国家审计治理战略目标及实现路径研究

赵 华,唐沛夫

(1.长沙理工大学 经济与管理学院,湖南 长沙 410004;2.长沙理工大学 城南学院,湖南 长沙 410114)

国家审计治理战略目标及实现路径研究

赵 华1,2,唐沛夫1

(1.长沙理工大学 经济与管理学院,湖南 长沙 410004;2.长沙理工大学 城南学院,湖南 长沙 410114)

国家审计治理是国家治理系统中的一种内生的、长效的监控治理子系统。文章以组织治理、路径依赖和利益相关者理论为指导,论述国家审计治理具有全面性、监控性、免疫性、适应性及和谐性的“五性”特征;明晰定位了国家审计治理能力现代化是国家审计治理的战略目标;透视了国家审计治理的六个具体实现路径;刻画了国家审计治理实现路径的“六化”结构图谱;旨在拓展和深化国家审计治理理论,确保国家审计治理的实现效率。

国家审计治理;国家审计治理战略目标;国家审计治理实现路径;国家审计治理能力

一、引言

“四个全面”战略布局的全面依法治国战略已经明确提出了实现国家治理体系和国家治理能力现代化的战略目标。李克强总理2015年曾明确指出政府审计工作者要当好政策落实“督查员”和公共资金“守护神”。国家审计治理不仅是国家治理结构中的重要内容和环节,而且直接影响和决定国家治理能力提升和国家治理体系现代化进程的实现效率。因此,如何有效发挥国家审计治理在国家治理体系中的效能,改进国家治理,提升国家治理能力,有效实现国家治理体系和治理能力现代化的战略目标,既是全面深化改革实践中审计理论及实务界面临的一个重大理论及现实命题,也是我国审计理论界必须重点研究及解决的重大审计理论和现实问题。

国家审计是国家治理系统中的监控子系统,既是国家治理的宪政制度安排,也是“以权治权”的治理机制,是实现国家治理的不可或缺环节及其重要内容[1]。国家审计治理与国家治理的效能主要表现在提高公权使用透明度、监控公权寻租及腐败、防范国家安全风险、协助国家应对危机等方面,且它们的重点是一致的[2]。国家审计既是防范违法违规、减少市场行为欺诈、避免资源浪费和监控权力滥用的最有效手段,也是国家审计治理效能实现的宪政制度安排[3]。审计实现“国家治理”论秉承代理理论,在组织治理理论分析范式内深化了国家审计及其治理内涵的认识,实现了对“审计监督”论和“免疫系统”论的超越和升华[4]。国家审计客体定位于公共产品,保障国家审计实现于国家治理,履行公共受托社会责任,有效发挥免疫系统功能[5]。国家审计具有监督、评价及前瞻治理功能[6]。国家审计实现国家治理的作用机制包括国家治理目标实现控制、主体运行效率监督、服务效能评价、结构优化水平提升及环境培育机制[7]。国家审计能力既是实现国家审计治理目标的内在动力,也是国家审计治理效率的外在表征,更是提高国家治理有效性的重要内容[8]。为了有效评价我国国家审计治理能力大小,可以采用模糊综合评价与层次分析结合的方法[9]。实现审计国家治理效能的现实抉择是提升政府审计系统柔性,其实质是一种组织动态综合治理能力,它由需求导向的感知能力、环境变化的适应能力、组织知识的累积能力及系统进化的创新能力耦合而成[10]。构建科学、合理的国家审计治理评价指标,可以有效衡量国家审计治理效能[11]。利用大数据技术分析国家治理的机遇与挑战是推进国家治理体系和能力现代化进程的一种新型作用模式[12]。

自20世纪90年代以来,组织治理、路径依赖及利益相关者理论研究及应用已从企业组织的生产、技术、管理、行为领域衍生到公共组织治理、战略管理、组织决策及危机管理等领域,这极大拓展了它们的研究视野,丰富了其研究的内涵及应用领域。通过国内外文献查阅我们未发现它们在国家审计治理中的研究及应用,这一探索实属拓新之域。国家审计治理的特征是什么?在国家治理能力现代化的架构下,它的目标定位是什么?目标的实现依赖何种路径?因此,急需系统、深入探究。

二、国家审计治理的涵义及特征分析

国家审计治理是在国家审计治理利益相关者,以国家审计治理能力现代化为目标,优化国家审计治理主体结构及明晰治理责权利,依赖国家审计治理资源、技术、管理及知识有效整合一体化的现实路径,确保国家审计治理效率、审计行为规范、审计资源配置优化及审计治理关系和谐的一种内生的、长效的国家治理制度安排。准确认识和把握国家审计治理的涵义,就必须明晰它与国家治理及国家审计的关系,尤其是内在逻辑演化过程及结果。首先,国家审计治理是国家治理的监控子系统,是依法“以权治权”的重要治理机制,国家审计治理与国家治理的方向、重点及终极目标是一致的。新中国第一任审计署长于明涛曾明确指出,审计工作必须为党和国家的总任务、总目标服务,一定要处理好监督与服务的关系,使审计工作更好地为党和国家治理的工作中心服务。其次,国家审计治理是国家审计的现实的、高级表现形态,是国家审计发展的高级阶段,是国家审计的内涵及外延进化的必然结果,是国家审计的本质由“监督论”—“免疫论”—“治理论”动态、纵深演化的结果。历史与现实演进的路径充分表明,国家治理的需求及内在结构决定了国家审计治理的产生,国家治理的目标决定了国家审计治理的目标与方向,国家治理的模式决定了国家审计治理的制度形态及实践依存状态。实质上,国家审计治理就是国家审计根据国家治理的有效需求、现实目标及模式的现实抉择的产物。再次,国家审计从“国家审计监督”进化至“国家审计治理”的高级阶段,无论在审计理念、审计目标、审计职能、审计模式、审计内容、审计技术及审计文化等方面,都是国家审计认识论上在量变基础上的又一次质的飞跃。最后,在国家治理框架和逻辑分析范式中,国家审计制度作为国家治理的一种内生的、不可或缺的、长效的治理机制,其本质的精准称谓必然是“国家审计治理”,这样才能科学地分析其内涵及界定其边界。一般而言国家审计治理具有以下五大特征。

(一)全面性

国家审计治理是一种国家审计治理利益相关者的全员、全方位、全内容(全覆盖)、全过程及全结果等全要素共同作用、耦合实现国家治理效能的全面的、综合性的专业性治理机制。相对于各种专业监控机制而言,传统的国家审计监控机制,它本身是对各类经济活动主体的资金运动过程及结果进行有效监控的一种综合性监控制度。因此,国家治理结构体系内的国家审计治理机制理所当然具有综合性属性的基础上,还具有全面性。一是全员参与审计治理,共同实现审计治理效能。“全员”即国家审计行为活动中的所有审计利益相关者均是国家审计治理主体,不仅包括国家审计主体(国家审计机关)、审计客体(被审单位)及审计委托人(国家及政府)等核心审计利益相关者,而且涉及社会公众、政府职能监管部门等公共利益链上的其他审计利益相关者。它们在社会网络中,治理结构是关联的,行为活动具有互动性、共生性及竞合性,利益分配具有共享性、共赢性,治理效率具有有效性、正相关性。因此,国家审计利益相关者本身的治理结构优化、行为规范、治理有效,国家审计治理效率就高,反之亦然。国家审计治理主体具有多元化、层次性及动态化的演化趋势,但国家审计主体在国家审计治理行为活动中的主导地位及作用具有相对稳定性。二是多视角、全方位参与国家治理行为活动,实现国家审计治理效能。国家审计治理的根本目标是更好地维护人民的根本利益,现实目标是推进法治、维护民生、推动改革、促进可持续发展。由此可见,国家审计治理领域涵盖了国家政治、经济、文化、社会及生态治理等方面,只有全方位规划国家审计监控治理,才能有效发挥治理作用,实现国家治理效能和完成国家审计治理的现实任务。三是国家审计治理的内容是融于国家治理活动的所有环节及内容,也就是审计治理内容的全覆盖,方能实现国家治理效能。公共资金审计、国有资产审计、国有资源审计及经济责任审计、资源绩效审计及生态环境绩效审计等都应纳入国家审计治理的范畴,只有在国家审计治理内容上实施全覆盖,方能实现国家治理的效能。四是国家审计治理是全过程参与国家治理活动,确保国家治理职能执行过程的效率。传统的国家审计比较重视被审单位经济活动过程及结果的事后监控,轻视经济活动事前、事中监控,国家审计治理必须对被审单位的经济活动的过程及结果进行事前、事中、事后的全过程的监控。大型工程项目跟踪审计方式,对三峡工程、汶川地震、政府债务审计开展的全过程跟踪审计,就实现了国家审计治理的全过程监控等国家审计利益相关者的治理效能。五是国家审计治理是审计全结果的有效运用,确保国家治理结果的反馈执行效率。只有把国家审计治理的每一结果信息与审计利益相关者的经济、政治利益的激励与约束直接挂钩,才能通过结果运用导向来保障国家审计治理行为活动的实现效率。

(二)监控性

国家审计治理的基本效能是对被审单位的经济活动的过程及结果进行监督和控制,促进组织治理绩效的提升。从政治学的视角考察和分析,国家审计治理是国家政治宪政体制及治理体系的重要组成部分,是国家治理的专门监督控制系统。各国国家治理实践及理论研究成果表明,虽然国家治理的体制、模式、文化及环境条件不同,但其治理的核心内容始终是公共权力的有效配置及运行效率、利益相关者的利益分配及均衡的问题。因此,这都需要不同的国家机构分别专司决策、执行及监控的职能,从而形成相互联系、相互作用和相互依赖的决策、执行和监控治理系统。这三个子治理系统,它们的共同目标是确保国家的健康运行及经济社会可持续发展。其中,国家决策治理系统主要围绕国家治理的目标进行预测分析、处理信息、制定及评估可行方案,对方案进行选优和抉择,协调和控制整个决策过程并形成终极决策,专司国家决策事务,发挥决策效能。国家执行治理系统必须准确无误地执行决策,确保决策的执行效率前提下有效实现决策的目标和任务,专司国家执行事务,发挥执行效能。国家监督控制治理系统必须确保监督执行系统对国家决策的执行情况,并将对相关情况及信息适时反馈给决策系统,促进决策系统及时修正决策,同时根据决策执行情况提出激励及约束建议。在国家治理的三个子治理系统中,国家审计治理属于监督控制治理系统,从属于国家治理系统,对国家决策及执行系统的治理过程及结果进行监控。全球范围内国家审计治理发展进程及实践表明,国家审计治理体系属于国家宪政体系,是国家基本政治制度中的宪法确认的专门治理机制,从法治上凸显了国家审计治理的独立性和权威性。由此可见,国家审计本质上就是国家治理体系中专司监控职责的治理系统,国家审计治理的监控性不仅是其基本属性,而且是国家宪章予以明确规定的基本的特征。

(三)免疫性

国家审计是具有监控、揭示、预防和抵御功能的“免疫系统”,因此,国家审计治理具有免疫性,这是国家审计治理的自然属性及特征。首先,国家审计治理可以有效监控各项治理战略及政策措施的执行情况,全面、准确揭示和反映真实情况及存在问题,促进各项治理措施执行有效。其次,国家审计治理发挥权威性及独立、客观、公正、超脱、治理内容全覆盖的特征及优势,预防和预警经济社会健康运行中的风险隐患及潜在危机,发挥治理系统的“免疫力”作用。最后,国家审计治理通过促进完善体制、健全制度、规范行为、提升执行效率,有效发挥抑制和抵御国家治理行为活动中的各种“病害”的效能,促进国家审计治理绩效的提升。国家审计治理发挥“免疫系统”效能具体体现为揭示、预防和抵御功能效率的程度,它们统一内化于国家审计治理的实践之中,共同保证国家治理的运行效率。其中,揭示是基础治理效能,揭示是进行有效预防及抵御的前提和基础;预防是重要治理效能,是 “防范于未然”的国家审计治理环节,预防的目的是保证国家治理行为活动中使治理领域少出问题、不出问题,这必须强化事前预防的治理效能,在预防治理的深度、广度上体现审计治理效能;抵御是重点治理效能,没有抵御就不会形成治理的实际效果,也难以使揭示的问题得以及时、有效纠正,发现的问题得以及时解决。因此,国家审计治理的本质决定了其免疫性特征,并且通过揭示、防范及抵御的具体治理作用来显现。

(四)适应性

国家审计治理在其行为表征上,具有状态依存治理的重要特征。权变理论认为:(1)经济行为具有适应性,关系资源(社会关系和社会网络)是影响和决定经济行为及效率的重要因素;(2)经济交易主体互动产生的诚信度、文化、声誉是关系资源及其结构影响经济行为的作用机制和因素;(3)适应性是经济主体间互依互存的一种作用方式和状态,组织治理结构、治理体制机制等是社会适应经济行为有机结合于关系资源。本质上看,适应是一种主客体间的互相依赖和共生适应。根据权变理论分析国家审计治理的行为特征,国家审计治理利益相关者的审计治理意愿、审计治理结构、审计治理能力及审计治理环境直接影响审计治理的效率及效果,从而最终影响国家审计实现国家治理的程度、水平及效能的发挥。它们不仅受到正式法律制度等规制的显性约束,而且也受到市场经济文化、诚信度等非正式制度因素的隐形约束,即体现了关系资源的适应性影响。社会文化及其价值观,尤其是审计治理价值观是影响审计治理关系及其效率的重要因素,国家审计治理利益相关者间如果文化价值观趋同,就能够使得他们具有共同的治理目标及行为准则,促进竞争及合作,有效实现国家审计治理目标。诚信度是国家审计治理利益相关者在没有约束和监督的情况下,目标实现的一致性和行动协调的支持性。诚信不仅可以节约审计监督成本及交易成本,减少审计治理冲突及矛盾,提高审计治理效率,而且能够促进良好的合作关系形成,更好促进被审单位持续改进,有效发挥国家审计治理的建设性作用。国家审计治理的适应性特征,体现了国家审计治理主体以实现国家治理目标为导向,主动接受社会约束来取得审计利益相关者等社会支持的理性行为和自组织适应过程。

(五)和谐性

国家审计治理是在审计治理行为活动中,树立“人本审计”理念、以国家治理发展为需求导向、有效制衡审计权力、优化审计资源配置、均衡审计利益相关者利益及构建和谐审计关系的一种独立性的、专业性的、综合性的治理活动。从国家审计治理的生产关系视角分析,通过审计治理活动来形成和谐审计关系是其显著特征。国家审计治理中和谐审计关系的构建,首先,必须树立“以人为本”的国家审计治理理念,即所有审计利益相关者的主体地位平等、终极目标一致,只是治理活动中分工不同、职权不同及治理方式不同,这是国家审计治理和谐性作用的前提。其次,必须坚持国家治理发展的需求导向,即国家审计治理必须有效实现国家治理的效能,同时也必须提供满足被审单位有效需求的供给,实现供需均衡,确保国家审计治理资源作为重要的生产要素的配置效率,此乃国家审计治理和谐性作用的导向。再次,必须确保国家审计治理活动中所有审计利益相关者的权力制衡及利益均衡,即保障他们的合法权益和经济利益,体现国家审计治理不仅促进资源配置效率提升、而且保证利益分配公平实现的效能,这是国家审计治理和谐性作用的核心内容。最后,必须实现国家审计治理中审计市场结构的供需均衡、审计权力的有效制衡、审计资源的优化配置、审计利益的有效均衡及审计关系的和谐,这是国家审计治理和谐性作用的表征。和谐的国家审计治理关系,既是一种国家审计治理的战略资源,也是国家审计治理中必须坚持的理念,更是国家审计治理目标之一。中国自古以来就有“和气生财”的通俗道理,其中的“和”就是利益相关者的利益关系和谐的寓意。因此,国家审计治理必须构建和谐审计关系,才能形成国家审计治理活动中的正能量。和谐的国家审计治理关系,从技术层面看,它是国家审计治理行为活动有序开展的“润滑剂”,也是国家审计治理活动效率提升的“催化剂”;从战略层面考察,它是国家审计治理活动中的审计利益相关者必须培育的关系资本,是国家审计治理活动中的一种无形战略资本,它的边际收益是递增的。

三、国家审计治理的战略目标定位分析

在国家治理能力现代化导向下,国家审计治理体系作为国家治理大系统中发挥监控职能的子治理系统,必须审时度势、顺势而为,努力实现国家审计治理能力的现代化,才能确保国家审计治理的效能。

国家治理能力现代化逻辑架构内的国家审计治理目标,它既是国家治理系统中的子目标,必须从属于和服务于国家治理目标,同时,它作为国家治理大系统中具有揭示、预防及抵御功能的“免疫系统”的国家审计治理系统,具有自身内生的、固有的及动态的特征及效能。笔者认为,国家审计治理目标精准定位是国家审计治理能力现代化。国家审计治理能力是国家审计治理主体主动适应国家治理的有效需求,以“免疫系统”效能最大化为现实目标,以国家审计治理的审计权力的有效制衡、审计行为的规范、审计资源的优化配置为路径依赖,以审计利益均衡及审计关系和谐为效率表征,有效实现国家审计治理效能的一种动态的、结构化的系统综合治理能力。它由国家审计治理的审计供需均衡能力、审计权力制衡能力、审计行为规范能力、审计资源配置能力、审计利益分配能力及审计关系和谐能力有机耦合而成。国家审计能力“现代化”的内涵,主要包括两个方面的内容:一是适应性及适应性效率,即主动感知并适应国家治理及国家审计治理的现实需求。二是充分体现国家审计治理的本质特征-经济社会“免疫系统”效能实现的内在要求。国家审计治理能力“现代化”的衡量标准一般有四条:一是审计治理主体地位平等化。审计利益相关者在审计治理行为活动中地位平等,且均有治理过程中追究责任的制度化手段;二是审计治理过程法制化。审计利益相关者都必须按照国家审计规范自身行为活动,用法治代替人治,有利于国家“善治”“良治”的逐步形成;三是审计治理方式文明化。国家审计治理主体应“更少的强制,更多的协同”“寓监控治理于服务之中”“更多的协商沟通合作,更少的独断专行”、“更多的激发审计权能,更少的审计排斥和冲突”;四是国家审计治理技术及手段科学化。国家审计治理利益相关者拥有更多的自主性,他们履行各自功能的专业化和职业化分工程度不断提高,他们自身的治理结构不断优化、进行战略和政策规划的能力、行为活动的执行力及审计信息化水平不断提高等。

四、国家审计治理的实现路径分析

国家治理能力现代化导向下的国家审计治理的实现路径,是以国家审计治理目标为导向,充分、有效发挥国家审计治理的功能及效用,实现国家审计治理能力结构化[13]、行为规范化、资源配置优化及内容全覆盖化的结构化和适应性效率,是一种全要素集成的新型国家审计治理方式及途径,它具有典型的现实路径依赖特征。审计路径依赖是指审计组织一旦选择了某种审计制度安排,由于规模经济(Economies of scale)、学习效应(Learning Effect)、协调效应(Coordination Effect)、适应性预期(Adaptive Effect)以及既得审计利益约束等因素影响,会导致该制度安排沿着既定的审计战略路径不断自适应累积和自我强化。因此,分析国家审计治理的实现路径,必须考察国家审计治理全要素的结构化方式、适应性效率及内生协同效应等演化过程及结果。

(一)国家审计治理目标明晰化

路径-目标理论认为,目标精准设置是取得成功绩效的标的,它可以用来检测组织和群体完成绩效标准的情况。群体成员不仅需要感知到他们的目标是有价值的,而且可以在现有的资源优化配置和有效协同下有效达到该目标。如果没有共同目标,组织内不同的成员会走向不同的方向,组织成员行为不规范,组织行为效率低下,因此,国家审计治理目标是其行为活动的导向标。国家审计治理实现路径的选择必须首先精准定位其目标。在国家治理能力现代化的架构内,国家审计治理能力现代化作为其战略目标定位,不仅导向性明确,耦合国家治理目标要求,而且目标实现是一个自主学习、不断优化的自适应的累积过程,体现了自适应效率的内在激励与约束特征。国家审计治理目标是其实现路径的目标函数,国家审计治理功能的有效性是国家审计治理目标实现的充分必要条件。

(二)国家审计治理功能有效化

国家审计治理作为国家治理系统中的“免疫系统”,具有监控、揭示、预防及抵御的内生的、固有的四大功能。首先,监督和控制国家治理的决策及执行过程及结果,是国家审计治理的基本职能,它是过程性、体制性、基础性的功能,也是我国国家治理系统中内生的审计治理功能。其次,揭露和告示国家治理的决策及执行过程及结果的全面的、真实的、准确的审计信息,是国家审计治理发挥效能的基本要求,也是预防和抵御功能发挥作用的前提,它是功能体系中的必要功能。再次,把内置于国家治理系统中的监控体系了解的国家治理的情况,通过揭示的审计信息,国家审计治理体系可以有效审计决策,预测和防范国家治理的决策及执行的问题和“病害”,发挥预防的“手段”功能的作用。最后,国家审计治理通过监控、揭示和预防功能发现、披露和防范问题及“病害”,利用审计结果有效运用和跟踪审计,帮助和督促国家治理体系完善和改进体制机制,确保其有效执行,发挥抵制和防御问题及“病害”发生的抵御功能作用,可见,抵御功能是“目标”功能。国家审计治理功能的有效化,不仅要求各种功能各司其职,发挥各自最大效用,而且功能体系之间必须有效协同,避免其中某一功能短板的“木桶效应”,方可确保国家审计治理功能的自适应效率。

(三)国家审计治理能力结构化

国家审计治理能力是国家审计利益相关者在国家审计治理行为活动中相互联系、相互依存、互动作用的一种动态的、共生的、系统的内生综合治理能力[14]。它由审计供需均衡能力、审计权力制衡能力、审计行为规范能力、审计资源配置能力、审计利益分配能力及审计关系和谐能力的“六力”耦合形成。按照“结构—行为—效率”分析范式,“六力”被划分为结构力、行为力及效率力三个层级。审计供需均衡能力、审计权力制衡能力是国家审计治理能力的结构力,它们分别由审计市场结构、审计治理结构决定,是国家审计治理能力发挥效能的前提和基础。审计行为规范能力、审计资源配置能力是国家审计治理能力的行为力,它们分别由审计行为规范度、审计决策的有效性决定,是国家审计治理能力发挥效能的关键环节和核心内容。审计利益分配能力、审计关系和谐能力是国家审计治理能力的效率力[15],它们分别由审计利益分配的合理性、审计关系和谐度决定,是国家审计治理能力发挥效能的直接目标。因此,为了确保国家审计治理能力的效能,必须明确系统内各个子能力要素的结构及定位、决定因素及相互作用方式,才能有效进行能力结构优化,形成协同效应。

(四)国家审计治理行为规范化

国家审计治理行为规范程度决定了国家审计治理效率水平。国家审计治理行为规范是指国家审计利益相关者在国家审计治理行为活动中,遵法守规,按照审计规范、程序要求,有序、有效进行审计治理活动。审计利益相关者的行为规范性,不仅是国家审计治理主体行为规范性,而且包括国家审计治理客体行为规范性,也涵盖其他国家审计利益相关者的行为规范性。总体而言,国家审计治理行为由政府审计规范约束和规范;具体而论,国家审计治理主体行为由政府审计准则约束和规范,国家审计治理客体及其他审计利益相关者的行为由审计标准约束和激励。因此,健全政府审计规范并实施修订,确保政府审计治理规范的健全性、有效性,即“立规”是其行为规范的前提。严格审查国家审计准入资格,提升从业人员的胜任能力,确保按规范进行审计治理活动,即“守规”是其行为规范的核心内容和关键环节。对不胜任国家审计及违规主体及人员,依法遵规严肃查处,例如审计治理项目终身追责制、违规组织及人员的退出机制及其他处罚机制,即“严规”是其行为规范的有效保障。只有从“立规—守规—严规”环节进行全方位、系统性监控,才能确保国家审计治理行为的规范性。

(五)国家审计治理资源配置优化

国家审计治理资源配置优化是提升国家审计治理效率、有效实现国家审计治理目标的重要内容和必要手段。它是以国家审计治理市场需求为导向,以国家审计治理效率为核心,以国家审计治理能力现代化为目标,以国家审计治理资源的整合、分配及有效使用为路径的一种经济资源配置活动。国家审计治理资源作为一种有限资源的优化配置,首先,必须进行有效的资源整合,把属于国家监审治理体系的监察、审计系统的审计治理资源协同配置,不仅可以确保国家审计治理主体的资源优化配置,而且可以避免多头监审、交叉监审和重复监审的审计治理资源的浪费,提高审计治理资源的使用效率。其次,在国家审计治理决策的资源分配活动中,在国家审计治理内容全覆盖的架构和要求下,合理、有效分配审计资源,尤其是确保重大审计治理项目的资源需求。再次,在国家审计治理的行为活动中,按照国家审计治理规范进行审计活动,强化审计质量控制,提升审计质量和效率,这是国家审计治理资源有效使用的核心内容和有效途径。最后,有效使用国家审计治理的信息化手段及创新国家审计治理方法是审计治理资源优化配置的技术保障。有力实施互联网+国家审计治理是提升国家审计治理效率的一种新型模式,建立健全国家审计治理信息库,确保国家审计治理行为活动的信息共享,这些技术措施均能有助于国家审计治理资源的有效使用。

(六)国家审计治理内容全覆盖化

国家审计治理内容全覆盖是国家审计治理有效性的时间、空间等区域约束。对公共资源(主要指公共资金)、国有资源(含国有资产)和公权使用履行(主要指领导干部履行经济责任)情况的审计客体、对象、环节及时期实行审计全覆盖,是国家审计治理的一种审计工作机制创新。国家审计治理客体、对象的全覆盖是指属于审计治理范围的所有监控、分配、使用公共资源、国有资源及公权使用履行的部门和单位,包括党政主要领导干部和国有企事业领导人员履行经济责任情况。国家审计治理环节的全覆盖应包括属于审计治理范围的公共资源、国有资源的立项、使用、分配等所有监管环节。国家审计治理的审计时期全覆盖是指对重点部门、单位必须进行年度审计,其他审计对象一个周期内至少审计一次,对重点地区、部门、单位以及关键岗位的领导干部任期内至少审计一次,对所有公共资源配置的重大事项开展跟踪审计。国家审计治理内容全覆盖必须坚持问题导向,对发现问题多、涉及面广泛、反映影响大的单位及领导干部要加大审计频次,实现有重点、有步骤、有深度、有成效的全覆盖。国家审计治理内容全覆盖也要遵循“例外审计”原则,对国家重大决策部署执行情况及问题,重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件等重大事项进行重点审计和跟踪审计。国家审计治理内容全覆盖必须确保全审、严审、问责,即应审必审、凡审必严、问责必追。

国家审计治理实现路径结构图谱如图1。

五、结论

国家审计治理现代化是国家治理现代化不可或缺的重要组成内容,国家审计治理能力现代化是国家审计治理发挥效能的精准战略定位。从国家审计治理战略层面考察,国家审计治理能力现代化是国家审计治理有序稳健、可持续发展的一种战略需求与导向。从国家审计治理战术层面透视,国家审计治理能力现代化是国家审计治理能力结构化、协同化的一种动态综合治理能力的最优依存状态。从国家审计治理实现路径层面分析,国家审计治理能力现代化是国家审计治理目标、功能、能力、行为、资源及内容的有效耦合、整合的最佳效能状态。国家审计治理的实现路径不仅是国家审计治理要素的结构优化和实现效率的协同表现,而且是国家审计治理利益相关者竞争合作、互动博弈的过程效能,更是国家审计治理利益相关者的审计治理势能及动能有效发挥作用的效率表征。因此,国家治理能力现代化导向下国家审计治理目标及实现路径是一种状态依存、结构优化及路径依赖的系统演化过程。

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On the Strategic Objectives and Implementation Path of National Audit Governance

ZHAO Hua1,2,TANG Pei-fu1
(1.School of Economics and Management,Changsha University of Science and Technology,Changsha,Hunan 410004,China;2.Chengnan College,Changsha University of Science and Technology,Changsha,Hunan 410114,China)

National audit governance is an endogenetic,long-term subsystem of monitoring and governing in the national governance system.Guided by organization governance,path dependence and stakeholder theory,this article discusses the five characteristics of the national audit governance-comprehensiveness,monitoring,immunity,adaptability and harmony;clearly illustrates the modernization of capacity is the strategic goal of national audit governance;decides six specific paths of implementing national audit governance;and describes the structure map of these paths;all of them aiming to broaden and deepen the theory on national audit governance,and to ensure the efficiency of realizing national audit governance.

national audit governance;strategic objectives of national audit governance;implementation path of national audit governance;capability of national audit governance

F239.44

A

1672-934X(2017)06-0113-09

10.16573/j.cnki.1672-934x.2017.06.018

2017-10-16

交通建设工程项目“跟踪审计方法及应用研究”(201426)

赵 华(1968-),男,湖南常德人,教授,主要从事现代审计理论与方法、工程财务理论与实务研究;唐沛夫(1993-),男,湖南娄底人,硕士研究生,研究方向为审计学。