以智慧城市促精明增长

[摘要] 智慧城市是全球新一轮科技革命浪潮中城市发展的新主题和新动力，是我国站在历史新方位上推进新型城镇化、促进城市发展转型的新机遇和新通道，是城市发展体现和实践新发展理念的实验沃土和重要载体。梳理和理解国外智慧城市发展经验和运作规律，可以帮助我们有效利用智慧城市的工具框架，进而重构城市规划方法论和技术手段，通过发挥规划“龙头”作用，进一步做好“五个统筹”，提高国内城市发展的质量、效益和可持续性。

[关键词] 智慧城市； 精明增长； 新型城市化； 城市发展方式

[中图分类号] TU984 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2017）02-0056-04

得益于網络通信技术、物联网、大数据与云计算、地理信息技术等相关技术的快速发展，智慧城市不仅成为全球新一轮科技革命浪潮中城市发展的新主题和新动力，也成为我国推进新型城镇化以及促进城市发展转型的重要抓手和新通道，还是城市发展体现和实践创新、协调、绿色、开放、共享新发展理念的实验沃土和重要载体。

智慧城市发展的主旨

智慧城市，是一个城市级的大而全的信息化系统，由网络、通信设备、软件、信息资源、信息用户和规章制度组合而成，通过知识、技术、资金和服务的密集投入及其之间的协同效应促进城市精明增长，使城市发展可感知、可视化、可控化和可持续。

智慧城市是继数字城市之后信息化城市发展的高级形态，同时也是一个渐进的过程、一个全球化技术实现应用与需求开发在地化的过程，是一种新型的城市化。其本质是通过信息基础设施的优化推动信息资源共享，促进资源的合理配置，提高城市化效率，实现城市功能的多维重构和城市空间的再生产，进而实现城市的优化和市民的优生活。

进入21世纪以来，美国、日本、英国、新加坡等许多发达国家、地区和城市都把建设智慧城市作为引导城市未来发展的重要指引。英国更是把“智慧城市”定义为“未来城市”，旨在从解决城市发展的问题出发，利用信息通信技术发展智慧城市，结合战略系统（可持续性、公民福利和经济发展）考虑城市发展，以促进城市的公平、正义和可持续发展。

从世界范围看，智慧城市建设主要经历了四个阶段：一是以“数字城市”为中心的“科技型智慧城市”。重点是先进信息通信技术研发和基础设施建设，目的是提升城市的信息化水平。二是以“智能管理”为中心的“管理型智慧城市”。重点是信息通信技术在政府管理中的应用，目的是提升城市管理和运营的效率。三是以“智慧生活”为中心的“人文型智慧城市”。重点是信息通信技术在公共服务和文化消费中的应用，提升城市的宜居度和人文关怀。如今的“智慧城市”建设已从早期的单一解决方案转化为整个ICT（information communication technology，信息通信技术）生态圈的建设，是一个多元化的整体解决方案，政府希望借此从根本上实现城市的长远发展和有效管理，这是一个很大的改变。四是发达国家智慧城市建设在继续加快本国国内探索的同时，已迈入制定和输出智慧城市国际标准及技术的阶段。据英国奥雅纳（Arup）工程顾问公司估计，到2020年，全球智慧城市的市场价值达4000亿英镑。制定标准意味着占据全球产业高地和市场先机。因此日本20家企业及业界团体组织2011年向国际标准化组织（ISO）提议制定“智慧城市基础设施评估指标”标准。法国和世界银行也在同一时期提出了方案，主要是对智慧城市中居民、行政机构的形态进行标准化的“业务标准”，与日本力争实现的产品“测定标准”在方法上不同1。

国外智慧城市发展特点

综观欧美日等发达国家和地区的智慧城市建设历程，呈现出七个特点：

一是智慧城市的发展日益由关注技术走向关注人文需求。避免简单的技术应用与单纯的智能管控，尽管这是迈向智慧城市的必要阶段和技术手段。这些国家都是最大化地利用ICT技术，建立城市与居民的良好合作关系。

二是加强某个区域的整体探索和实践，由关注单项、单点方案趋向关注城市综合解决方案。如美国、日本和欧洲都注重智慧城市建设和可持续发展的一体化安排。

三是加强自上而下的顶层设计，甚至纳入国家战略，并制定中长期计划，有计划、分步骤有序推进。智慧城市建设具有较强的政策依赖度，需要国家层面和地方政府的指导政策，因此美国等国家都根据信息时代技术发展阶段和自身实际情况寻找建设的切入点并持续不断跟进。如，美国政府2009年提出的“国家创新战略”将智慧城市建设上升至国家政策。2015年10月，新版“美国创新战略”公布，描述了美国政府为确保美国继续作为世界上最具创新力的经济体所作出的努力，智慧城市为九个创新方向之一。

四是加强了政府与企业、公众的合作，市场机制成为智慧城市建设和创新的主体力量。由于智慧城市建设和使用成本仍较高，因此需要引入市场机制，给予政策支持，提高建设效率，同时获取社会广泛支持。如日本柏叶市的智慧城市成本，包括各种太阳能电池、蓄电池、电路在内，比现有的日本其他城市提高了15%左右，为此形成了企业承担、政府补贴、居民分担一部分的相应机制。

五是提供社群层级而非个人化的服务。行政服务一直是以社群为单位，随着优化整合的健康医疗、交通运输、能源等各种服务平台的出现，今后各种服务之间将延伸发展出新的服务。

六是美国、日本等率先在大城市周边地区建立智慧城市样板，待其初步成熟和市民基本认可后再向市区推广。

七是随着技术的日益成熟，标准输出日益成为发达国家占领全球市场、引领世界智慧城市发展趋势的主要手段和国家实力的重要体现。

我国城市发展转型的新契机和新通道

智慧城市力求使物理城市与网络城市深度融合，将进一步释放城市发展动力，拓展城市发展空间，从有限的空间中创造出更多价值。因此，以智慧城市促进精明增长，必将成为促进城市发展方式转变的必然要求和重要抓手。

统筹空间、规模和产业三大结构，提高城市工作的全局性。智慧城市不是去打造一个新城，而是对现有城市进行智慧化的改造和提升。随着国内城市进入微量增长、存量发展甚至减量发展，强调城市质量，注重绿色发展，提升安全保障能力，提高公共服务水平，重视文化保护，促进城市更新及修补、碎片空间织补，突出城市特色和自然环境特色等成为共识。这都需要依托智慧城市提供的软、硬件系统，融合城市规划、设计和智能技术，以加强数据流加快空间流的发展，织密人和城市、局地和整体的关联，力求在城市空间功能混合、延展及再生产上取得创新。同时，智慧城市提高了城市运行效率和产业关联度，以细节、环节或领域的突破带动整体变革，培育产业转型升级及新型产业链条，塑造城市增长新动能。

统筹推动生产、生活和生态三大布局，提高城市的宜居性。按照中央城市工作會议和《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》要求，新型城镇化的核心是人的城镇化，处理好城乡关系，注重城市的均衡空间格局及其对周边的带动，推动小城镇和乡村的协调发展。一方面，智慧城市的发展建设就是通过网络的互联互通，促进实体空间的再组织和优化，有助于完善市域空间结构，进而提高城镇化的效率，逐步改善乃至消除城乡二元结构，最终实现城乡均质化、精细化发展。另一方面，推动统筹地上、地面、地下三层空间的合理利用，是“三生空间”合理布局要求在立体空间的进一步落实和细化。1

融合政府、社会、市民三大主体，提高城市发展的积极性。智慧城市建设是一项系统工程，科学研究、技术应用需要政府、企业、科研机构和社会公众的广泛参与；基础设施建设以政府投入为主体，辅以企业深度合作；战略规划与顶层设计由政府、科研机构和企业开展，以确保方向的正确与实践的成效；应用领域开发是企业与政府相互资源整合，以企业创新开发为主。

释放改革、科技、文化三大动力，提高城市整体活力。着眼于构建“生活场景+智能终端+APP+企业和机构+顶层治理”的城市整体治理结构，形成灵敏的预警系统、有效的应激系统、实时的评估系统和及时更新升级的结构系统，并通过数字化技术和信息向经济社会的渗透，不断进化城市整体肌理和智慧，打造四维空间意义上的“全新”城市。借鉴有关国家经验，以城市整体解决方案的方式破除发展壁垒，加强顶层设计和政策引导，地方政府灵活寻找切入点，技术服务供应商通过商业竞争寻找市场边界，同时鼓励重点领域率先探索突破，激活和催化市场活力和社会创造力，从根本上实现城市的有效管理和长远发展。

贯通城市规划、建设、管理链条，提高城市管理的系统性。城市的信息化进程和相应城市治理手段的应用，将破除城市各种“信息孤岛”现象，倒逼并深度促进体制机制创新、方法模式转变、法律程序完善、精细化管理和城市治理能力的加强。未来对城市发展的评价将转变为从“城镇化水平、基本公共服务、基础设施、资源环境”等方面综合评价。今后，对城市治理水平的考核也将向综合评估转变，改变过去条块分割、部门分治。城市规划建设管理将向部门统筹协调的管理方式转变，实现城市规划、建设、管理全过程全周期的无缝衔接和灵活响应。

发挥城市规划“龙头”作用

随着城市发展新情况、新问题的出现，城市工作的复杂性和不确定性不断增加，因此需要充分理解、有效利用智慧城市的工具框架，进一步深化改革，重构城市规划建设方法论和技术手段，更好地发挥规划“龙头”作用，实现城市发展更高水平、更可持续。

明确发展主旨。顺应智慧城市发展的趋势和客观规律，以中央城市工作会议提出的“五个统筹”为遵循，按照政府统筹、市场主导、公众检验的工作思路，从单点突破到全面开花，通过“U化”城市，加强对城市的精确感知、精准引导、精细服务，促进物理城市与网络城市深度融合，拓展城市发展空间。重塑城市产业结构，推动城市管理创新，平滑社会发展链条，并内化为社会基因，提升群体智慧，真正形成“城市智慧”，呈现居民生活便利、生态环境宜居、生产安全智能的智慧社会图景。

更新规划理念。一是注重城市系统、社会系统与自然系统、创新系统相融合，加强城乡统筹发展、地区均衡发展、产城融合发展，强化集约复合、有机共生、特色多样。二是注重绿色高效发展，有效利用资源能源，走生态发展、精明增长之路。三是注重公共服务均衡、公平及人性关怀。四是注重城市的动力、活力及创新性。五是注重建立多方参与的良性投融资体系。六是注重政府、企业和公众共同参与城市治理的水平。

变静态规划为动态规划。一是要加强技术创新。规划工作应与数据化、信息化及规划管理平台相结合，将规划成果与社会经济发展数据、环境资源变化数据、土地及建设项目数据、基础设施公共服务设施数据及GIS系统相结合，形成动态管控的规划成果。二是要加强科学预测。利用大数据对人流、物流、资金流、信息流等动态足迹的收集和分析，动态监控土地和环境，更加科学地预测城市规模、发展方向和发展速度，并尽可能研究采用强大的、影响小的非侵入性技术建设城市。三是要加强动态完善。规划在生存底线、生态底线、环境底线方面是刚性的，但在发展空间上要有一定弹性，并在实施过程中动态调整，不断完善。

变行业发展为协同发展。一是要加强系统融合和多规合一。目前我国的规划除了城乡规划部门主管的城市规划以外，还有发改系统、国土资源系统等各部门主管的各类规划，相互之间需要有效衔接。二是要加强实践操作。城市规划的可操作性受土地、资金和项目、市场需求等因素影响，应将这些因素考虑其中，形成项目池和资金池，完善和细化规划实施的内容和配套办法，推动规划的有效实施。

变自上而下为自上而下和自下而上相结合。过去城市规划以自上而下为主，今后随着存量规划、微量规划和减量规划的增多，随着市场准入的放开和PPP模式的推行，公众与投资者的实质性参与，将成为规划和实施过程中一个必不可少的重要环节，因此在规划研究、编制、实施、评估的全过程应加强社会智慧的有效吸纳，为智慧城市的发展建设奠定坚实的民意基础和法治基础。

智慧城市的建成不是一蹴而就的，需要不断在新的技术平台上升级发展。同时，智慧城市也只是一个引导城市发展的框架工具，需要通过内化提升并深度融合城市中的群体智慧，真正形成“城市智慧”，才能实现城市的可持续发展，使城市让人们生活更美好。

[参考文献]

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[2]中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见（2016年2月6日）[N].中国建设报，2016-02-22.

[3]杨正洪.智慧城市：大数据、物联网和云计算之应用[M].北京：清华大学出版社，2014.

[4]美国联邦政府智慧城市行动倡议[EB/OL].电子政务发展前沿，国家信息中心，2016，（1）.

[5]Andrea Caraliu、Chiara Del Bo、Peter Nijkamp，Smart Cities in Europe，Journal of Urban Technology[J]. Vol.18，No.2，April 2011.

（作者简介：沈金箴，北京市规划和国土资源管理委员会研究室主任）

责任编辑/蔡庆悦