方政府假借PPP搞变相融资，采用政府回购、明股实债、固定回报等方式隐性举债。如果这种现象不能得到有效控制，地方政府隐性债务问题将会出现反弹，甚至愈演愈烈。2016年10月，财政部摸底地方政府债务时，首次涵盖了通过PPP模式、政府购买服务等新工具举债额度，说明已经认识到了这个问题。

（三）PPP模式功能模糊化

在当前投资不旺、经济下行压力较大的形势下，中央政府、地方政府、企业、金融市场对PPP模式给予了过高期望，赋予其本不应该过多承担的职能。比如，把PPP模式作为推进供给侧结构性改革的利器、扩大投资特别是民间投资的有利手段、稳定经济增长的有效工具、解决地方政府债务和融资问题的重要渠道、推动公共服务模式转变的有效方式，PPP模式的功能不断被泛化、模糊化。在这样的思想和舆论导向下，PPP模式偏离了其初始的发展理念、职能定位和制度设计，形成了不合理的心理预期，结果导致PPP模式被滥用，被不合理、不规范地使用。财政部在调研时就发现，部分地方政府不加区分地扩大、泛化PPP模式的使用范围，甚至将一些纯商业项目硬套PPP模式，不考虑项目本身的合理性、可行性。因此PPP模式功能被泛化、模糊化会在客观上形成急功近利的发展预期和发展环境，并最终导致PPP模式本身走向非理性发展。

建立促进PPP模式健康发展的长效机制

（一）引导树立正确的PPP模式发展观

PPP模式是一种制度设计，更是一种政府、市场等多方认同、形成合意的发展理念。我国PPP模式要实现长期健康发展，发挥应有作用，首先应引导各参与方在发展理念上形成共识，筑牢发展根基，确保量力而行。地方政府要认识到，PPP模式不仅是一种投融资方式，而且是公共产品供给理念和模式的变革，要树立长期合作的契约精神，形成与社会力量共同参与公共产品供给和治理的伙伴意识，坚持科学合理的政绩观，加快转变政府职能。由于PPP项目投资周期长、见效慢，社会资本方要牢固树立价值投资理念，把PPP项目投资当成是对地方政府的最大价值投资，摒弃“短、平、快”的投机心理，坚持合作共赢的投资理念。项目运营方要在追求经济价值的同时，尽可能地实现社会价值、承担社会责任。PPP模式本质上就是一种契约，要把契约精神、法治精神、共赢理念贯穿于PPP项目的全过程。

（二）建立健全PPP模式法律法规体系

PPP模式要实现长期健康发展，立法是关键。目前，PPP模式的基础性制度框架已经建立，但是由于缺乏专门立法，PPP项目各个环节如何适用现行法律还不清晰，相关各方利益难以通过法律途径得到有力保障，导致社会资本对PPP政策的稳定性信心不足。在2016年7月7日召开的国务院常务会议上，李克强总理为发改委和财政部两个部门分别提请的“特许经营立法”和“PPP立法”两法合一定调，标志着我国PPP立法迈出了重要一步。从目前情况看，2017年将成为我国PPP的立法年。考虑到PPP立法的紧迫性和可行性，建议可先由国务院出台相关条例，解决模式不清晰、标准不明确、程序不衔接、政策不协调、制度不配套、政府履约约束不够和对社会资本授权不足等问题。在出台PPP领域条例的基础上，再根据PPP模式实践中发现的新问题予以修正，并积极推动立法。

（三）规范完善PPP模式政策管理体制

在现有基础性制度框架的基础上，进一步完善PPP模式的政策管理体制，提高规范运行程度。一是进一步完善操作指南、合同指南、物有所值等相关制度，确保基础性制度与PPP模式实践的发展需求相匹配，增强制度的规范性、指导性和适应性。二是建立绩效考核体系，特别是要制定更加细化的分行业PPP项目验收绩效指标体系，并覆盖项目全生命周期，形成激励约束机制。对于多次没有达到考核要求的，要建立项目强制叫停机制。在对地方政府进行考核时，要按照“质重于量”的原则，把PPP项目落地率作为核心指标。三是建立常态化督查机制。国家发改委和财政部要加大对各地PPP项目的督查力度，并建立惩戒机制，特别是对于借PPP之名行变相举债之实的行为要加大处罚力度，保证PPP项目规范发展。四是统一管理政策，特别是国家发改委和财政部出台的相关政策规范要思想统一、相互衔接，避免政出多门、難以适从。

（四）不断优化PPP模式外部发展环境

PPP模式的健康发展需要进一步优化外部环境。一是深化“放管服”改革。加大简政放权力度，大力提升政府服务水平，加快转变政府职能，为PPP模式发展创造更加优良的体制机制环境，减少体制机制障碍，提高政府运作PPP项目的市场意识和专业水平。二是深化投融资体制改革。在融资体制方面，进一步放松对金融资本、外资投资PPP项目的限制，拓展资金来源渠道；在投资体制方面，按照“能放则放”的原则，确保优质项目真正能向民间资本开放，提高民间资本积极性。三是深化财税体制改革。深入推进分税制改革，特别是在地方政府财政收入增长乏力的情况下，中央政府要加大转移支付力度，为地方政府寻找新税源。同时，要明确PPP项目的税收政策，特别是优惠政策。四是转变对地方政府官员的考核机制。破除“唯GDP”的政绩观，引导地方政府官员转变发展理念和工作思维，去除盲目举债搞建设的内在冲动。

参考文献：

1.董再平.我国PPP模式政府性债务类型及特征分析[J].地方财政研究，2016（9）

2.连家明.PPP模式：要表面繁荣还是长期效应[J].经济研究参考，2016（30）

3.王涵.PPP增长中的节奏变化[R].兴业证券研究报告，2016-11-1

4.朱振鑫，杨晓.中国式PPP大数据[R].民生证券研究报告，2016-11-3