产权保护关键：从人际化向非人际化转型

刘守英

当前的反腐败斗争为建立清洁政府、重建政商关系打下了基础，接下来需加快建立非人际化的产权保护与实施制度，建立企业家长远稳定预期，真正成长出具有竞争力的受尊敬的企业家群体

在很多人看来，产权的重要性不言而喻，国家对产权的保护也是天经地义的。但是，无论是人类史进程还是当今发展遭遇的困境都表明，产权安排并不天然有效，产权保护更非一视同仁。国家之间经济绩效的差异，恰恰反映了它们之间产权安排与保护上的分别。

中国过去30多年的经济奇迹与财富增长，与改革开放后的产权安排与保护对各类经济主体的激励直接相关。但是，由于帕累托改进式的改革路径选择，不同主体的损益处权衡，以及资源和经济机会获得上的制度偏向，既为政治权力介入经济权利分配与获利创造了机会，也导致许多限制性权利社会普遍存在的产权保护人际化、身份化倾向，影响财富的增长与公平分配，造成权力寻租与腐败，影响企业家队伍稳定与企业家精神成长。

伴随大刀阔斧的反腐态势，政治与经济的联姻受到遏制。在实现国家治理体系与治理能力现代化进程中，一方面急需构建有利于发展的政治秩序，也急需重建政经关系，重点是实现产权保护从人际身份化向非人际化的转型。唯此方能稳定企业家预期，培养企业家精神，成长出一批政经关系清楚、财富清白、醉心于熊彼特“创造性破坏”式的受人尊敬的现代企业家。

产权安排与产权保护：现代秩序的基础

无论一个社会选择什么样的政治制度，产权制度都是一项基础性安排。其基础性体现在，产权是社会所强制实施的，对物品如何使用、如何收益、如何转让进行选择的权利。传统理论分析的市场中商品與服务的交易，其本质上是权利之间的交换，正是权利的价值决定了所交换的物品或服务的价值。我们时常听到各种关于所有制选择与变革的或彻底私有制、或回到一大二公的公有制的主张，事实上，产权制度的改变还真没那么简单，正如产权学派创始人阿尔钦提醒，对产权的界定、配置与保护是一个社会必须解决的最复杂且最困难的问题之一。

产权的功能经常被人神化，事实上，它起作用的方式非常实在。作为一种制度装置，它具有预期和激励两大功能。产权安排造成经济主体预期不稳，它所产生的激励就是负向的;产权安排如是生产性的，就会将人们的行为引向提供有利于社会财富增长的努力;产权安排如果是分配性的，就会将人们的行为引向非生产性努力。尤其要强调的是，由于企业家是一个创造社会财富的主体，他们对所持财富的安全性直接影响其创造财富的动力;增加企业家对投资回报的预期，可以激励他们投资与创新。

产权对资源配置的影响也不在于它叫什么所有制，而在于产权安排的强度、深度和广度。只要资源使用、收益与转让的权利得到清晰界定，无论选择什么样的所有制，也不管对所有权进行怎样的安排，资源配置的效果会是相同的。在产权对行为的影响中，排他性和可让渡性是最重要的两项权利安排。前者决定谁有权使用一种稀缺资源及他对资源使用的不受干扰与侵犯的权利;后者决定在合约议定下资源向效率最高的使用者配置的安排。因此，排他及可转让的产权安排是提高资源配置效率，促进交易与分工，带来经济繁荣的关键。

但是，产权制度不会自动有效。产权功能的实现，取决于经济上的权利开放与政治上对产权的保护方式。诺思等学者通过长尺度探究人类社会有记载以来的秩序演变后发现，国富国穷的分野，就在于是否成功实现从权利限制秩序向权利开放秩序的转型。

在维系人类秩序的制度中，已有理论将这一“重任”排他性地交给了国家。理由之一是基于韦伯的“国家是唯一能合法使用暴力的组织”观点，将国家理解为一个单独的行动者或组织;理由之二是产权保护是一个社会最基本的公共品，一般组织的能力不足以胜任，唯有国家这种特殊的组织才足以担当。

诺思等学者近期的开创性研究对这一传统提出挑战。在他们看来，笼统地将国家看作组织，忽略了权利秩序中精英利益团体之间的平衡、妥协与权利开放可能性，这些团体之间的动态关系会影响国家与大众之间的互动方式。事实上，国家对产权制度的选择与产权保护方式的权衡，不仅受精英利益的牵制，也受产权实施成本的影响。

在权利限制性秩序下，政治系统通过操纵经济系统来产生租金，以保证政治秩序的安全;精英有优势在国家的庇护下组织经济活动，使他们从生产性资源中获得更多回报。精英联盟之间为减少相互冲突，避免互害互损，他们会相互尊重特权，包括产权、获得资源和参与经济活动的权利。另一方面，他们为了使特权和资源控制利益最大化，也会行使对产权的保护，只不过在人际化秩序下，对资源与经济权利的分配与保护主要基于身份和关系。

人类历史的多数时期和当今仍处于不发达的绝大多数国家，权利限制是维持社会秩序的基本形态。在权利限制型秩序下，人际关系、特别是有权有势者之间的关系，主宰着组织与个人的行动，人与人之间的关系规则基于身份，主要的社会关系也沿着人际关系展开，特权和社会等级起支配作用，产权的保障主要依赖于身份高低及与当权者关系的亲疏，法律的实施在人与人之间并非生而平等。显而易见，对产权的限制会降低物品和服务基于货币交换的竞争，增加基于个人特性的竞争，由权利限制导致的产权残缺，会改变权力在非人际与人际间的平衡。

只有少数国家实现了从权利限制社会向权利开放社会的转型。在权利开放秩序中，人际关系仍然存在也重要，但陌生人之间的社会行为无需确切知道各自的身份，而是遵循以非人际为基础的社会关系，也基于对产权的平等保护以及对法律的第三方实施体系。大量经济组织的准入与竞争是熊彼特式“创造性破坏”企业产生的前提条件，这促进了经济的长期、平稳、可持续增长。

经济权利的开放：中国奇迹的来源

在与西方人的交流中，被问到最多的一个谜题是：中国如何在一个非私有体制下，创造了奇迹般的高速增长。我给出的答案是：中国的高增长奇迹，源自于经济权利的开放。

在中国改革开放的历程中，尽管产权被一些人一次次地抹上强烈的意识形态色彩，谈产权色变，只要触及产权改革的主张，都被视为鼓吹私有化，甚至是企图改旗易帜。好在中国一代代的决策者坚持经济权利的开放，坚持“以经济建设为中心”不动摇，坚定不移地坚持多种所有制平等发展，发挥产权对各类经济主体的激励作用与预期功能。顶层创造的制度环境与微观主体利用产权的神奇功能两者相互呼应，促成了中国30多年的经济奇迹和财富创造。

为了实现产权促进经济增长的作用，中国采取了十分独特的产权安排，即，在维持公有制不变的前提下，通过所有权与使用权的分离，赋予使用权更完整的使用、收益、转让、抵押权能，从而带来微观主体投资积极性的提高和资源配置效率的增进。

2016年12月，广州洗村城中村改造工作正式全面启动

仅以土地而言，两权分离在中国的农村和城市都创造了奇迹。两权分离的产权安排最初由贫困地区的农民在底层创造，他们在集体所有制不变的前提下，通过“上交国家的、留够集体的，剩余是自己的”这一合约结构，既保证了国家和集体利益不受损，也通过剩余索取权的激励迅速摆脱贫困，带来农业的超常规增长。底层创新的制度成功为地方和中央的改革者提供证据，推动了农户承包制度在全国的普遍化、制度化和法律化。

既然农地可以两权分离，城市土地为何不可？城市土地所有权与使用权的分离，开启了对外开放的大门。当外资进入中国时，有人质疑：外国资本家怎么可以在社会主义的土地上投资开厂？改革的应对策略是，在坚持城市土地国有前提下，实行国有土地所有权与使用权的分离，由国有的“地主”去收资本家的“地租”，既解决了改革开放初期的资本短缺，政府还收取了土地租金，更是破解了社会主义的土地上如何长出资本家工厂的难题。城市土地所有权与使用权的分离，又用到非国有企业和城市建设，推动民营经济的快速发展和城市的繁荣。

产权改革伴随着经济权利的不断开放，经济机会的释放调动了各类主体参与财富创造。仍以农村为例。允许农民包产到户，农民可以利用集体所有的土地自主从事农业生产，解决了温饱，增加了农产品供给;允许农民创办乡镇企业搞非农产业，为土地上释放出的农业剩余劳动力开辟了农村工业化的路径;放开农产品流通与交易，推动农村商业发展和市场繁荣;允许创办小城镇，开辟农民自主城镇化通道;允许农民自由流动和择业，成为打通城乡和中国成为世界制造工厂的武器;允许创办私营企业，使中国长出一批本土草根企业家参与中国制造。

在产权激励各类经济主体成长和财富创造的路上，顶层释放的信号对于保证全社会的制度预期也至关重要。这里既包括国家领导人在重大节点的宣示，比如，在农村制度上，为了给农民吃定心丸，一代代领导人都会到小岗村重申包产到户制度长期不变。也包括制度和法律的递进，比如从改革开放之初就以宪法确立以公有制为主体、多种所有制经济共同发展是基本经济制度， 明确和不断重申公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是中国经济社会发展的重要基础。

历届中央重要会议上也在不断完善产权保护制度，中共十三大提出：“必须尽快制定有关私营经济的政策和法律，保护它们的合法利益，加强对它们的引导、监督和管理。”中共十六大就“完善保护私人财产的法律制度，放宽国内民间资本的市场准入领域，促进非公有制经济健康发展”提出了具体要求。中共十六届三中全会进一步提出，“清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策，消除体制性障碍。放宽市场准入，允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。”并且首次提出“建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”。中共十八大明确提出“平等参与、公平竞争、同等保护”的原则，十八届三中全会《决定》提出“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”。

重构政商关系，实现产权保护非人际化

但是，中国经济变革的过程也表明，产权保护不是单靠国家就能完全实现的。产权保护的实施除了国家制度的保障，还取决于产权保护实施的方式。在中国，由于经济资源和资本的限制性取得、政府主导的发展模式以及保护权利的公器利益化，导致产权实施与保护的人际化趋向，带来经济机会的不公平取得、财富占有与分配差距拉大，也带来企业家预期不稳和企业家精神不振，挫伤整个经济的活力与创造性。

对经济资源和资本取得实行管制，权力寻租便应然而生。掌握资源和资本的人利用手中的权力与企业结盟，企业事实上成为权力寻租者的附庸和利益输送者，企业主依靠与权力寻租者之间的联姻，获得了“吃独食”的经济机会，其产生的财富也得到权力拥有者的庇护。

政府主导的发展模式通过几种方式实现：通过控制上游要素放开下游市场;通过创办开发园区控制土地供应实行招商引资;通过独家垄断土地市场建设城市。这三种模式都造成政府对要素供给的垄断以及政治权力对经济权利的控制，产生巨额的垄断租金，形成畸形的政商关系。公权力的私用更加造成产权保护实施的失范。在真实世界，行政权侵犯产权的现象时有发生，司法权在介入经济事务中也出现大量公权不公的现象，加剧产权保护身份化、人际化倾向。

由于产权保护实施的人际化，一些民营企业在资源获得、条件许可、贷款取得、产业进入等方面，利用特权获得机会，然后实行官商分肥，这些企业也得到利益关联者的特殊保护。但是，这种人际化产权赋予与保护机制，造成不公平竞争，寻租分租现象严重，损害经济长期增长。企业也因官员更替和靠山旁落，造成企业家队伍不稳定和财富积累受挫。近年来在某些地区出现了一批侵害非公有制经济产权的案件，既是产权制度受到各种强力侵犯的集中表现，也是产权人际化伤害企业家成长的有力证明。

中国经济正处于转型和升级关键期，一方面要重启产权的神奇功能，以调动各主体创业创新积极性，以应对经济下行，推动经济转型升级。另一方面，在发展阶段、政商环境发生根本改变的阶段，除了顶层进一步重申产权平等保护是国家的基本制度，更要加快产权保护从人际化向非人际化的转型。

回到现实，企业家对非人际化产权保护也提出了强烈要求。中国目前的民营企业家队伍由两代群体组成。

第一代企业家是在改革开放后及邓小平南巡后创业的群体，他们以从事传统实业为主，特点是眼光好、能吃苦、有韧性、敢冒险，尤其是在产权保护等制度尚未健全的情况下，能处理好各种复杂的制度和人际关系，把握住改革开放和全球化的历史机遇，开辟出销往全球的世界市场。他们已经积累起一定的财富，需要非人际化的产权保护来激发他们进一步发展的動力。

第二代企业家是在新科技革命中成长起来的，他们把握住了互联网、智能终端、机器人等科技行业发展的机遇，具有全球视野并勇于追赶科技前沿。这些企业家受全球科技革命的冲击，有利用新科技创建事业、创造新产品的渴望。这一代企业家不喜欢搞关系、找靠山，非人际化的产权保护更有利于其成长壮大。

当前的反腐败斗争为建立清洁政府、重建政商关系打下了很好的基础，接下来急需加快建立非人际化的产权保护与实施制度，增强企业家信心，建立企业家长远稳定预期，真正成长出具有竞争力的受尊敬的企业家群体。

（作者为中国人民大学经济学院教授，编辑：朱弢）