美汇率操纵指控与WTO存在法律冲突

张磊

美国总统特朗普在2016年10月发表葛底斯堡演讲时声称要将中国列入汇率操纵国名单，并对中国输美产品征收高达45%的惩罚性关税。此前，他在美国竞选期间亦曾多次提及相关言论。美国政府新贸易团队包括国家贸易委员会、商务部、美国贸易代表新任负责人也跃跃欲试，想将中国认定为汇率操纵国。那如果美国真的这样做了，该怎么办？

“人民币汇率补贴论”在WTO框架内无法可依

美国解决国内问题的做法一贯是将其上升为国际问题。长期以来，美国不断通过政治、经济和法律等各个层面向中国施加压力，要求人民币升值。其理论基础是争议较高的“人民币汇率补贴论”。

所谓“人民币汇率补贴论”，即将人民币汇率问题与国际贸易法律中的反补贴规则相联系，将中国政府的汇率政策视为一项禁止性出口补贴，并采取单边措施，对中国产品征收反补贴税。根据目前美国财政部的标准，被列入汇率操纵国有三个条件：对美国的双边贸易顺差超过200亿美元（2016年中国对美国的贸易顺差达2500亿美元）；经常账户盈余超过其GDP的3%（2016年三季度中国经常账户盈余为GDP的2.4%）；官方持续干预汇市，购买外汇超过GDP的2%。显然，中国目前不具备被归入汇率操纵国的条件。美国在国内无法通过美国法律自身找到对中国认定汇率操纵国的适当性，只能寄希望于世界贸易组织（WTO），试图从WTO规则中找到可以适用于中国的条款，这也是美国论证“人民币汇率补贴论”合法性的背景。

显然，货币及汇率问题传统上属于国际货币基金组织（IMF）的管理范畴，中国入世时IMF已经出具了相关证明。2001年6月，WTO中国工作组会议的多边谈判在日内瓦恢复。会上，美国要求在中国加入WTO议定书和工作组报告中加入外汇事务的条款，旨在将中国的外汇事务纳入WTO争端解决机制。有关外汇问题的案文主要是：要求中国向WTO承诺外汇安排，开放部分资本项目，提供外汇管制的完全信息。对此，中方认为，外汇事务应当由IMF管辖，并不在WTO争端解决机制范围内。因此，中国就此问题与美方进行了多次双边磋商，WTO中国工作组举行了八轮多边谈判。最后各方达成协议，中国加入WTO议定书和工作组报告删除了要求中国承诺外汇制度，包括汇率制度的案文。中国人民银行根据形势对外汇市场进行干预，WTO成员（包括美方）当时对此均未提出异议。

但美国政府对此视而不见。美国依据《1994年关税与贸易总协定》（GATT 1994）的有关条款，认为中国汇率政策属于“多种货币措施”（multiple currency practice），并据此认为货币汇率政策可以受WTO规则管辖。根据《补贴与反补贴协定》，构成补贴需证明财政资助、授予利益和具有专向性三项条件。美国认为，中国长期维持汇率水平不变的政策减少了出口商为避免外汇风险所需支出的相关费用，构成“由政府提供的财政资助”；该种汇率政策为出口商提供了在市场条件下所不能获得的竞争优势，属于为其“授予利益”；并且，货币当局在制定该项政策时，能够预见其政策将大幅刺激产品出口，为出口商赢得更多收益，属于“事实上依赖于出口实绩”，具有专向性。综上所述，美国认为，中国维持低汇率水平的政策事实上属于为出口商提供的一种禁止性补贴，违反WTO中关于补贴的有关内容。

但是，在WTO框架内，由某发展中成员如巴西等提议成立的汇率与贸易小组多年来基本没有任何进展，更无法单独论证人民币应进一步贬值的适当性。中国出口商并不直接同中国人民银行而是同各商业银行进行外汇结算，而WTO相关判例已经表明商业银行并不属于《补贴与反补贴协定》中的“公共机构”。再如，虽然汇率理论有购买力平价论、实际有效汇率论，但是各种汇率理论都有各自缺陷，单个理论给出的计算结果均不足为信，更何况布雷顿森林体系机构已经得出结论，认为人民币不具有操纵贬值的基础。由于欠缺理论基础，“自由市场”下的人民币汇率难以确定，中国出口商被“授予利益”这一事实也难以证明。最后，由于所有出口企业都使用相同的汇率，单纯以增加出口为由不足以证明中国汇率政策具有“专向性”。事实上，WTO争端解决机构在实践中对WTO相关规则的解释都支持了中国的观点。

我国须保持高度警惕并及早做好应对

实际上，即便在美国内部美国官方对此问题的态度也十分谨慎。奥巴马总统任职期间始终未将中国列入汇率操纵国名单。但是我们也必须看到，在奥巴马任职期间已经有美国议员将汇率问题、反倾销问题、“市场经济地位”及限制或禁止国际投资等问题相结合。因此，虽然美国脱开贸易政策而单独将中国认定为汇率操纵国缺乏理论上的可行性，中国仍要保持高度警惕，尽早做好应对措施。

我国必须高度警惕美国在两个方面严防死守。一方面，在美国贸易救济措施中，警惕美国以汇率补贴为由对我国产业、产品救济案件适用汇率补贴；另一方面，严防美国在中美双边贸易谈判、投资协定中列入有关汇率相关内容。

笔者建议初步做好通过案例法解决我国市场经济地位问题的预研究。经过去年与欧美两个WTO重要成员的尖锐斗争，我国的市场经济地位问题去年取得了一定进展，欧盟方面有所松动，但是美国仍然未按约履行中国入世承诺。同时，需要注意到，一方面，通过WTO争端解决机制合理合法地解决这一问题需要程序上的时间；另一方面，由于美国随时可能对华发起贸易救济调查，因此迫切需要我国实时应对并为我国涉案企业提供协助。

通过研究前苏联及中东欧等转型国家取得市场经济地位的过程可以发现，市场经济地位条款的最终解决需要落实到案例法，即由遭受美国贸易救济调查的具体企业向美国商务部提出适用市场经济地位条款。如何在美国国内法的一个具体案例里解决中国市场经济地位如此棘手的问题，我国需要认真加以考虑，及早做出应对之策。因为中国在世贸组织争端解决机制胜诉后仍然需要按此办法执行，最终将协商协议或专家组报告乃至上诉机构的裁决落实到我国在美遭受贸易救济调查的企业。因此，可以研究如何鼓励中国具体涉案企业在美国贸易救济实践中不断提出解决市场经济地位的要求等。当然，本文所指的市场经济地位不是国家体制方面的概念，中国的市场经济地位不需要任何国家承认，而是专门指在具体贸易救济实践领域的具体做法。

最后，我国还应谨慎评估美国制造业回归对我国全球价值链的不利影响，尤其是对我国出口创汇的影响。在此基础上，重新评估人民币汇率国际化的进程，对人民币预期的不确定性制定应对措施，并在货币政策制定过程中增加贸易政策的权重，必要时改组中国人民银行货币政策委员会，增加贸易政策人士數量。

编辑|王秋蓉