韩国修宪：常被提及，路却漫漫

李枏

韩国究竟需要一位强势的总统还是弱势的总统，将成为长期困扰韩国政治的问题。韩国政治将长期处于价值与现实相互矛盾的两难境地之中，任何抉择都将是痛苦和无奈的。

“修宪”在韩国政治中经常被提起，然而修宪之路却走得步履蹒跚，常常无果而终。2016年10月，就在“亲信干政”事件爆发之初，朴槿惠极力呼吁争取在其任内完成修宪，建立负责修宪的机构，拟定“2017年宪政体制”方案。朴槿惠认为，鉴于韩国政治、经济以及社会状况与制定现行宪法的1987年相比已发生重大变化，1987年经修订的宪法规定的总统五年单任制已变得不合时宜，总统应可以连任。但随着“亲信干政”事件愈演愈烈，韩国政治陷入一片混乱之中，朴槿惠的修宪方案迅速被淹没在民众“倒朴”的浪潮之中。

现行政治体制的倒逼

实际上，韩国政治体制的痼疾使韩国社会不得不重新审视“87宪法”。自朴槿惠执政以来，韩国政治体制中已暴露出诸多弊端。2016年7月，朴槿惠政府宣布在星州部署“萨德”系统，但事前却未与当地政府、民众进行沟通，这种武断的做法引起了当地民众的极大不满与反对，从而暴露出韩国政治体制中“中央—地方”权力分治的矛盾。此次“亲信干政”事件则更鲜明地反映出韩国总统权力的不透明以及政商勾结等陈旧痼疾已愈来愈成为阻碍韩国政治良性发展的因素。不仅如此，经历了此次事件，韩国民意在政治进程中已发挥出越来越重要的作用，但它是否能促进韩国政治体制的完善，还是会被政党操纵，现行的宪法也并没有给予明确的认定。

2016年7月17日，韩国韩民族日报社与专业媒体调查机构共同针对韩国1000名成年男女进行舆论调查的结果显示，受访者中有66.9%认为“有必要修宪”，是认为“没必要修宪”的受访者比例（20.0%）的三倍以上。自“亲信干政”事件爆发以来，更有不少韩国人将此次事件归咎于总统权力过大，呼吁改革目前的政治体系。尤其在修宪方面，韩国媒体普遍认为这一事件将给修宪“提速”。

潜在总统候选人的修憲主张

面对韩国社会高涨的呼声，韩国国会成立了由多党参与的修宪特别委员会来讨论修宪事宜。各政党潜在的总统候选人也在各自的政治活动中纷纷提出了自己的修宪设计。最大在野党共同民主党前党首文在寅对修宪持谨慎态度，他认为与其讨论修宪，不如多关注体制改革，国会新成立的修宪特别委员会应在新一届政府成立之前就修宪方案进行充分讨论，为未来的新总统规划修宪路线图。在文在寅看来，修宪应在新政府成立后再开始筹划。

另一位共同民主党前党首孙鹤圭积极主张大选前就进行修宪。孙鹤圭称“护宪就是在保护既得利益势力、特权势力以及霸权势力，而护宪终抵不过修宪”，目前朴槿惠总统的弹劾案正在宪法裁判所审理，在今后四至五个月，修宪是极有可能实现的。如果修宪能够成功，则总统大选将依据新的宪法进行，这样对总统的约束力势必就会加强。对于修宪内容，孙鹤圭指出，宪法的修改要体现民心，将“帝王式总统制”以及“秘密政治”彻底消灭。因此“修宪是一个事关意志、果断及选择的问题”。

在野党国民之党前联合党首安哲秀认同文在寅的主张，即“应等到2018年地方选举时再一起进行修宪全民公决投票”。与其他竞选人不同，安哲秀积极提出在此次总统大选中引进“决选投票制度”，意图改革选举制度，引发了外界普遍关注。安哲秀表示，即便不修宪也可以通过修改选举相关法律引进决选投票制度。如果不采取决选投票制度，那政党纷争将永无止境，而具体政策却得不到关注。各大政治势力应通过协商，将决选投票制度法制化。然而文在寅却认为，决选投票制度的引进应通过修改宪法来体现，决选投票制度应在未来进行修宪讨论时或在总统大选时作为修宪的内容之一被提出。

忠清南道知事安熙正则声称“一旦成为总统，将成立一个与国民密切联系的修宪机构”，并将修宪的重点放在“分权”上。他曾在“脸书”上强调“克服帝王般总统制度的弊端并非修宪的核心主题，修宪的核心应该是自治分权”。最近他一直公开提议“朝‘地方自治—直接民主主义方向进行修宪”，政治体制应“以内阁为中心”，内阁总理与议会一起成为“内阁中心”的主体，从而削弱总统的权力。

综合以上潜在总统候选人的修宪主张，可以看到这些修宪方案主要围绕以下几个方面。第一，关于修宪时间。虽然几乎所有政党都赞同“尝试修改宪法”，但在具体时间上，文在寅、安哲秀认为修宪应在总统选举之后，而孙鹤圭却建议“越快越好”。目前各政党都将目光聚集在即将开始的2017年总统选举上，关于推进修宪的具体时期，朝野大部分观点都认为应把修宪问题作为大选的承诺之一，在下届总统任期内推动解决。第二，关于政府形态。前新国家党党首金武星以前提出过“二元执政府制度”，即在保持总统直选制度的情况下对内阁制度进行调整的“总统直选内阁制”，以避免权力过度向一个方向倾斜。文在寅则提倡中央政府向地方分权、实施将国务人事权移交给总理的责任总理制度等。第三，关于总统任期。此议题在目前各政党修宪方案中存在较大争议。此前，新国家党以及共同民主党候选人大多赞同四年连任制，但经历了“亲信干政”事件后，一些总统候选人如城南市市长李在明赞成通过修改宪法缩短总统任期，预计此后这一问题将成为韩国修宪的核心内容。第四，关于韩国国民参与政治的权利。目前韩国学术界普遍希望通过修宪扩大国民基本参政权利，即通过国民投票制和国民传唤制等制度扩大公民参政权利，以此杜绝政治体制中的黑洞并完善政治体制。

修宪之路漫长

不难看出，韩国此次修宪大讨论主要集中在分权上，即要“克服帝王般的总统”，通过分散总统与中央政府的权力、缩减总统任期以及强化国民基本权利等来改革弊政。然而，就目前韩国政治形势而言，修宪的道路仍很漫长。

首先，修宪的程序复杂。按照韩国法律，修宪需得到国会三分之二以上议员的支持，之后才能进行全民公决。只有当半数以上的投票者在公决中表示支持时，方可进行修宪。然而，韩国各政党根据所处环境及对利弊的考量，对修宪表现出不同立场，这往往使修宪搁浅。2007年，韩国卢武铉政府公布了有关修改总统任期制的修宪草案，建议将韩国总统任期由现行的五年改为四年，并允许总统连任。但修宪草案一经公布，在国会296个议席中拥有127席的大国家党（后改名为“新国家党”）当即表示反对，要求政府集中精力解决民生问题，停止修宪进程。

其次，目前修宪方案都集中在削减总统权力上，而一旦新总统执政，很难愿意主动削弱自己的权力去推进修宪进程。而韩国社会如果仍然高度关注修宪，则必将与政府产生分歧，各种纷争将在修宪的具体过程中不断涌现出来。

最后，韩国究竟需要一位强势的总统还是弱势的总统，将成为长期困扰韩国政治的问题。虽然一位弱势总统更符合韩国的民主价值观，然而当前韩国经济长期停滞，生产、投资、出口等各项经济指标下滑，“韩国经济已陷入窒息状态”。在对外关系上，韩国外交形势严峻，南北关系高度紧张，危机一触即发；因“萨德”入韩引发的中韩关系冷淡使韩国商界忧心忡忡；特朗普上台后韩美同盟的走向还是未知数，可能增加的分摊军费和“萨德”系统入韩或令韩国背上沉重的经济负担。面对如此内忧外患，韩国亟需一位强势总统以维持政策的连续性与一贯性，然而这又会使韩国社会陷入“回归独裁时代”的恐惧中。可见，韩国政治将长期处于价值与现实相互矛盾的两难境地之中，任何抉择都将是痛苦和无奈的。

（作者为中国社科院美国研究所副研究员）