中美农业保险的比较研究及政策建议

罗永明+杨洋

摘要：农业保险对我国粮食增产、农户增收起到了至关重要的作用，是加快推进农业现代化的重要支撑，是保障农村经济发展的重要基础。目前，我国农业保险市场已跃居全球第二，仅次于美国。因此，本文以中美两国农业保险的发展历程为背景，对两国农业保险的产业基础、保险体制、补贴方式等方面加以比较分析，并借鉴美国的建设经验对中国的农业保险发展进行政策建议。

关键词：农业保险比较研究财政补贴

一、引言

自2004年以来，党的中央一号文件已经连续13年对发展政策性农业保险提出了相关要求（表一）。2007年，国家首次提出由政府为农民提供农业保险保费补贴，成为我国农业保险发展历程中的里程碑。令人欣喜的是，“十二五”期间，农业保险取得了显著成效，累计为104亿户次农户提供风险保障合计65亿元，向12亿户次农户支付赔款914亿元，较农业保险发展初期取得了长足的进步。据财政部公布的数据显示，2003年我国农业保险保费收入仅为46亿元，2007年政府开始实施保险保费补贴，农业保险保费收入迅速增长到5333亿元，2014年我国农业保险保费收入已达326亿元，是2003年的709倍。2016年，农业部着手农业保险供给侧改革，力求农户对农业保險“看得懂、用得上、买得起”，农业保险的发展进入到一个新的发展时期。

美国是农业强国，是农业保险实施时间最长，运行规模最大的国家。美国农业保险始于经济大危机结束以后，1938年，罗斯福政府为恢复农业生产，颁布了《农业调整法》。但是由于保费较高，农户参保积极性极低，截止到1980年，农作物参保面积仅占耕地面积的6%。1980年后，美国联邦政府修改了《联邦农作物保险法》，开始对农作物进行保费补贴，但是发展依旧缓慢。直到1994年，《克林顿农作物保险改革法》的颁布，美国农业保险的发展才迎来了黄金时期。该法案提高了补贴水平，丰富了保险产品，提高了农户参保的积极性。2004年美国农业保险覆盖面积超过1342亿亩，到了2013年覆盖面积已达178亿亩，十年增长了32%。

（一）农业基础的比较

农业基础决定了本国农业保险政策的制定。我国农村人口众多，农业结构复杂，截止到2014年底，我国乡村人口占总人口的452%，第一产业就业人口占总就业人口的29%，人均耕地面积仅为401亩，农业生产总值占GDP为92%。与之相比，美国第一产业就业人口仅占总人口的16%，农业占GDP的比重已不足2%。于我国不同的是，由于中部平原广阔，地势平坦，美国农业采用大规模农场经营的模式，每个农场平均经营耕地面积1100余亩，这也为美国农业保险的实施提供了便利的政策条件，因为大规模的经营能够大大减少保险公司向农户提供保险服务的交易成本。

同时，尽管我国粮食作物自2004年开始持续增产，但是由于人口众多，粮食作物仍然以满足内需为主，出口率极低。美国为农产品出口第一大国，玉米、小麦、大豆、棉花等主要农作物出口量居世界首位。庞大的农产品出口量在一定程度上倒逼联邦政府对农作物安全与质量问题的重视，农业保险势必会加速发展。

（二）农业保险体制与类型的比较

美国农业部风险管理局（RMA）是美国农业保险国家政策与相关事宜制定的最高机构，其已不再直接经营农业保险业务，目前主要负责政策的制定，提供再保险业务，研发新的农业保险品种等宏观工作。而直接经营保险业务的是由风险管理局批准的商业保险公司，保险公司自主性较大，同时，联邦政府仅对农业保险公司征收1%—4%的营业税，提高了保险公司的积极性。在美国这种高度的市场化农业保险经营模式中，可参保农作物品种已多达150余种，不仅玉米、小麦、大豆、棉花等主要农作物列入农业保险，柑橘、草莓等区域性农作物也在农业保险的保障范围之内。与之相比，我国纳入国家财政补贴的农畜产品只有水稻、玉米、橡胶、奶牛、糖料等15种。2013年，美国农业保险覆盖总种植面积的90%，而我国仅有59%的耕地面积参保。

我国《农业保险条例》第四条规定：国务院保险监督管理机构对农业保险业务实施监督管理。国务院财政、农业、林业、发展改革、税务、民政等有关部门按照各自的职责，负责农业保险推进、管理的相关工作。也就是说，我国目前还没有像美国农业部风险管理局那样全面负责农业保险的国家机构，农业保险工作分散在各个职能部门。在“政府引导、市场运作、自主自愿、协同推进”的原则下，地方政府承担起了农业保险的制定与推广实施工作。由于农业保险的特殊性，商业保险公司不愿涉足农业保险这一领域。其一，农业自然灾害不稳定，大灾保险制度还不健全，赔付率较高。保险公司作为追求利润最大化的商业企业，在成本与利润的均衡下，对农村地区保险领域望而却步。其二，税收优惠力度小。目前我国仅对养殖保险采取优惠税率政策，农业保险公司仅免缴5%的营业税金及附加，激励作用不足。第三，农户素质相对较低，推广困难。目前，只有安华农业保险公司、国元农业保险公司等几家大型商业保险公司开展农业保险业务。

从保险类型来看，美国主要有五大保险类型：多种风险农作物保险、团体风险保险、收入保险、冰雹险、其他保险。从目前的趋势来看，美国的农业保险已经从产量保险向收入保险过渡。而我国的农业保险尚处于起步阶段，保险类型大多为自然灾害保险，原则为低保额、低保障。

（三）财政支持的比较

中美两国大力推行农业保险的目的都是为了提高农民收入，促进农业发展。近十年来，在国家政府的大力支持下，两国农业保险保费收入均大大提高（图一），其中，财政补贴对农业保险的发展起到了重大的作用。但是，两国的补贴主体、补贴对象、补贴手段却大不相同。

美国农业保险的财政补贴主体为联邦政府。联邦政府不仅对农场给予一定比例的补贴，还对保险公司进行了大量的补贴与政策支持，如对公司的经营费用补贴、再保险支持、税收减免等，形成了较为完善的“公私合作”模式。

三、政策建议

（一）政府要建立专职农业保险部门，明确职能范围

目前我国农业保险机构较为分散，各部门职责不明确。从美国农业部风险管理局的经验来看，我国建立农业保险部门已迫在眉睫。尤其是在2013年《农业保险条例》正式实施以后，农业保险快速发展，更需要专职的政策部门加以监管。与美国不同的是，我国农业问题更为复杂，小农经营与分散化经营的模式将长期存在，因此，我国基层政府部门应该加大对农业保险的推广宣传力度，普及农业保险知识。

（二）保险公司要建立多层次保险品种，培养精算人才

近兩年来，我国农业保险模式不断创新，提出了“天气指数保险”、“农产品价格保险”、“保险+信贷”、“保险+期货”等多种发展模式。但由于我国“广覆盖、低保障”的发展方针，农业保险依然处于保成本阶段。而美国农业保险品种始终走在世界前列，从CAT（巨灾风险保险）、MPCI（多种风险保险）、GRP（团体风险保险）到CRC（作物收入保险）、IP（利润保护保险）、RA（收入保证保险）、GRIP（团体风险利润保险），美国的保险种类已经覆盖了保产量、保收入等多种模式，值得我国借鉴。而创新农业保险更需要保险公司内部培育出一批精算人才与保险代理人，才能将农业保险品种真正为民所用，受利于民。

（三）政府与保险公司应加强专业合作，做到政府、保险公司、农户三方共赢

从美国的成功经验来看，其一，我国政府应加大对农业保险公司的支持力度，从保险公司经营管理费用、再保险鼓励与税收减免等多方面给予支持，提高保险公司积极性。其二，政府内部要减少补贴层级，目前我国对于农业保险的补贴采用中央和地方多级政府共同补贴的形式，效率较为低下，基层财政压力较大。而减少基层政府补贴层级，中央政府加大补贴力度能够提高地方的补贴效率与地方政府实施农业保险政策的积极性，也能够提高农户参保的积极性。

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