恩施市实行“河长制”推进水生态文明建设的探索与实践

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水是生命之源、生产之要、生态之基。为有效解决水资源短缺、水生态退化、水环境污染等水安全问题，保障“河清水洁、岸绿鱼游”，促进“生态文明、人水和谐”，恩施市积极探索“河长制”，把河道当街道管理，把库区当景区保护，创新建立干支流、上下游、左右岸、全流域生态化治理机制，形成治水新格局。

一、把软功做硬：政府“一把手”当河长

恩施州委州政府作出《关于推进生态文明、建设美丽恩施的决定》后，恩施市积极行动，按照要求确立了市、乡、村三级行政负责人担任“河长”，对所辖河段水质、生态负总责。这一看似简单的做法，变“一把手”对水生态环境保护总负责的软号召为硬约束，实现了“河长上岗，水质变样”的嬗变。

（一）亮明了政府重视环保、强化责任的态度

认真贯彻《水法》、《环境保护法》等法律法规。按照《环境保护法》规定，“各级人民政府应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量。”州、市政府的决策和行動对各乡镇政府形成冲击和震撼，使大家清醒的认识到，重视水生态环保是大势所趋，要想在执行环保法律法规上打折扣、搞变通是行不通的。“县官不如现管”，乡镇一把手担任河长，亲自督导跟进“水更绿”专项行动，收到了立竿见影之效。“河长制”运行一年来，全市共查处水事水保案件33件，取缔水布垭库区网箱养殖46户、1295口、37000平方米。

（二）提升了政府履行环境监管职责的能力

随着市、乡两级“一把手”对水生态环境保护总负责的实行，全市水生态环境保护力度明显加大，各级各部门自觉运用法律、经济、技术等手段保护水生态环境，一些过去不好解决的问题得到了解决，特别是在政策支持、人员编制、物质保障等方面得到明显加强。目前，市、乡、村分别成立了“河长制”工作领导小组及河道管理办公室，逐条逐段落实了管理机构、人员和经费。

（三）打赢了水质达标的保卫战

“河长制”实施以来，面对日益严重的河流污染，恩施市果断出击，在市长的统一号令下，水利、住建、环保、林业等部门与相关乡镇联合采取行动，对境内干流127公里、集水面积3541平方公里的区域进行综合整治。注销了清江屯堡段、大龙潭段、龙凤镇辖区河段、太阳河乡辖区茶山河段17家河道采砂许可证，关停未设置生态流量设施的水电站6座。向大龙潭库区投放花白鲢鱼种108万尾，利用鱼类净化库区浮游生物，改善库区水生态环境。开展绿满荆楚行动，造林绿化河道64万亩。目前，根据州、市水环境质量所检测河段水质达标率为100%。

二、把虚功做实：细化治河护水的责任和措施

“河长”不是行政序列中的官职，不少人把它视作握有实权者挂的一个“虚衔”，何况市长和乡镇长们抓发展任务繁重、精力有限，“河长制”能否收到实效？恩施市围绕压实治河护水的责任和措施找准关键点，落细落小，化虚为实，变问号为惊叹号。

（一）落实责任到人

在河长所管辖河段设立公示牌，上面有河长名字和手机号码，河道名称、起止位置、河道长度。一是明确河长职责。其职责主要包括水域管理，堤岸养护，河道疏浚，河面保洁，绿化维护，清障拆违。二是明确治河目标。做到水净，河畅，岸绿，景美。在政府政务公开栏公开分管副职和职能部门治河护水的权责清单，建立河长巡查、信息公开、考核奖惩、投诉举报受理、部门联席例会等制度，完善动态管理、长效运维、执法监管等机制。三是强化问责。在问效问责方面建立跟踪管理台账，实行责任倒查，对水环境污染治理不力，未完成河流水质达标任务的责任人实施“一票否决”。

（二）推行一河一策

在“河长”治河中，市乡两级政府按照自身职责，采取“一河一策”的方法，分别制定了一系列水环境综合整治方案及措施。水利部门大力开展全市水域及堤防岸线现状调研，为河长决策提供指导性意见和建议。“河长制”实施以来，恩施市市长牵头对清江源头的龙洞河进行治理，共清理沿岸排污口75个，对27家违法排污单位下达限期整改通知书，关闭龙洞河源头违法排污企业1家。目前，沿岸80%以上的排污口已与污水处理管网对接。城区“三办”河长联手施治清江恩施城区河段，拆除东门橡胶坝，改建钢板坝，改造橡胶坝水电站厂房景观建筑使其与周边环境相协调，疏浚施州大桥至连珠大桥河段及龙洞河入口段，新建7处亲水景观走廊。

（三）设立专项资金

肯不肯“出血”，把更多的财政资金用于水生态建设，敢不敢“割肉”，关停淘汰或改造升级落后的老项目，是水生态文明建设取得成功的关键。去年，编制完成了《恩施市水生态文明建设规划》，在全市“十三五”规划项目中，已争取亚洲开发银行项目贷款6000万元，建设城区37公里截污主管道和117公里污水支管，新建高井河中途提升泵站、大沙坝污水处理厂一期工程，扩建红庙污水处理厂二期工程，实施河道清淤、河道生态修复和生态护坡护岸等工程。坚持“以钱养事”，按照每公里8000元标准安排保洁费，不超过5公里配备1名保洁员，对河流保洁实行社会化服务。今年，市财政预算河道管护资金400万元，用于对“河长制”管理工作的推进及奖惩。

三、把弱项做强：切准水环境保护的目标和职能定位

市委、市政府研究制定《恩施市“河长制”实施方案》，从组织架构、目标责任、措施手段、责任追究等多个层面提出系统要求，力促部门职责不清、多头治水、治标不治本等难点问题的解决，推动“河长制”真正从“试水”走向成熟。

（一）总体目标和基本措施

“河长制”提出全市河道治理的总体目标和基本措施，树立了“上下游共同治理”、“标本兼治”的鲜明导向。总体方案中明确“三步走”的总体目标：2015年，在城区及屯堡乡试行“河长制”，确保河道污水无直排、水域无障碍、堤岸无损毁、河面无垃圾、绿化无破坏、岸线无违章等； 2016年，对5公里以上的乡镇集镇河道实行“河长制”，基本解决河道黑臭问题；到2017年，全面实行“河长制”，彻底消除“垃圾河”、“污水河”、“五乱河”（乱开挖、乱采砂、乱改道、乱建设、乱养殖），确保全市水功能区交界断面水质、重要饮用水水源地水质稳定达标。围绕三步走目标，制定考评细则和推进措施，对全市159条河流上下游联动、协调配合提出要求。按照属地管理和河道等级相结合的原则，划分并落实各级领导干部的治水责任。目前全市共设置9位市级河长、17位乡镇级河长、170位村级河长。所有河长牵头对辖区内河道造册建档，每条河落实截污、清淤、河容整治、两岸绿化等措施，做好图文影像等全面记录，没有谁在治水大业上“拖后腿”。标本兼治，不玩花架子成为各地干部的自觉意识。

（二）明确了基层党政领导对水环境质量负总责

“河长制”明确了基层党政领导对水环境质量负总责的要求，对环境保护的职能问题作出了新的、科学的审视。长期以来，对水环境质量的指责或肯定，很大程度上是针对水利和环保部门的。水环境问题，牵涉领域众多，包罗生产、生活的方方面面。水利、环保部门由于行政权限、技术手段、人员配备等限制，對于涉及环境的各方面掌控、调度往往力不从心。“河长制”把地方党政领导推到了第一责任人的位置，通过各级行政力量的协调、调度，有力有效地管理关乎水污染的各个层面。全市总体方案明确，河长作为“河长制”管理的第一责任人，对所负责河道的水生态、水环境持续改善和断面水质达标负领导责任，牵头组织所管河道综合整治方案的制定、论证和实施，强化横向协调、落实长效管理，对断面水质达标负首要责任。目前，市委成立了“河长制”工作考评领导小组，采用定期考核、日常抽查、社会监督相结合的方式组织检查考评，将河道水质的考核得分作为干部选拔任用的重要依据，对考核得分靠后且所属河道水质恶化的责任人实行“一票否决”。

（三）整合了各级党委政府的执行力

“河长制”最大程度整合了各级党委政府的执行力，弥补了过去“多头治水”的不足，真正形成全社会治水的良好氛围。客观地说，在环境问题上“人人都是排污者”，但长期以来，“人人都是治污者”的理念并未深入人心。谈到水臭了、河黑了，政府部门之间、社会普通群众眼睛更多地看向环保、水利等部门，对自身的追问却很少。“河长制”力求改变这种风气。从现有组织架构来看，纵向从市委书记、市长开始，“系在一根绳上”的还有乡镇党委书记、乡镇长，村支部书记、村委会主任；横向从市委、市政府开始，水利、环保、发改、财政、规划、住建、国土、城管、工商、公安等15个部门都各有分工、各具使命，谁都不能在水环境治理上缺位。这个办法，最大程度整合了各级党委政府的力量，弥补了早先“多头治水”的弊端，使治水网络密而不漏，任何一个环节上都有部门、有专人负责。“河长制”的层层推进，还带动社会力量参与治水。最明显的是产业结构调整，沿河的企业放弃传统落后的生产方式，超标排污企业被关停，有环保自觉的企业家开始寻求清洁生产方式，循环经济得到发展。“河长制”还积极培育发展民间环保组织和环保志愿者队伍，开展水情教育进机关、进农村、进校园、进社区、进企业、进家庭活动，引导公众积极关注、支持、参与和监督河道管理与保护，机关干部、党团员、青年学生中宣传环保的积极性高涨，家庭妇女也广泛参与，全市水生态文明建设的氛围空前良好。

（胡祖华，湖北省恩施市水利局局长）