关于机构编制标准体系建设的思考

科学配置机构编制资源，不仅关系到政府组织的科学架构、政府职能的正确履行、财政供养人员的合理规模、执政方式的改进，也直接影响党和政府在群众心目中的形象。在财政供养的人员只减不增的要求下，如何更好地管理机构编制，为经济社会发展服务，成为各级机构编制部门的重要课题。其中，推进机构编制标准体系建设就是当前应该着重加以推进的一项工作。

一、机构编制标准体系建设的必要性

建立健全机构编制标准体系，是贯彻落实党的十八届三中全会关于推进机构编制管理科学化、规范化、法制化精神的必然要求，是科学配置机构编制资源的重要举措。

从现状来看，目前机构编制工作已进入了行政体制改革的攻坚期、机构编制管理的换挡期、工作方式方法的转换期“三期叠加”的新阶段。财政供养人员只减不增是机构编制管理的长期目标和硬约束。机构编制审批已由过去的“高挡位”运行调整为今后的“低挡位”释压。这两年，各级各部门要求增设机构、提高规格、增加人员编制的事项仍然很多。编制管理水平好不好，不仅体现在能不能控住总量，还将更多体现在能不能实现顺畅换挡。通过创新管理方式盘活存量、优化结构，保障重点工作需求，这些都需要通过机构编制进行科学化地配置才能解决，而制定机构编制标准是实现机构编制资源科学化配置的一个重要前提条件。

一个部门的编制总额的确立依据，以及各类因素在整个评估体系中究竟如何衡量，都需要加以合理确定。对一个市、县来说，该地区的机构编制总量的核定也需要逐步建立起套科学、合理的标准作为依据。特别是当前，由于各地经济社会发展的不平衡，导致了大规模的人员流动，对流入地和流出地的政府机构编制调控也缺乏动态的考量。较为发达的地区和较为落后的地区在社会管理和公共服务职能方面需求不同，如何根据不同的情况确立机构编制标准，需要进一步深入研究。

二、机构编制标准建设存在的不足

近年来，机构编制标准建设，特别是事业单位编制标准建设，取得了一系列的成绩，机构编制标准体系建设取得新成就，但仍然存在一些问题。

一是行政编制标准有待于修订完善。当前，机构编制部门制定编制标准，一般是根据不同行业、不同类型单位的特点，选择不同的参照依据。从目前己颁布的编制标准看，各级地方政府使用的行政编制均是按照上世纪90年代中央机构编制委员会核定并下达到市、县、乡各级的行政编制标准执行的。对于省级政府的人员编制标准，目前执行的是1993年中央机构编制委员会发布的《关于地方各级党政机构设置的意见》中的有关规定，即经济发达、人口众多的省、自治区的党政机关人员编制，控制在6500-7500人之间，经济比较发达、人口比较多的省、自治区，控制在5000-6500人之间；经济不太发达、人口较少的省、自治区，控制在3000-4000人之间。对于地方市、县、乡镇政府的编制标准，目前执行的是中央机构编制委员于1992年颁布的《关于印发市、县和乡镇编制标准的通知》中的规定。从90年代到现在，我国经济社会发展迅速，同时，城市化过程推进速度也很快，公共管理的对象与环境发生了巨大变化，在公共服务、社会管理领域需要政府职能发挥的要求也越来越高，经济社会飞速发展对机构编制的标准化提出了新的要求。

二是事业单位编制标准尚未实现全覆盖。目前，在事业编制方面，机构编制部门在日常依法管理机构编制过程中，在一些领域，仍然缺少可操作的行业量化标准。目前除医疗、教育、文化、环境保护等系统有比较明确的编制配备标准外，其他事业机构方面编制怎么核、内设机构怎么设、领导职数怎么配仍然缺乏统一的标准。机构编制部门在工作中，主要还是靠经验、靠比较，在某种程度上说，缺乏科学性、准确性和说服力。

三是編制标准动态调整机制尚未建立。除此之外，有的领域虽然制定了编制标准，但标准没有建立动态调整机制。例如城市社区卫生服务机构设置和编制标准的是2006年由中央编办、卫生部、财政部、民政部共同出台的编制标准，在当前我国大力发展城区社区卫生服务的大环境下，再依据2006年制定的机构编制标准核定机构和编制显然跟不上时代发展的步伐，需要及时加以修订。

三、加快机构编制标准体系建设的建议

面对机构编制管理对象门类广、单位多、情况复杂、差别大的情况，建议机构编制部门创新工作理念，加大工作力度，加快机构编制标准体系建设。

一是积极探索推进行政编制标准建设工作。目前，行政部门编制方面还缺少较为明确、具体的标准。研究发现，个别行政部门承担同样的职能，但是在副省级城市的该部门比在其他地级市的部门的行政编制多出了三倍。地区之间机构编制不均衡的现象还比较突出。因此，探索行政编制标准建设十分必要。下一步，建议参照事业单位分领域制定出台编制标准的做法，以系统为单位开展行政部门编制标准建设试点，在此基础上，逐一研究提出行政部门的编制标准。以审计部门为例，机构编制部门可以通过研究各层级、各区域审计部门的审计工作量，结合当地经济社会发展水平等因素，确定各级审计部门的编制参考标准，以实现地区间机构编制资源配置的科学性。

在试点的基础上，研究各系统编制标准，结合各地的地域面积、经济总量、人口数、行政区划数、财政收入、税收、经济发展总体状况等因素，科学设置机构编制配置指标体系，制定合理的行政机构编制标准体系。

二是积极推进事业单位编制标准全覆盖。针对目前部分事业单位行业和领域仍然缺少编制标准的现状，《中央编办关于印发建立健全事业单位机构编制标准体系意见的通知》（中央编办发〔2016〕83号）指出，要围绕“十三五”时期国民经济社会发展目标，按照保基本、强基层的原则，重点制定一批符合当前改革需要、均等化要求较高的基本公共服务领域事业单位机构编制标准，为建立健全事业单位机构编制标准体系奠定坚实基础。下一步，建议机构编制部门加大编制标准制定的力度，争取尽快实现事业编制标准全覆盖。抓紧制定保基本促发展领域事业单位机构编制标准。在制定编制标准的过程中，把涉及基本公共服务、保障有关改革任务、关系国计民生的行业和领域作为重点，切实制定好基本公共服务领域和其他亟需服务领域的公益事业单位机构编制标准。

三是加强机构编制标准实施评估。机构编制标准出台实施之前，须对实施情况进行预评估，对编制增减进行测算并研究制定相应措施办法，充分发挥机构编制标准在优化机构编制资源科学化配置中的作用。机构编制标准出台实施后，需要加强跟踪了解，及时开展实施效果评估，及时修订完善。对有些情况比较复杂的领域，可以先制定试行标准，根据试行情况修订完善后，再出台正式标准。

四是探索机构编制标准动态调整机制。当前，机构编制部门积极探索，出台了一些机构编制配置标准。但是，标准并不是一成不变的，我们要根据经济社会的发展状况，建立科学的机构编制标准动态调整机制。当通过研究发现现有的某编制标准体系不能适应当前经济社会发展现状的时候，就要适时启动机构编制标准修改完善程序。只有针对经济社会发展情况不断更新编制标准积极作用，才能做到精准化配置机构编制资源，实现机构编制资源效益的最大化。□本文为山东省行政管理科学研究所承担的2015年度山东省人文社会科学课题“山东经济社会发展课题”重大项目《机构编制资源配置科学化研究》（项目编号：15-JS-ZD-04）阶段性研究成果。 执笔人：田超 曹水清 岳文静 E：CSQ

关键词：机构编制资源 编制标准 体系建设