欧美国家如何管好高官“身边人”

王明进

[摘要]近代以来，西方国家通过不同途径遏制高官“身边人”利用特权谋取私利的问题，除了通过政党监督、议会监督外，还积极通过道德教育、专门立法、建立专门机构等方式，来规范公务人员的行为。尽管不能从根本上消除这种政治腐败现象，但也取得了明显的效果。

[关键词]“身边人” 亲信干政 政治丑闻

[中图分类号]D564 [文献标识码]A

西方国家确立现代国家治理制度已经有较长的时间，在长期反对各类政治腐败的斗争中，包括在管理高官“身边人”问题上，积累了较为成熟的治理经验。

在欧美国家，高官“身边人”引发的政治丑闻同样存在

欧美国家历史上也曾出现过一系列政府官员亲信的政治丑闻，涉及国家元首、政府首脑，也有议会、司法部门的公职人员。在这些丑闻中，官员的亲信利用高官的权位，不仅谋取私利，有时甚至影响政府的对内和对外政策。一旦事情败露，涉案政府官员免不了受到严厉制裁，甚至断送政治前途。

法国是一个政治丑闻频发的国家，因高官“身边人”干政而导致众多商人和官员身败名裂的最近例子，莫过于号称“世纪审判”的法国埃尔夫石油公司行贿案。20世纪80年代末90年代初，时任法国外长迪马的情妇荣古夫人收取埃尔夫石油公司的巨额佣金，促成了法国对台湾的军售，对中法关系造成了严重冲击，演出了“情妇干政”的荒唐剧。该案直接涉案人员达42人，包括法国前总统密特朗、前总理巴拉迪尔、前外长及宪法委员会主席迪马、前内政部长帕斯卡等高级官员，最终导致37人被判刑。

几乎同一时期，英国也出现了保守党领导人“身边人”利用权势销售军火牟利的丑闻，这就是所谓的“伊拉克门”事件。早在1985年，英国就通过法令，禁止向两伊战争中的伊拉克出口武器和可用于武器制造的机床和精密仪器。但在撒切尔夫人掌权后期，英国却有36家公司违反禁令向伊拉克出售武器。在军火交易中，据说前首相撒切尔夫人的儿子马克扮演了重要角色。“伊拉克门”事件给英国政府的国际形象造成了严重影响。

美国历史上因为国家领导人“身边人”引发的丑闻也不少见。其中，格兰特担任总统的时期（1869-1877年），被认为是美国史上“最腐败的八年”。美国人普遍认为：“格兰特如同在政坛植下盘根错节的腐败之树，围绕四周的则是‘身边人‘自己人腐败等所缠绕结成的利益藤蔓。”格兰特总统的小舅子与当时美国财政部常务副部长一起参与黄金投机，干扰国家经济政策，造成了1869年9月24日这一金融危机史上著名的“黑色星期五”。美国第33任总统杜鲁门的一大批亲信，利用与总统的关系中饱私囊，被媒体称为“密蘇里帮”。杜鲁门上任后出现了各种丑闻：白宮一位秘书进了监狱，几名助手因为违法受到调查，只是由于总统的庇护才得以过关，等等。一系列事件构成杜鲁门政府的政治灾难，杜鲁门的连选梦想也被终结。

国家领导人和政府高级官员位高权重，但他们也和普通人一样具有七情六欲，容易受到“身边人”的影响；而“身边人”也常常被笼罩在巨大的权势之下，善于钻营者往往利用这种权势为自己谋利，成为危及高官事业的危险人物。

对公职人员进行道德教育，建立健全法律体系

在经历了社会道德水平下降带来的一系列社会问题后，欧美国家非常重视加强全民道德教育，对每一个社会成员从儿童时代起就进行德育培养，通过从小的潜移默化，使那些成年后担任公职的人把小时候的道德习惯转变为主动的自我约束。此外，欧美国家还制定公职人员道德准则，加强对公职人员的道德教育。其中，美国还率先制定了政府道德法。

1951年，美国参议院委员会提出了题为《对改善联邦政府道德标准的建议，包括建立道德委员会》的报告，其中认为“向未得到授权的人泄露具有保密性质的、有价值的商业或经济情报”的联邦雇员应当被解雇。1961年5月，肯尼迪总统颁布了第10939号行政令，提出了政府官员的道德标准指南，禁止政府官员的以下行为：给于任何个人以优惠条件；失去完全的独立和公正；通过非官方渠道作出政府决策；给公众对政府诚实的信心产生影响。

西方不相信“人之初，性本善”，认为仅靠社会舆论和个人信念维护从政的道德规范是不够的，国家的法律才是更权威的。因此，除刑法、行政法和其他法律法规中规定有关惩治和预防腐败的内容外，还制定独立的专门法律法规。

作为最早引入现代公务员制度的国家，英国有一套完整、具体、实用的行为法规，用以规范公务员的行动，形成约束机制。20世纪90年代之后，英国还系统制定了职业道德规范，防止所谓的“利益冲突”，即官员及“身边人”个人利益的存在可能影响其公正履行职责的情况发生，要求任职之初清理与本职位有关的各种利益关系，向上级报告可能影响其履职的私人利益，工作中与个人或亲属朋友利益发生关系时应及时回避等。

美国“水门事件”是总统“身边人”道德失范的恶劣案例，使政府声誉一落千丈，在“水门事件”后30多年的时间里，美国共出台或修订了与政府道德有关的立法2。多项，形成了较为完备的廉政法律体系。

设立专门监督调查机构，用好媒体舆论和公众监督

一些国家不仅通过它的权力机关、行政机关或司法机关来行使监督政府官员的职能和权限，而且还设立独立的机构对公职人员的违法行为进行调查，这些专门机构呈现出独立、高效、权力集中的特点。

英国自1967年起设立了行政监察专员，作为议会代表来监督政府官员和法官履行职责和执行法律的情况。行政监察员包括中央行政监察员、地方行政监察员以及行业行政监察员，英国被认为是世界上任命监察专员最多的国家。

美国众议院设立的官员行为标准委员会、参议院设立的道德问题小型特别委员会等机构，通过受理举报、举行听证等方式，来对权力机构及其工作人员进行监督。美国政府在各行政机关都设立了监察长办公室，其主要工作是对行政机关及其工作人员进行监督，调查和预防有关人员的贪污、受贿和权力滥用等行为。

在美国，新闻媒体被公认是与立法权、行政权和司法权并列的“第四权”，在监督公共权力运行、揭露违法行为方面起着非常重要的作用。在英国，媒体被认为“是民主的一部分”。

公众监督是一支强大的、不可或缺的力量。1986年，美国国会通过一项法律，规定任何公司、企业或者组织的工作人员可以直接向司法部举报自己所知道的违法行为，并将从违法者缴纳的赔款或者罚款中得到一定数目的奖励。这在全社会形成了一种主动监督的氛围，多数美国公民发现违法行为后都会主动检举揭发，成为一种非常有力的监督形式。

（作者为北京外国语大学国际关系学院副院长、教授；北京外国语大学国际关系学院2016级硕士研究生韩阁对本文亦有贡献）

[参考文献]

①丁品余：《国外腐败丑闻与廉政之鉴》，北京：中国劳动出版社，1995年。

②何增科：《当代西欧诸国的腐败与反腐败》，《经济社会体制比较》，1998年第6期。

责编/杨鹏峰 美编/李祥峰