“幸福养老”的广东黄埔样本

余弘阳

在创建全国养老服务综合改革示范区的过程中，广州市黄埔区形成了一套不以街道为单位、不以物理空间来划分，而是以人群、以社区，以“两个半径”（老年人出行半径、服务半径）来构建中国式养老体系的办法，破解了养老难题，实现了幸福养老。

春去夏犹清，人间重晚晴。

60岁以上老年人口超过2亿，空巢老人突破1亿，失能半失能老人达到3500万……当去年10月，第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果发布后，冲击国内经济、社会、文化、家庭的“银发浪潮”扑面而来。

2016年，广州以黄埔区为实验基地，开始创建全国养老服务综合改革示范区，打造幸福养老乐园，创建“爱心午餐服务全覆盖、社区居家养老全覆盖、医养融合服务全覆盖、多元支撑保障全覆盖”四位一体的养老新模式。这一探索给老年人的养老事业提供了新的启示和思考。

闪亮数据 养老服务实现全覆盖

黄埔区位于广州市行政区划版图的中心，面积484平方公里，辖区内有14个街道和镇，共有99个社区、28个村，常住人口88万人，户籍人口44万人。现有60岁以上老年人6.5万人，占户籍人口的14.81%。

广州市黄埔区民政局局长张灿华向《小康》记者介绍，目前，黄埔区共有养老机构11家，床位近3100张，床位比例约为46‰，在广州市率先完成了每千名老人拥有床位数40张的目标。其中公办养老机构3家，床位1800张，为全市各区中最多；民办养老机构床位1200张。

此外，黄埔区已建成区、街级居家养老示范中心各1个，日间托老服务中心143个（街镇级16个，社区127个），星光养老之家177家，农村老年人活动站点28个。

张灿华说，目前，黄埔区的养老事业发展已经做到了6个全覆盖：居家养老服务网络区街两级全覆盖，日间托老服务中心社区全覆盖，60岁以上辖区户籍特殊困难及80岁以上辖区户籍长者免费享受爱心午餐全覆盖，80岁以上辖区户籍长者“平安通”紧急呼援服务系统全覆盖，60岁以上辖区户籍长者“银龄安康”意外伤害险全覆盖，70岁以上辖区户籍长者长寿保健金高于广州市标准全覆盖。

耀眼数据的背后，是黄埔区民政局近年来在养老服务业供给侧改革道路上的努力探索。

科学布局 日间托老中心社区全覆盖

黄埔区区域范围大，各街镇面积大小不一，最大的九龙镇就有180平方公里，三分之二的街镇面积在10平方公里以上。老年人从居家到达街镇日间照料中心，需要步行较长时间，甚至乘车时间在半小时以上。因此，以街道为单位设置养老服务设施站点显然不利于老人前往。同时，随着高龄、空巢老人的增多，过去以日常生活照料、娱乐活动为主的社区养老服务内容也无法满足老年人多层次的养老需求。

张灿华说，为了更能贴紧以居家养老为基础，以社区照料为依托的养老模式，黄埔区从老年人行走半径和服务半径两个维度，对社区养老服务体系进行重构，确立了以社区为单位进行养老服务设施布局的工作思路。

据悉，2016年，黄埔区投入1145万增建109个社区日间托老服务中心，打造集日间照料、文体娱乐、助餐配餐、精神慰藉等于一体的社区养老服务平台。对于社区日托中心的设点布局、设施配备以及功能设置上给予更多灵活性和自由度，不追求“高大上”和表面效果，没有对场地面积、床位数量做硬性要求，而是坚持因地制宜和以需求为导向的原则。比如依托原有星光老年之家、农村活动站点，不少农村和转制社区选择在离老人家近、老人家喜欢聚集聊天的祠堂。有的社区拿出集体经济自有用房，使得日托中心更为贴合老人，真正解决了设施与人口分布空间错位问题。此外，为了保障日托中心正常运营，每年给街道日托中心安排运营经费15万元，给社区日托中心安排运营经费7万元，为老人提供日常生活照料、文体娱乐等服务。

据了解，接下来，黄埔区民政局还将通过政府购买服务的形式引入社工机构的服务，积极推进社区卫生服务中心参与的社区层级的医养结合，推动社区日托中心从1.0版向2.0版、3.0版等更高层次不断升级发展。

对焦需求 爱心午餐惠及15镇街

鐘镇添是广州市黄埔区萝岗街的一位老人，今年82岁，身体尚能自理的他，每天中午都会来到离家不远的黄埔区居家养老服务示范中心。在那里，他可以免费领取一份价值12元的爱心午餐。爱心午餐包括两荦一素还配靓汤。这样的习惯，他已保持了两年。儿子女儿在外工作，不用赶着回家忙上一顿饭，钟镇添也偏好居家养老服务示范中心的饭菜，因为符合老人们的胃口。

一份爱心午餐，惠及15个街镇。

《小康》记者了解到，2016年至2017年1月，共有15万余人次黄埔区老人享受了这份待遇。截至目前，每天登记就餐人数达2400多人。

这是广州市黄埔区对该区户籍60岁以上特殊困难老人和80岁以上老人进行的“大配餐工作”。这意味着只要这些老人愿意，都可以步行几分钟，到社区的日托中心饭堂免费吃午餐。

据黄埔区民政局社会福利救济科介绍，爱心午餐的成功推广、惠及老人，与前期的精心准备密不可分。

新黄埔区成立后，黄埔区民政局委托第三方开展了全区养老服务调研，向居家养老服务对象、日间托老服务对象、60岁以上老人发放调查问卷，并走访了养老服务场所及访谈相关负责人，整理出了目前老年人的需求排序，其中助餐配餐需求排名靠前。从2016年起，黄埔区民政局积极推动配餐服务由试点探索逐步迈向规范化全面发展，对原有的模式进行了全方位调整改善，首先将大配餐工作纳入养老服务业综合改革示范区创建体系，定位为社区居家养老服务的主要内容；其次是日托中心覆盖全部社区，甚至一个社区多个日托中心，成为爱心午餐供应点的有力支撑；再者是免费促全面、筹资保基本，明确爱心午餐服务覆盖全部有需求的社区老人，其中黄埔区户籍的60岁以上特殊困难老人和80岁以上的高龄老人为免费人群。这样一来，服务对象和服务模式就确定了下来。

按照一年100万份，每份12元的标准，黄埔区一年就需要养老投入1200万元。

那么，这笔经费从何而来？

原来，黄埔区采取“财政+慈善”模式，在黄埔区政府财政投入的同时，将爱心午餐作为广东扶贫济困日活动暨“羊城慈善为民”行动系列工作慈善重点推介项目，积极发动慈善机构筹款，保障了免费人群的用餐費用，从而较好的解决了“在哪用餐、由谁服务、怎样买单”等问题。

张灿华介绍，由于所选择的餐饮企业都在黄埔区域内，热链配送抵达供应点的时间最长不超过1个小时，不少街道还为老人配置了保温饭盒，使老人吃上了营养卫生、新鲜热腾的午餐。

据了解，为了了解老人膳食服务需求，各街镇干部还会上门走访长者，建立食品安全监督检查工作制度的同时，利用社区卫生服务资源为用餐老人开展免费体检。

一些身体健朗的长者也乐得成为老年义工，在供应点协助服务。80岁的王爱巧说，为同龄老人做一些力所能及的事，心情相当舒畅。

整合资源 “医养社”全面融合

第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查结果显示，2015年我国城乡老年人自报需要照护服务的比例为15.3%。从年龄段来看，79岁及以下的老年人自报需要照护服务的比例为11.2%，80岁及以上老年人自报需要照护服务的比例为41.0%。此外，11.3%的老年人需要康复护理服务，10.6%的老年人需要心理咨询或聊天解闷服务。

养老机构最需要的就是养老护理员，直接为老人提供照护服务。根据民政部的统计数据，目前养老机构护理人员不到30万人，缺口高达1000万。而民政部门规定，在养老机构中，养老护理员与老人的比例应该是1：3。但实际上，能够达到要求的微乎其微。护理人员与老人的比例保持在1：5或1：6已经算“人员宽裕”，有的养老机构护理人员和老人的比例为1：10。

如何破解护理人员缺乏，保证老人在养老机构有质量的生活？“医养社”融合应运而生。

据悉，广州市对养老事业制定了“9064”模式，即90%居家养老，4%在养老机构养老，6%在社区养老。

黄埔区老人院二期是一项引人注目的工程——2012年10月动工，总投资上亿元，23层楼高，总床位1200多张，是广州区一级最大的养老机构。去年10月底，该项目投入试运营，成为创建全国养老服务综合改革示范区的一个亮点项目。

这个项目的特别之处在于：楼上养老院，楼下办医院。该项目与广州医科大学附属第五医院深度合作，1至4层为医院的老年病康复科，设病床60张，为养老院内老人提供一站式医疗服务。

“老人有什么不舒服，直接坐电梯下来就可以找医生。”77岁的蔡婆婆在老人院二期生活了几个月，赞不绝口，“医生就在家门口，不怕半夜找不到人。”

记者了解到，目前该项目仍有不少床位空置。据黄埔区老人院院长刘旅滨介绍，二期工程投入使用，老人院总床位数上升到1200张，目前收住近400名老人，失能失智老人超过80%。虽然还有很多老人在排队等待入住，不过目前护理人员存在缺口，还需要想办法解决。

数据显示，目前黄埔区已经实现了每千名老人拥有养老床位数40张的目标。黄埔区民政局局长张灿华表示，未来将进一步加大政府购买服务的力度，实现公共养老与市场化养老协调发展，对各类型养老机构床位进行合理定位和调整，公办养老机构床位主要留给“三无”、低保老人等；引导鼓励民办养老机构充分利用自身资源优势，结合黄埔区域和服务群体特点进行多样化探索。

不断求索 推动“机构养老”专业化

在黄埔区，3家公办养老机构之一的黄埔老人院，于2016年5月，以购买服务的方式引进广州市同心社会工作服务中心，为院内长者提供专业服务。

“这是院舍社会工作服务模式之一，即外部社会工作服务机构嵌入到老人院的方式开展服务，另一种就是广州市老人院内设社工科的方式，为老人开展专业服务。”广州市民政局社工处负责人说。

像同心社工以外部社会工作服务机构嵌入到老人院的方式开展服务，面临着院内管理与老人服务的两个融合工作。

“在黄埔区老人院，社工不仅开展回应长者需求的个案介入工作，还需要开展家属介入服务，也要积极配合院方工作。”同心服务总监冯健波说。

80多岁的李婆婆早年丧偶，独自居住。李婆婆的儿子利用母亲的信任取走了她的钱财，李婆婆伤心过度导致身体及精神状态下降，拒绝和他人沟通，逐渐出现较为严重的脑退化症状。李婆婆入住老人院之后，出现了明显的抵抗情绪，不相信任何人，拒绝护理员的照顾。

与抵抗情绪较大并且脑退化的长者建立关系是比较困难的，但社工没有退缩。通过引导李婆婆参加手工活动等方式，社工努力减缓李婆婆的不安和抵触情绪。通过两周的面谈和活动引导之后，李婆婆接纳了社工，但她还是经常拒绝护理员的照料，想回家，并时常发脾气。

“这种情况下，就需要护理员、社工、医护人员以及家属的多方配合，才能让长者逐渐适应，接受老人院的生活和服务。”社工小曾说。

在跟进过程当中，社工缓和了李婆婆的情绪，还不断协调各方关系。社工、责任护理员、护士成立了专案小组，及时沟通老人的情况，并引导使用合适的沟通技巧，让老人接受老人院的作息和服务，减少老人情绪爆发和抵抗的行为。同时，社工通过与其他专项社工的联合服务，让老人的女儿了解和理解老人的生理心理转变，配合做好沟通工作。在大家的共同努力下，李婆婆后来完全适应了老人院的生活。

转化优势 实现幸福养老模式升级

新黄埔区由原黄埔区、原萝岗区于2015年9月1日合并而成。

张灿华认为，新黄埔区具有养老服务业发展得天独厚的优势。黄埔区拥有独特的自然禀赋，北有青山连绵，南有黄金海岸线，古韵新风并存，宜业宜居，更宜发展养老服务业。而黄埔区委区政府对民生福祉高度重视，及时对福利政策标准进行了调整，按照“就高从优”统一标准，各类养老服务资源优势汇集，为养老服务业发展注入了生机与活力。此外，黄埔区养老服务设施基础扎实，社会资源丰富，民营养老机构对养老市场进行差异化细分，提供了形式多样的养老服务。

优势就是动力，优势必须转化为胜势。

张灿华表示，下一步，黄埔区将围绕“完善养老服务体系”、“打造医养结合品牌”、“重点发展社区居家养老”、“科学发展机构养老”等四个方面，全面增强养老服务与养老业发展需求的平衡性，推动幸福养老模式向2.0版、3.0版等更高层级不断发展。

编辑/韩静