我国公办普通高校预算管理问题思考

旷溪

摘要：本文以高校围绕预算管理制度改革要求改进预算管理为契机，指出我国公办普通高校预算管理体制与机制改革实践中存在的问题。借鉴联合国成功的预算管理经验，提出我国高校在预算管理组织架构管理、预算编制管理、预算执行管理和信息化建设等方面的改进建议。

关键词：高校；预算管理；联合国；经验

随着政府对高等教育财政政策改革的推动和市场经济的快速发展，当前我国的高等教育的投入已呈现明显的多元化趋势。在市场经济条件下，作为社会资源的组成，高等学校资源的配置效率已不可避免地成为高校发展的核心内容。在公共财政改革框架下，作为高校财务管理的重要环节，高校预算管理对于进一步提高高校资源配置效率和使用效益都具有至关重要的作用。

近年来，我国在不断深化预算管理制度改革，2014年9月26日，国务院以国发〔2014〕45号印发《关于深化预算管理制度改革的决定》，明确了预算管理制度改革的重点任务和工作要求。作为财政拨款单位的公办普通高校（以下简称高校），围绕预算管理制度改革要求，积极努力改进预算管理，取得了一定成效，但在预算管理体制与机制改革实践中仍有不少问题。本文拟从高校预算管理存在的问题出发，在与联合国预算管理情况对比基础上，探讨高校预算管理模式的改进建议，以实现适应高校发展新阶段的资金需求、协同高校事业发展的目标。

一、我国高校预算管理的现状及存在问题

（一）现状

高校的预算管理虽然一直就有，但在当今高校逐步走向自主管理、适应市场经济发展和国际教育竞争的大环境下，我国高校始终是依附型预算管理，即依附于政府财政预算管理的相关要求而编制执行的预算管理，没有形成适应高校自身发展和现实管理所需的自主型预算管理。

李东旭等[1]（2009）指出，我国高校应健全预算管理机构，实行预算编制、执行、监督相互分离又相互制衡的运行机制；推行全面预算，完善预算管理制度，建立专家论证制度、公示制度、“三上三下”制度、滚动预算制度、奖惩制度、预算绩效评价制度等。

李现宗等[2]（2012）指出，高校依附性预算管理模式存在预算管理理念缺乏自主性和管理上的独创性；编制原则违背了高等教育的可持续发展规律；预算管理程序混乱，导致预算管理功能大大降低；没有相应的预算执行机构，预算执行控制乏力等弊端。

冯文轶[3]（2016）指出，传统模式下的高校预算管理手工收集数据、层层传递的方式导致预算编制的时间过长，预算编制的时效性和准确性降低，单一的预算编制模式很难适应各组织的不同需要。利用云会计平台实现信息的共享可以打破各组织信息孤立的局面，从而实现部门与总体战略、预算与绩效的统一，加强各组织间的交流与融合，使高校的预算模式更加合理。

杨臻黛[4]（2016）描述了联合国秘书处（以下简称联合国）预算管理情况。作为全球最大的国际组织、非营利性机构，联合国所管理的预算，包括常规预算、维和预算、国际刑事法庭预算和基建总规划等，此外还有预算外资金。预算年度方面，维和预算为一年，其他类的预算为两年。预算资金来源方面，除预算外资金来源于成员国及其他组织的捐款外以外，其他预算资金均源自成员国的会费摊缴，这些自愿性捐款形成信托基金。预算规模方面，每年管理的总预算盘子约为150亿美元，管好用好如此盘大资金并支持联合国内部组织机构规范高效运行，在于其拥有一套严密的预算管理体制与机制以及多年的预算管理经验。这为高校推进预算管理改革和提升管理水平有着很好的借鉴意义，值得学习。

（二）存在的问题

1.预决算管理的议事决策机构专业性不强

当前，规模较大的高校都建立了由预算管理议事决策机构、日常工作机构和预算执行单位组成的預算管理组织架构。其中：预算管理议事决策机构为经济事项专业审议机构（以下统称财经委员会）、校长办公会和党委常委会，三个议事决策机构根据预算管理职责权限的不同负责对预算事项进行审议决策；预算日常工作机构设在财务部门，负责拟定预决算政策，审议年度预算及具体分解方案，协调解决预算编制、调整与执行过程中出现的问题，组织开展预算绩效考核和预决算结果分析评价等工作；预算执行单位负责编制本部门的业务计划及相应的预算草案，执行经批准下达的预算。可以看出，随着高校内部控制建设的进一步完善，层次分明、权责明确的预算管理组织架构已在高校逐步搭建起来。但是，从预算管理议事决策机构的成员构成情况来看，财经委员会作为高校预算管理的专业议事机构，其成员主要为行政管理部门的单位负责人，校长办公会和党委常委会成员由校领导班子组成，这些成员大多数为学校教学科研能力极为突出的院士或者教授，拥有深厚的学术背景，或许是行政专家，但不一定都是财务方面的专家，难以体现决策的科学性和合理性。

2.公用经费的预算编制与基本预算单位的年度工作计划不匹配

高校内部制定的预算管理办法基本都明确了预算是围绕学校事业发展规划和计划编制的年度财务收支计划，预算与业务相匹配的预算编制理念已在制度上得以体现。然而，在预算编制实务中这一理念并未贯彻执行。我们知道，我国高校编制两套预算：一套是按照上级主管部门下达的部门预算编制要求编制的涵盖学校全部收入和支出的部门预算；一套是按照高校事业发展规划和业务部门工作计划将学校可统筹使用的资金进行分解编制的由人员经费预算和公用经费预算组成的校内预算，其中公用经费预算是以院/处等业务部门为基本预算单位安排的预算。理论上，公用经费预算应根据校内基本预算单位的工作计划和业务需求编制安排。事实上，高校启动校内预算编制时间为每年的7月，业务部门工作计划的编制为每年的12月，工作计划和预算两者的编制时间前后错位，使得高校公用经费的预算资金安排往往难以与业务部门的工作计划紧密联系，有的甚至相互脱节，从而造成高校内部财务资源配置不合理，资金紧缺与浪费并存现象依然普遍。

3.预算执行报告编制主体单一，仍停留在数据的计算分析上，报告信息质量不高

按照我国高校预算管理惯例，财务部门既是预算编制的主体，又是报告主体。历年来，预算执行报告编制工作都由财务部门完成，编制主体单一。并且，由于单位内部组织缺乏沟通和校内信息不对称等原因，财务部门的预算执行情况分析报告只能停留在收入预算完成率和支出预算完成率等数据指标的计算上，无法提供预算资金的使用与业务预期成果融合的财务信息，不利于内部控制管理。

4.预算绩效管理重执行进度，忽略资金使用效益

为了加强预算绩效管理，高校纷纷构建了包含收入预算完成率、支出预算完成率和预算结余占预算收入的比率等指标在内的预算绩效评价指标体系，对单位内部的预算执行单位实施绩效考核，将预算执行率与绩效评价挂钩、与预算执行绩效奖励挂钩，忽视了资金的使用效益。

5.预算管理信息化水平不高

信息技术为进一步提高高校预算管理水平提供了新动力、新手段。目前高校的财务工作基本实现了信息化管理，构建了预算管理、账务管理、报表管理等多个模块，形成了财务管理系统平台，但是信息技术在财务管理系统中应用不充分不灵活，预算管理的信息化水平不高。主要体现在一是财务管理系统平台中的各模块相互独立，预算管理统计报表不能按照管理需要自动生成，很多指标仍要靠人工查账录入数据计算制表，影响工作效能。二是财务系统与教学、科研、资产、采购、人事等部门管理系统平台不能对接，财务信息和非财务信息无法整合利用，不能实现资源共享，从而导致财务信息传递不及时，有预算资金使用效益低和管理决策失误的风险。

二、基于联合国经验的改进建议

（一）预算管理组织架构管理方面，重组经济事项专业审议机构，增强预算议事决策的科学性和合理性

联合国预算管理架构由执行层（业务部门）、管理层（预算部门）和三级审议决策层（行咨委、五委和联大）组成。业务部们编制的预算草案要经预算部门一级审核，行咨委、五委和联大等机构的三级审议，并由联大终极审定。在预算管理组织机构的设置和审议程序上，我国高校与联合国有相似之处，只是联合国设置的行咨委是辅助五委审议的一个联大附属机构，它的委员是由联大选举产生的独立专家，任期三年，以个人身份而非来源国政府代表身份行使职权，强调其独立性和专业性。

前面提到，我国高校预算管理议事决策机构为财经委员会、校长办公会和党委常委会。为了体现财经委员会作为高校经济事项审议机构的专业性和独立性，增强预算议事决策的科学性和合理性，笔者建议，重组财经委员会，委员由财务专家和行政专家共同组成。同时建立相关专家库，由教代会从专家库中选举产生审议委员，委员以个人身份而非校内部门代表身份行使职权，并且按照学校的管理机制设定审议委员的人数、专家占比和任期年限。

（二）预算编制管理方面，改进和完善校内公用经费预算编制

联合国编制的预算年度为两年，预算编制的启动时间早，提前两年启动，有长达24个月的编制时间，比如2017年-2018年的预算编制在2015年年初就开始启动，其中：7个月为战略规划编制期，17个月为预算编制期。另外，联合国的整个预算编制程序亦非常的严谨，首先，业务部门所提交的战略规划和预算草案都要与预算部门的深入沟通、反复修改形成初稿；其次，联合国的预算审议要经过一级审核三级审议程序。值得一提的是，在审议的阶段，业务部门和预算部门的代表需对申报的预算进行现场答辩，接受审议委员的质询，回答他们提出的任何问题，并根据审议机构的专业建议对提交的预算进行反复测算和修改。由此可见，联合国预算有编制时间充足、编制内容涵盖战略规划和审议程序严格的特点，这为我国高校改进和完善校内公用经费预算编制提供了可资借鉴的经验。

我国高校校内预算编制受限于上级主管部门下达的部门预算编制，一般于每年的7月启动。为了合理配置校内财务资源，使公用经费预算紧贴业务需求，高校应从制度上改进和完善校内预算的编制范围及程序，一是将业务部门工作计划纳入校内公用经费的预算编制范围，每年的1月启动工作计划的编制；二是加强预算部门与业务部门的深入沟通，确保业务部门所提交的工作计划和预算草案相匹配，提供完整的预算草案信息供审议机构决策。

（三）预算执行管理方面，建立“全过程、全方位、全员参与”的预算执行报告编制机制

联合国预算属于责任预算，业务部门既是预算编制的主体，也是预算执行和报告的主体，有申报预算的权力，又必须按规定履行作预算执行情况报告的义务并承担责任。在预算周期内，业务部门要作两次预算执行情况报告，报告内容详实，包含目标实现和战略执行情况以及预算执行情况，预算执行情况需详细解释预算执行进程、支出内容、与历史预算的差异、分析各科目预算使用与预算拨付的差异等。此外，管理层亦非常关注预算执行情况，与预算编制审议程序一样，联合国业务部门汇报的执行报告同样要经过预算司、行咨委、五委和联大的层层审议，严格的审议程序无形之中提升了预算执行的严肃性和约束力。

针对前面提到的我国高校预算执行管理问题，笔者认为根本原因在于高校对校内公用经费预算执行监督管理缺位，解决之道是通过建立“全过程、全方位、全员参与”的预算执行报告编制机制和完善预算绩效考核体系加强预算控制。具体而言，建议从以下方面进行改进和完善：1.制度上规定预算执行遵循“谁申请、谁负责”的原则，强化预算执行主体的责任意识。2.设计与自身管理相适应的预算执行报告审议程序，充分发挥预算主体在预算管理过程中的自主性和预算执行的积极性，實现预算的全过程、互动管理。3.以预算要真实反映业务部门的实际需要为导向规范报告内容。4.完善预算绩效评价体系，指标设计上侧重产出效率和效果的考核。

（四）进一步加快推进信息技术支撑的财务管理新模式，提高预算管理效能

联合国充分利用现代化信息技术，实现了业务管理系统与预算管理系统的有效对接，这为联合国管好用好上百亿美元资金提供了有力的技术支撑。随着信息技术的迅猛发展，高校教育经费的快速增长，加快推进信息技术支撑的财务管理新模式，已是高校财务管理体制改革刻不容缓需完成的首要任务。高校应把信息化作为内部管理系统优化升级的关键环节，密切关注大数据、“互联网+”对内部管理工作的影响，站在全局的角度，加快信息化建设的步伐，实现财务平台信息与各部门业务管理平台互联互通，资源共建共享，提高预算管理效能。

参考文献：

[1]李东旭.高校预算管理改革的必要性、借鉴与启示[J].财务与金融，2009（3）：47-51.

[2]李现宗等.高校预算管理转型研究[J].会计研究，2012（12）：68-95.

[3]冯文轶.大数据下基于云会计的高校全面预算管理框架构建[J].财会月刊，2016 （7）：24-27.

[4]杨臻黛.联合国预算管理情况介绍及其借鉴[J].财务与会计，2015（11）：59-63.