特朗普“百日新政”引发巨大争议

张业亮

2017年1月20日，唐纳德·特朗普宣誓就任美国第45任总统。在充满民粹主义和孤立主义、保守主义色彩的简短就职演说中，特朗普阐述了施政理念和政策主张，同日更新的白宫网站也发布了特朗普的施政蓝图，从而正式开启了美国政治的“特朗普时代”。

急于兑现竞选承诺

自富兰克林·罗斯福“新政”以来，美国新总统施政的第一个100天被视为可以突破规则制约、力推政策议程的最关键时期，也是新总统与国会磨合的“蜜月期”。这个开局好不好，对新总统此后四年施政能否取得成功至关重要，特朗普也不例外。

早在大选投票前一个月，特朗普在宾夕法尼亚州葛底斯堡发表竞选演说时，就概述了其一旦当选并就任后第一个100天内的行动计划。当选后，特朗普过渡团队立即建立了14个工作小组，分别制定了就职后第一天、第100天和第200天内的行动计划，并于1月20日当天就在白宫官网上公之于众。

特朗普就职当天即签署行政令，指示联邦机构解除奥巴马医改法给美国人、企业和政府机构带来的“负担”，特别是冻结有关法案的强制保险条款，作为废除医改法的第一步。

在正式工作的第一周，特朗普又颁布一系列行政令，包括宣布美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），重申禁止联邦资金资助实施或支持堕胎的国际组织，暂停一些联邦机构招录新雇员的工作，冻结奥巴马政府在卸任前由能源部制订实施的能源效率标准规定，重启美国与加拿大拱心石XL（KEYSTONE XL）石油管线和达科他石油管线建设，要求美国国内企业使用本土制造的钢材，取消奥巴马政府“延缓驱逐儿童时期非法入境人员”项目，指示国土安全部开始在美墨边界修筑围墙，对在移民执法上不配合的所谓“庇护城市”取消联邦资助，停止接受叙利亚难民，暂停向伊拉克、伊朗、叙利亚、也门、苏丹、利比亚、索马里等七个国家公民发放入境许可等，可谓“雷厉风行”。

特朗普在上任头九天共颁布了15道行政令，涉及经济、贸易、移民、能源、环保、军事、反恐等领域，“办事效率”超过此前任何当代美国总统同期。特朗普还分别召集国会两党领袖、商界大老、科技界精英、工会组织领导人开会，商讨振兴经济、增加就业的对策；会见来访的英国首相特雷莎·梅，并先后与以色列、俄罗斯、日本、德国、韩国、法国和墨西哥领导人通话。特朗普政府国防部长吉姆·马蒂斯也在就职第一个月内出访韩国、日本。特朗普还正式提名联邦第十巡回上诉法院法官尼尔·戈萨奇为最高法院大法官，以填补前大法官斯卡利亚去年2月去世留下的空缺。

实用主义、孤立主义加保守主义

上述行动充分显示了特朗普急于兑现竞选承诺以扭转奥巴马执政八年自由主义政策轨道并展示强势总统形象的心态。通过这些行动，“百日新政”的框架趋于明朗，美国内外政策开始打上“特朗普烙印”。

国内政策方面，推翻奥巴马“遗产”为主的庞大保守主义政策议程，把推动经济增长、创造就业、解决非法移民问题和变更医疗保健改革方向作为优先考量。特别是在经济领域，刺激经济增长，推动制造业回流，阻止就业机会继续向海外流失，为此已经和即将采取的措施有：把税收改革定为最优先的立法议程，以大幅削减公司税，由目前的35%降低到15%?20%，同时对美国企业在国外生产进而在美销售的商品征收惩罚性“边界税”，以阻止美国公司继续把工厂外迁；砍掉奥巴马政府制定的旨在对企业经营和金融业运作加强监管的大部分规则，暂停颁布新的联邦规制，要求联邦机构每制定一个新规章就必须废除两个旧规章，以達到砍掉75%的联邦规制的目标；重塑贸易政策，大力鼓吹“公平贸易”、反对自由贸易。

移民政策方面，重点是强化边界安全，收紧签证，大幅削减美国接受的难民数量，增加边境巡查人员，并废除过去对非法移民“抓了就放”（catch-and-release）的政策，以堵住难民潮和防止恐怖分子潜入，兑现“让美国重新安全起来”的承诺。针对前述七个穆斯林人口占多数国家的“移民限制令”是过去40多年来美国难民政策的最大调整，同样被暂时禁止入境的还有拥有七国之一美国双重国籍的人，以及拥有美国盟国护照但在这七国出生的人。美国官方统计表明，自1975年以来，美国共接受了330万名难民，其中2016财年为8.49万名。奥巴马政府制定的2017财年计划拟接受11万难民。

对外政策方面，以推进美国现实国家利益为重点，通过收缩海外力量分布、增加防务开支、扩充军力、加强与盟国关系、打击“伊斯兰国”来增进安全，实现“让美国再次强大起来”的目标。特朗普政府的一大外交重点是加强与欧洲、东亚地区盟国和以色列的双边关系，与此同时坚持谋求改善自乌克兰危机以来持续恶化、近期又因“黑客门”事件和奥巴马政府对俄制裁而更趋紧张的美俄关系，寻求与俄罗斯在反恐和叙利亚问题上开展合作。

安全和防务政策方面，把反恐和打击“伊斯兰国”极端势力放在最优先位置，要求美军参谋长联席会议和各军兵种拿出具体行动计划，并拟重新增加美国在叙利亚和伊拉克的驻军人数，增加空中打击的次数。特朗普认为近年美国军事能力下降，战舰、飞机和坦克装备松懈尤甚，已签署备忘录要求国防部在一个月内作出评估，制定扩充军力的计划，特别是要求增加海军舰艇数量，由目前的274艘扩充到355艘，加强前沿部署。同时，加速核武器现代化和开发导弹防御系统，为“以实力谋和平”提供坚实基础。

特朗普的“百日新政”把“让美国再次强大起来”作为总体目标。过去十多年来，随着新兴国家的群体性崛起，美国实力相对衰落。特朗普在就职演说中把美国的现实描绘成一幅灰暗的图景，称这一切都是华盛顿建制派造成的，希望通过努力让美国重现昔日辉煌。

“百日新政”带有强烈的实用主义、孤立主义和保守主义色彩。特朗普在就任前是一名成功的商人，没有任何从政或从军经历，其注重实际利益的实用主义风格必然会对政策制定产生直接影响。他把“美国第一”奉为内外政策的指导思想，强调实际获益，而不太注重秩序和原则等“空洞的理论”。他把美国就业流失归咎于外国竞争，公开倡导“购美国货、雇美国人”，声称“保护主义将引导美国走向伟大繁荣和实力”，虽然加大基础建设投资、反对多边自由贸易的政策与共和党自由派和民主党的一些主张并不冲突，但总体上带有强烈的孤立主义和保护主义色彩。

在实用主义理念的指导下，特朗普对外施政的方法策略强调交易和讨价还价，也很重视双边外交，相对来说不太看重多边协议，实际上就是主张“交易的随意性”（freewheeling pursuit of deals），不循成轨，刻意保持外交政策的模糊性和不确定性。反对自由贸易、鼓吹“公平贸易”，反对多边贸易协定，主张与外国一对一开展贸易谈判，是特朗普贸易战略的基本方面，退出TPP和重新就《北美自由贸易协定》与加拿大、墨西哥开展双边谈判就是具体体现。退出TPP预示着美国在处理与关键伙伴贸易关系的新战略，即注重美国工人的经济获益和贸易伙伴的双边关系，而不是战后两党都追寻的多边贸易协定。

没有蜜月的“百日新政”

特朗普是在美国经济相对稳定和持续增长、失业率持续下降的形势下入主白宫的，没有迫切需要处理的危机，这给特朗普及其团队相对充分的自由依照自己的意愿构筑议程。与此同时，共和党全面控制白宫和国会，为特朗普推进“百日新政”、实现“新愿景”提供了难得机遇。但另一方面，特朗普是在美国社会和政治日趋极化的大环境下竞选和就任总统的，这又必然使其“百日新政”面临一系列严峻的挑战。

从大的社会环境看，本次大选反映了美国社会在非法移民、种族族裔、贫富差距、文化价值观问题上陷入的巨大分裂。特朗普当选后，不少大城市出现了美国选举史上鲜见的抗议浪潮，表明美国社会围绕这次大选产生的分裂短时间内仍难以弥合。对于希拉里·克林顿败选原因的探讨、反特朗普运动的持续、威斯康星州的计票纠纷，特朗普就职典礼前后美国和世界各地爆发的“妇女大进军”（Womens March）和反特朗普的游行示威，都充分说明这一点，这在一定程度上将影响特朗普政府政策议程的实施。

从国会政治和政党政治的视角看，特朗普的当选和就任并没有改变美国两党政治的轨迹，相反两党斗争愈发激烈。特朗普的许多政策议程，有的通过颁布行政令即可，更多则需要国会立法才能实现，如废除和替代奥巴马医改法、税收改革、扩大防务开支、订立双边自贸协定等。特朗普的一些经济议程，如大规模基础设施建设、反对自由贸易等虽不一定会遭遇国会民主党的反对，但在移民、医改、税收等议题上分歧严重，抵制的力量不会小。共和党虽已取得国会参众两院的主导权，但共和党在参议院只占微弱优势（52席比48席），并没有达到60票以上的绝对多数，要在两年后的中期选举中保持优势并非易事。特朗普的一些政策议程，包括一些内阁成员和大法官人选的提名，必会遭到参议院民主党各种方式的阻挠。

特朗普与国会共和党以及共和黨内建制派与极端保守派之间在一些关键政策问题上的分歧也对“百日新政”的立法进程有不利影响。特朗普的保守主义施政议程在很大程度上要依赖国会共和党人的配合才能实施。虽然共和党控制的新一届国会提出了数十年来最为庞大的保守主义议程，这为废除奥巴马医改法、削减公司税率、取消奥巴马的环保法规提供了极大操作空间，但在一些重要议题上，特朗普与国会共和党人仍存在分歧，比如在美俄关系和用什么方案替代奥巴马医改法的问题上。在经济议题方面，特朗普和国会众议长保罗·瑞安虽然都支持削减公司税和简化联邦税制，但特朗普主张贸易保护，瑞安则支持自由贸易协定，弥合这些分歧以及如何拿出一揽子税改方案还需艰难协调。特朗普在美墨边界筑墙的行政命令也遭到本党保守派和民主党的反对。

特朗普对外政策的保护主义和孤立主义引发美国的一些盟国的担忧和不满，特朗普的不少政策主张和行政令引发了激烈的争议，在一定程度上损害了美国与这些国家的双边关系。特朗普移民限制令除引发美国国内穆斯林群体和民权团体的抗议外，也激化了美国与一些中东国家的矛盾，将对特朗普总体对外政策目标的实施产生不利影响。

民调支持率下降也将对“百日新政”的实施有不利影响。特朗普是过去数十年来就任时民调支持度最低的总统。在过去七任总统中，特朗普是唯一一位当选后到宣誓就职时民望下跌的。盖洛普民调显示，特朗普就任时民调支持率只有45%，是盖洛普开始此项调查以来首位就任时民调支持率低于50%的总统，只有奥巴马2009年宣誓就职时的一半，甚至比小布什2001年就职时还低。这表明多数美国公众对特朗普当选以来的表现和政策支持度正在下降，有可能削弱其推进政策议程以及与国会讨价还价的能力。

概言之，虽然特朗普就任后在兑现其竞选承诺上迈出了引人注目的强势第一步，但能否实现“百日新政”的目标尚存疑问。

（作者为清华大学中美关系研究中心研究员）