论排污许可证交易制

【摘要】排污权是派驻单位对于这种极为特殊的功能性资源的使用权利，随着环境压力的不断加大，原来的排污权许可证制度已经无法满足社会的需求，为此应该对排污许可证交易制度进行解读，通过市场的方式处理排污权问题，并缓解社会对于环境的压力。

【关键词】排污许可证、排污许可证交易、外部性理论、制度构建

一、排污许可证制度

法律上所说的许可是权利主体在行使权利时，事先必须得到权力主体对其作出准许的决定。这种许可一般来讲是一种行政许可，是公民与法人获得国家授权的行为。排污许可则是涉及环境保护方面的行政许可，排污许可行为在法律上的释义表示排污主体在进行排污行为时需要得到国家的认可，而排污许可证就是国家认可主体排污行为的通行证，是国家对排污主体在法律法规限定范围内行使排污权的保护和规制方式。具体说来，排污许可是环境保护机关依据法律法规进行审查，并对符合法律法规以及其他相关标准的准排污者做出排污认可并进行监督的行为。环境保护机关作出准予行政许可决定的，应当向申请人颁发加盖环境保护机关印章的排污行政许可证件。

排污许可证制度最早在瑞典实行，在其1969年颁布的《环境保护法》中针对许可证设置了相当多的条款，法律条款内容详实细致，包括了申请、审查、决定和救济等。在我国，排污许可证制度在1989年被列入八项由环境保护主管部门负责执行的国家级环境政策之一，是中国环境污染防治政策体系的核心之一。在1989年《水污染防治法》中对规定符合排污总量指标的发给排污许可证，并对未取得排污许可证而擅自排污的规定了相关责任。目前我国排污许可证制度涉及领域只有水和大气。2014年修订的《环境保护法》第四十五条规定国家依法实行排污许可管理制度，企事业单位和其他生产经营者必须按照排污许可证的要求排放污染物，没有取得排污许可证的不得排放污染物。这也是排污许可证制度第一次出现在环境保护基本法中。2004年实施的《行政许可法》为排污许可证制度提供了良好的法律支持，具体的法律法规中对于涉及排污许可行为的条款也有了更为具体的法律依据，对于之前相抵触的、分散的排污许可规范可以根据《行政许可法》加以修改。可以说，排污许可证制度在我国已经建立了以《环境保护法》为基本法律依据，以《行政许可法》为执行依据，综合具体的法律法规的较完整体系。

二、选择排污许可证交易是必然出路

排污权交易是解决现有排污许可证问题的必然出路，具体可以从如下方面进行分析。

①排污的负外部性需要管控

依据环境经济学观点，环境资源属于公共物品（或公共产品），具有非排他性和非竞争性的特点。而环境质量资源作为环境资源的一种，直接承受来自社会排污行为带来的损害压力。环境资源的公共物品属性，在资源配置过程中将带来如下问题：1、“搭便车”现象。依据奥尔森的观点，参与者不需要支付任何成本就能享受与付费者完全相等的物品效用，这将造成供给成本分摊的不公平并有可能造成公共物品的非持续和非永久。2、排他成本问题。公共产品具有非排他性，但在布坎南的俱乐部产品理论中，存在公共物品有成本排他。所谓俱乐部产品，它介于私人产品和公共产品之间，可以被很多个体消费但不会减少其他人的消费，[ 托马斯·思德纳.《环境与自然资源管理的政策工具》，张蔚文、黄祖辉译，上海：上海人民出版社2005年.第41页.]其消费主体是有限的。3、“公地悲剧”现象。“这是一个悲剧”，哈丁如此解释“公地悲剧”现象：“每个人都被锁定进一个系统。这个系统迫使他在一个有限的世界上无节制地增加他自己的牲畜。在一个信奉公地自由使用的社会里，每个人追求他自己的最佳利益，毁灭是所有的人趋之若鹜的目的地。”为追求“帕累托最优”，依据“科斯定理”在产权明晰的前提下要将交易成本最小化或等于零。

②排污许可证是有效管控手段之一

解决环境资源外部性的问题可以从公共物品的供给角度出发。典型的公共物品供给分为四种：公共物品的政府供给、公共物品的私人供给、公共物品的自愿供给以及公共资源的联合供给。在我国，政府掌握着绝大多数的公共资源，是公共物品的主要供给者。宪法第九条规定，矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源归国家所有，法律规定归集体所有的除外；国家保障自然资源的合理利用。环境保护法中也对国家保护环境和管理自然资源做出了规定。国家作为自然资源的所有者和管理者，享有对自然资源的支配和管理权力和义务。为解决环境质量资源的公共物品属性可能带来的外部性问题，国家主要通过两种手段，第一是直接的政府管制，第二是通过市场的手段解决。通过市场的方式解决负外部性问题主要是将负外部性难题内部化处理，使原本免费消耗自然资源、不承担任何成本的污染物排放者付出相应的代价，而通过市场手段解决主要是利用征收环境税和征收排污费两种方式。政府管制是需要谨慎的方式，政策失灵可能会适得其反产生严重的污染后果，咸海悲剧就是政策失败的产物。政府管制普遍被看作是成本较高的环境管理手段，在效率和效果方面，相比较而言环境税成本更低、而且更能刺激企业开发环保技术。但环境税面临的难题是无法有效率的准确对排污产生的社会边际成本做出反应。政府作为信息不对等中的弱势方必须投入巨大的成本对排污行为进行实时监测，才能确保排污税率的准确性和可靠性，否则环境税将成为一纸空谈无法发挥应有的作用。

③排污许可证交易在当前情形具有优势

1968年经济学家戴尔斯提出“污染权”概念，他提出将污染废物按标准单位分类，通过无偿或有偿的方式分配一定量的“污染权”给企业，并允许企业之间自由地进行排污权交易。美国环保局最先将排污交易应用于污染管理，随后排污交易在德国、英国等地也相继落实。如今，排污许可证交易已经有不少相当成功的交易市场，典型的欧盟碳交易市场实现了排放交易的国际化。

環境税和排污许可证交易两种方式都可以使排污行为的负外部效应内部化，环境税是建立在价格原则的基础之上，而排污许可证交易是建立在数量原则的基础上。由于对排污者改进清洁技术有明显的激励作用，环境税是达到既定环保标准最低的方式。而排污许可证交易是建立在排污权基础上的，排污权在排污主体之间转移最终形成有效的市场管理。以碳税为例，碳税固定了单位污染物的排放价格总排放量是不确定的，要达到既定的碳排放既定目标需要一定的调整周期；而碳权交易则是事先确定排放总量，通过市场是单位排放价格随着供求关系波动可以说以实现排放控制和管理，保护环境质量资源为目标，通过这两种方式都是可以实现的。

但在我国当前情况下，选择发展排污许可证交易的方式更具有可行性。从经济学角度分析是由于政府作为信息不对称的弱势方，采取排污权交易更具效率性。排污许可证交易可以和国家的行政政策密切结合，方便国家的宏观调控。国家现在的环境保护政策是实行总量控制，排污许可证交易可以跨过社会相关边际成本的计算而直接提出排污总量；无需计算各排污单位对于排污的需求程度，而直接通过排污市场自由分配。经济学家科尔斯塔德（Kolstad）分析在成本不确定的情况下，当边际利润函数不确定，碳税在消减二氧化碳排放的效果不如排污许可证交易有效，这是因为碳税的边际损失比排污许可证交易大。它进一步指出当边际利润曲线陡峭、边际成本曲线平坦时，应该采取排污许可证交易的手段管理排污行为。排污许可证交易在因地制宜上也有独特的优势，由于排污许可证的总量确定独立于市场，排放总量由环境自净能力和污染破坏阈值决定，所以可以在排污总量可以随季节的波动做出调整，政府也可以依据地区差异分配不同的排污额，减少由于地形、生产力、气候等因素带来的差异，并能避免环境局部恶化。最后，由于排污总量不发生变化，而价格由市场供需关系调整，也避免了受到经济扩张和通货膨胀的影响。我国地区间差异极大，人们对于环境质量的需求受教育水平、个人收入水平和可见污染程度的影响（Dasgupta and wheeler，1997），通过合理的市场调整可以满足当地公众对于环境质量的要求，同时也可以避免部分地区为追求经济效益过度牺牲环境，达到间接调整环境质量水平的目的。

三、我国的排污许可证交易制度存在的问题

①法律制度不完善

《环境保护法》第四十五条规定“国家依照法律规定实行排污许可管理制度”，《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》则对于排污许可管理作出了这样的解释：“推进多污染物综合防治和统一监管，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行排污许可‘一证式管理。建立健全排污权有偿使用和交易制度。”，可以说排污权交易和排污许可证是排污许可管理制度的核心之一。2008年国家环保总局就已拟定颁布《排污许可证管理条例》，条例预期规定包括排污收费、排污交易、环境监督、环境标准管理等众多制度，是管理排污许可证的专项性统领性文件，但这部被寄予厚望的排污许可证专项管理条例胎死腹中，至今再没有消息。地方政府对于排污许可证的专项规章有6篇，其中内含交易概念的有《甘肃省排污许可证管理办法》、《福建省排污许可证管理办法》、《青岛市排污许可证管理办法》以及《浙江省排污许可证管理暂行办法》。除青岛市2016年7月颁布的《排污许可证管理办法》外，其他三部办法均只是在排污许可证应列明事项中列举了“排污权交易情况”，没有任何排污权交易程序性规定和实质性指导，对于排污权交易和排污许可证交易更倾向于一种象征性宣告，并没有引起足够的重视。

②排污许可证交易范围过窄

排污许可证交易涉及方面过窄是我国排污许可证交易制度展现的第二个问题，目前我国的排污许可证交易集中在大气，法律中明文规定了排污权交易的只有2015年修订的《大气污染防治法》，虽然地方有比较成功的试点，如上海市《闵行区排污权交易管理办法》、太原市《污染物指标有偿转让管理办法》、《本溪市大气污染排放总量控制管理条例》、《包头市大气氟化物排放许可证管理办法》、《开远市大气排污交易管理办法》、《江苏省二氧化硫排污权交易管理暂行办法》等，但在污染物的认定范围上限制范围依然比较小，针对的污染物也主要是向大氣中排放的污染物。我国目前对于大气污染的治理时非常重视的，对大气排污许可证交易制度相比较其他环境因素也走在前列，但光有大气的排污许可证交易还不能称其为完整的制度，只有囊括多环境要素、多污染要素、综合考虑环境影响、市场影响、程序完整健全、有奖有惩的排污许可证交易制度才能称其为一个完整的制度。

四、我国排污许可证交易制度构建的内容

涉及良好的制度对解决社会问题具有重要意义，通过研究我国的排污权交易制度的不足结合我国现在的发展情况和环境管理状况，在构建我国排污权交易制度时应该从如下内容入手：

①立法

我国虽然在部分省市已经开展了排污权交易试点，但在法律层面上，任然缺少法律、行政法规对这一制度系统完善的规定，单单依靠地方性的排污权交易法规无法从根本上解决制度缺失带来的问题。

在立法内容方面，首先对于排污权应该确定其私权利性质，我国现行的排污权许科长所确定的权利尚属于行政性质，还不具有自由交易转让性质。在构建排污权交易制度时，在立法上确立排污权可自由转让的私权利性质是应有之意。其次制定排污权交易的规则，包括了交易注意、对象、交易方式、交易程序以及政府在交易中的职责。再次，构建排污总量控制的立法体系。立法体系的构建需要结合总量控制制度从微观和宏观两个方面全层次的进行规定。最后在立法体系中还应该体现环境经济手段，通过市场的方式对排污权交易系统进行管理，配合构建排污申报制度、监测制度。

②排污权交易区域

排污权交易区域主要考虑基础的实施环境、现有技术能力、经济发展状况等因素。我国总量控制制度构建起以行政区划为基础，以自然气候地形等为重要因素，区分为陆地、流域、海域等三大区域，同时要以固体废弃物、二氧化碳、工业污水、二氧化硫等污染要素为主要的控制对象。[ 李爱华、胡春冬.环境容量资源配置和排污权交易法理初探，吉首大学学报（社会科学版），2004年7月.第112页. ]在大型工业污染源之间，或者“两控区”内的单一污染源之间开展排污权交易。首先，能保证控制污染源的数量，为形成较稳定市场规模的交易主体创造条件；其次随着总量控制指标的减少，在交易成本以及管理成本具有可控性的条件下，排污权的市场需求增需求会逐步上升，形成受到市场调节的排污权交易系统。

③排污权的初始分配

我国目前的初试排污权初试分配是政府通过总量控制指标命令逐级分发到各个排污单位。在构建排污权制度时应该开率制度的延续性和操作性，所以现阶段应该采用无偿分配为主，由长分配为辅的方式，在有偿分配方式中应该以拍卖和奖励的形式进行分配。环保行政主管部门按照统一规范，分级对各排污单位进行管理，核定排污单位污染物的初试排污权。环保行政部门对兼并或分离的排污单位的排污权进行重新核定及管理。

作者简介：李梦舟（1991-），男，汉，湖南省益阳市，湖南师范大学研究生，研究方向：中国环境与资源保护法，邮编410006