地方政府推进国民经济动员工作模式研究

刘永魁

(北京理工大学 管理与经济学院， 北京 100081)

地方政府推进国民经济动员工作模式研究

刘永魁

(北京理工大学 管理与经济学院， 北京 100081)

为了提高国内国民经济动员工作的效率，从目前国民经济动员现状和所遇到的问题着手，通过实际调研的案例进行分析，指明中央政府和地方政府二者的职能范畴，明确地方政府在国民经济动员工作中的角色，并从工作机制和制度角度进行合理设计，以集成动员理论为基础，结合广东省的实例，提出了经济动员工作的新模式。

集成动员；工作机制；新模式

陈德第等针对不同时期专家学者对国民经济动员的定义，总结得出：国民经济动员是国家为了保障战争的需要、赢得战争的最后胜利，有计划、有组织地使国民经济动员从平时状态转入战时状态的一系列活动[1]。我国国民经济动员的工作模式是“军队提需求、国动委搞协调、政府抓落实”，具体的国民经济动员工作要由各级政府通力合作完成，为此，政府在经济动员中的角色和作用就显得尤为重要。在党的十八届三中全会决定“使市场在资源配置中起决定性作用”的形势下，十八届五中全会强调“推动经济建设和国防建设融合发展，坚持发展和安全兼顾、富国和强军统一，实施军民融合发展战略，形成全要素、多领域、高效益的军民深度融合发展格局”的战略规划下，为了更好地推进国民经济动员工作，需要对上述模式进行细分，在完善经济动员工作机制的基础上，明确军队、国动委和政府在经济动员中的职能范畴，并以集成动员理念为牵引，提出更有效的工作模式，进一步促进国民经济动员工作的顺利开展。

一、国民经济动员工作现状及问题

就国内而言，国民经济动员学存在着不同的研究纲领，北京理工大学国民经济动员学术团队一直秉持管理学导向型国民经济动员学研究纲领[2]，这种研究纲领得到了学界和业界的广泛认可，已经成为国民经济动员理论的主导型研究纲领[3]。在此研究纲领的指导下，学术团队创立了敏捷动员理论[4]，并阐述了其核心概念动员联盟[5]，提出了深入研究并进而规范国民经济动员业务流程的倡议[6]，根据对国民经济动员工作的调研，阐述了国民经济动员链的概念[7]。在寻求理论突破的同时，特别重视对国民经济动员实践的深入调查和分析，这也是深化国民经济动员理论研究、加强国民经济动员学科建设的必由之路。针对国民经济动员要求快速、敏捷地适应需求变化，以及国民经济动员业务跨部门、跨行业的现实需求，孔昭君教授及其团队借鉴集成产品开发理念，提出了完善敏捷动员理论与方法的思路，即集成动员理论[8]。该理论对于我国当前的国民经济动员工作具有十分重要的理论和现实意义。

目前，我国国民经济动员工作还是遵循在军队提出相应需求的情况下，对应的各级政府制定好各自的国民经济动员预案，然后按照预案中的要求推进经济动员工作。按照我国的行政体制，动员工作是逐级下达并执行的，任务最终还是要落到地方政府身上。而地方政府往往对包括国民经济动员在内的国防建设不够积极，这就造成了国民经济动员工作不能充分开展的局面。而国民经济动员作为一项较为重要的国防职能，没有完成经济动员工作也就是没有完全履行好国防职能所对应的要求。于地方而言，是没能很好地贯彻落实上级政府的指示；于国家而言，是没能很好地完成国家国民经济动员和国防建设工作的战略部署，从而给国家安全带来不确定性。要想从国民经济动员角度出发消除这种不确定性，需要对整个动员工作的机制和落实情况有全面的掌控。就地方政府这一层面来说，其作用和定位显得尤为重要，这会对地方政府以哪种工作模式开展工作有较大的影响。

二、地方政府在经济动员中的角色

一直以来，中央和地方、地方和百姓就是矛盾的共同体，国家虽然出台了一系列政策来化解矛盾，但因为各个地方的地理环境、经济体系等各有差异，所以有些地方情况会有所缓解，而有些地方仍然存在问题。国民经济动员工作与此相似。国家发展改革委员会国民经济动员办公室现在已更名为经济与国防协调发展司，负责统筹管理国家的国民经济动员工作。各省、自治区、直辖市按照国家发展改革委员会经济与国防协调发展司编制的国家国民经济动员规划的要求，结合自身情况编制国民经济动员具体计划，而每个省、自治区、直辖市的情况各不相同，因而所遇到的问题和完成的情况也会不一样。

以海南省经济动员办公室为例。海南省三亚市将要在凤凰岛成立船舶动员中心，为了成立此动员中心需要由船舶中心所属单位与三亚市经济动员办公室联系并协商，然后由三亚市经济动员办公室行文上报给海南省经济动员办公室，最后由海南省经济动员办公室报国家发展改革委员会经济与国防协调发展司审批。三亚市成立的动员中心主要为南海维权的船队服务，为保护国有领海不受侵犯，国有设施不受破坏，需要有船只长时间进行防护。而在防护过程中，和越南船政之间打的是持久战和消耗战，需要大量的食物供给作为保障，俗语云“兵马未动，粮草先行”，而这充足的“粮草”就得由海南省三亚市船舶动员中心供应。但是，人数众多，需求过大，有时候在时间非常匆忙的情况下，要想在短时间内筹集到所需的食物，并不是一件容易的事情。海南省经济动员办公室所采取的方法是，列出任务清单，并上报海南省政府，再由海南省政府直接将任务下达给三亚市政府，最后由三亚市政府去完成任务。所以最后的担子还是落在地方政府的肩上，虽然未给地方政府带来直接经济损失，但花费了地方政府的时间和精力，也就造成了间接损失。地方政府有其自身的工作任务，而任务一般都由中央政府下达，所以在经济动员方面二者之间会产生矛盾，其中主要的原因还是因为职权划分不明。其实，国防法对二者在国防建设中所应履行的职责做出了明文规定。

《中华人民共和国国防法》第二章规定了各级领导机构相应的国防职权，其中包括全国人大及其常委会、中华人民共和国主席、国务院、中央军委、协调会议、地方各级国家机构、军地联席会议等。地方各级国家机构规定的国防职权的具体内容为“地方各级人民代表大会和县级以上地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内，保证有关国防事务的法律、法规的遵守和执行。地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的征兵、民兵、预备役、国防教育、国民经济动员、人民防空、国防交通、国防设施保护、退出现役的军人的安置和拥军优属等工作”。

而要想这些工作能顺利展开，需要有地方政府的有效领导以及地方民众的积极参与和配合。这就需要地方政府来带动民众的积极性，其中较好的方式就是有效开展国防教育。《中华人民共和国国防教育法》第十八条规定，国家机关应当根据各自的工作性质和特点，采取多种形式对工作人员进行国防教育。国家机关工作人员应当具备基本的国防知识，从事国防建设事业的国家机关工作人员，必须学习和掌握履行职责所必需的国防知识。各地区、各部门的领导人员应当依法履行组织、领导本地区、本部门开展国防教育的职责。第三十三条规定，国家机关、社会团体、企业事业组织以及其他社会组织违反本法规定，拒不开展国防教育活动的，由人民政府有关部门或者上级机关给予批评教育，并责令限期改正，造成恶劣影响的，对负有直接责任的主管人员依法给予行政处分。国防教育法给地方政府提出了要求，也明确了相应的法律责任和责罚措施，为地方政府开展工作提供了充分的保障。

但从中我们可以看出，国防法对于地方政府的国防职权只是做了概括性的阐述，并没有规定具体该如何去执行，尤其是对于地方政府这种执行机构，并没有更多的精力思考该如何开展工作，只是直接执行上级给出的明确指示而已。这样就造成了中央和地方政府之间工作职责划分不清的情况，哪些属于中央政府做的，哪些又是属于地方政府的职能范畴，没有明确的说明。因此，需要将上述相关的法律规定变成任务清单，以便落实和检查国民经济动员工作的推进。另外，就中央政府与地方政府而言，需要理清二者之间的责权利关系，事情由谁办、问题由谁管、任务谁负责都需要有明确的阐述。而且各地方政府之间因为有着更多的利益关系，更需要上述关系的牵制和监督。

从长远角度出发，推进经济动员工作虽然对地方的经济发展有一定的促进作用，但是短期内会与地方政府的利益诉求产生冲突，究其原因主要有以下3点：

(1)市场经济条件下，地方政府的经济导向性和自我中心化日趋明显，一切以GDP为主的评价机制尚未彻底改变，地方经济发展成为地方政府的主要利益诉求。在这种情况下，地方政府自然更愿意将精力投入到能拉动地方经济增长的项目中，而对短期内对地方经济贡献不大甚至需要大量资金投入的经济动员工作，如国防需求的重大基础设施建设、重点目标防护和军队后勤保障社会化等积极性不高。

(2)推动经济动员工作发展所需要的经费，大部分属于国防经费支出。按照《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国国防动员法》等法律文件的规定，中央政府和地方政府采取按事权划分原则，确定各自的资金投入比例。但是，实行分税制后，地方政府财政来源减少，地方政府融资平台负债累累，而且地方政府又需对属地内的经济社会生活实行统筹管理，这些就导致地方政府与中央政府在经济动员工作所需经费支出比例方面产生矛盾，直接或间接地影响经济动员投资项目的建设工作，进而影响经济动员工作的发展进程[9]。

(3)当前，衡量一个官员政绩的主要指标还是对地方经济发展做出了多大的贡献，这会导致地方政府领导对国防动员不够重视，动员工作不能有效推进。

综上所述，在权责不明、制度不清、工作运行机制不畅的情形下，地方政府对于推进国民经济动员工作的热情不高、动力不足，并没有按照相关法律法规的要求去扮演好自己的角色。因此，需要针对这些问题，分析其产生的原因并提出切实可行的办法。

三、调动地方政府经济动员工作积极性的方法

如何解决上述问题呢？笔者认为，首先对中央和地方政府的职能要有合理明确的划分，如何划分，就需要有更加详细的法律条文作为前提保障，并在其所属的职能下，列出可执行的任务清单，让二者都能依此行事。谁该做什么都一目了然，谁没有达到要求自然也是清楚明了，让其没有推托的借口和理由。当然，对于每一项工作的安排，必须要有配套的奖惩和监督机制作为补充。对于地方政府而言，直属领导为地方各级人大常委会，而地方各级人大常委会属于全国人大常委会的管理范畴，全国人大常委会可对其履行贯彻落实国防法的情况进行执法检查。因为全国人大有这个权力，它是立法机构，它要保证立法权威并得到贯彻执行，故可进行执法检查，具体操作如下：

(一)完善新形势下的国防领导体制

国家的国防领导体制是最重要的国防制度。对此，我国现行宪法已做了明确规定，从而奠定了社会主义宪政体制下国家国防制度的坚实宪法基础。我国现行的国防领导体制在新时期的国防和军队建设中发挥了重要作用，取得了成功的经验。但是，任何制度都不是一成不变的，都要随着社会的发展进步而不断创新和发展，才能保持强大的生命力。我国现行的国防领导体制，同样需要在社会的发展进步中得到进一步改进和完善。

在国防领导体制下，依据《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国立法法》《行政法规制定程序条例》与《规章制定程序条例》以及《军事法规军事规章条例》等制定相关法律条文，明确规定中央政府和地方政府在经济动员工作中各自所承担的义务和责任，并详细说明各自的分工，充分发挥地方政府的积极性，这样会有利于顺利开展国民经济动员工作和有效促进国防建设。

(二)正确看待和处理中央与地方之间的利益关系

中央与地方的关系实质上是中央利益与地方利益的关系。从国家结构的角度看，国家利益是一个国家的整体利益，而地方利益则是一个国家的局部利益，因此，无论从哪个角度讲，中央与地方关系都是一个矛盾体。它一方面是国家的根本利益与特殊利益的矛盾，另一方面又是国家的整体利益与地方的局部利益的矛盾。这个矛盾体是客观存在的，因而，如何协调好矛盾体内部的双方关系，就成了各国社会、政治和经济发展的关键[10]。从某种程度上说，中央与地方的关系问题，事关国家的稳定与动乱、统一与分裂、兴盛与衰亡，历来受到政治家和思想家们的高度关注。古往今来，国家都存在着中央与地方的关系问题，都非常重视其发展变化趋势，也都非常注重探索处理这一关系的规律和方式、方法[11]。

(三)建立中央与地方权限监督机制

要维护国家法制的高度统一和有效实施，必须有覆盖所有行使各种权力的国家机关，与科学、严格、统一和配套的监督法律制度。我国国防监督法律制度的构成主要包括国家权力机关、行政机关、军事机关和军事检察机关的监督，这些监督都是按照宪法赋予的权力，依照一定的法定程序，具有国家强制力，并形成了国防监督的法律制度体系。而在经济动员监督工作中，主要还是依靠国家权力机关和行政机关的监督，主要包括全国人大的监督、国务院的监督、地方各级人大的监督等。

(1)全国人大的监督

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。这一制度决定了在我国经民主选举产生的各级人民代表大会是国家的权力机关，全国人民代表大会是国家的最高权力机关。国防建设是国家的根本建设，是国家安全的重要保证，在国家的各项重大事务中占有十分重要的地位。加强人大对国防建设的监督也是在新的历史时期进一步完善人民代表大会制度的重要内容。人大对国防建设实行监督的一个重要方面，就是要对国家各级政府的国防职能实行有效的监督。

我国的各级政府上自国务院下至地方各级人民政府，都是同级国家权力机关——人民代表大会的执行机关。作为国家权力机关的执行机关和国家行政机关，各级人民政府在国家的各项建设事业中发挥着十分重要的组织和领导作用。可以说，各级人民政府对国防建设的重视程度和工作成就的大小，直接影响到国家和本地区国防建设的巩固与发展。我国宪法和法律对各级人民政府的国防职能做了明确的规定，依法对政府的国防职能实行法律监督，是各级人民代表大会的重要职责和权力。人大对政府国防职能的监督，主要通过对政府立法的监督和对政府负责的有关国防建设事项的监督。

国防法为地方各级人民政府做好本地国防建设事务提供了相应的法律依据，地方各级人民政府应当依法积极做好有关国防建设的各个方面的工作。同样地，国防法也赋予了地方各级人民政府在国防建设方面的职责，地方各级人民政府必须有效地履行职责，加强对地方政府国防职能的监督和本地区有关国防建设事业的地方性立法，以保证国防建设事业在本行政区域的健康发展。与此同时，为了保证地方性立法的质量，保证其合法性和有效性，维护国家法制的统一和权威，也应当加大全国人大及其常委会对地方各级人大的有关国防建设方面立法监督的力度，以保证国家的国防建设事业和国防法制建设的全面协调发展。

(2)国务院的监督

根据《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国国防法》，国务院具有领导和管理国防建设事业的职权，在履行领导和管理职权过程中必然会涉及到监督权。因此，国务院负有在宪法和法律规定的职权范围内监督国防事业进行的职责。其中主要是对政府系统内部的监督，即按照法定的职权和程序对本级和下级政府机关及其工作人员执行国防政策、法律法规和有关决定、命令的情况实施监督，并有权及时纠正错误的决定和做法，包括改变或撤销地方各级人民政府和行政部门发布的有关国防事务的不适当的规章、决定和命令。同时，国务院各部委也有在其职责和权限范围内，对其他部门和地区的国防建设情况进行监督的权力。

(3)地方各级人大的监督

《中华人民共和国宪法》明确规定：地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行。因此，地方各级人大对国防法律法规在本地区的执行情况负有监督职责，这是宪法赋予的重要职权之一。地方各级人大应把制定有关国防事务的地方性法规和对法规实施监督放在同等重要地位，进一步强化其在执行国防法规方面的监督职能。尤其是对本级政府的监督，要通过听取和审议本地区的政府工作报告实施监督。地方人民政府和地方人民检察院、人民法院在向人大及其常委会报告工作时，应当把执行相关国防法律法规的情况作为重要汇报内容[12]。

四、转变地方政府推进经济动员工作的模式

在完成上述保障机制后，要想提高国民经济动员工作的效率，需完善其工作模式。地方政府开展国民经济动员工作的传统模式，是交由国民经济动员办公室全权负责，由经济动员办公室完成诸如粮食、淡水、石油、医疗、运输、安保等品目的动员工作。在任务分工明确、工作机制顺畅、监督管理有效的情况下，要想更好地推进经济动员工作，需打破上述由经济动员办公室“一竿子插到底”的模式，以集成动员[8]为支撑，走出一条创新性的经济动员工作路子。现以广东省为例，深入探讨如何创新工作模式。

按照《中华人民共和国国防动员法》的规定，国防动员委员会议定事项由军队和政府在各自的权限范围内负责落实。所以，国防动员委员会是国民经济动员的决策主体，政府是落实国民经济动员任务的责任主体，政府各职能部门、企事业单位和负有公共管理责任的社会团体是落实国民经济动员任务的执行主体，国民经济动员办公室(既是国动委办事机构，又是政府职能部门)具体承担经济动员的协调工作，一方面协调军地双方，另一方面代表政府协调执行主体，同时，还承担政府方面缺乏执行主体的任务。

依据上述分级，其组织结构如图1所示。

图1 广东省国民经济动员结构

另外，为了贯彻落实《中华人民共和国国防动员法》的有关规定，更好地完成国民经济动员任务，在设计保障机制时必须坚持以下原则：

第一，政府必须密切关注军队提出的动员需求。军队提出的动员需求是保障活动的直接目标，国防动员委员会是军地协调的最直接机制，必须通过国防动员委员会这个机构保持军队沟通的畅通，及时响应军队提出的动员需求。

第二，国民经济动员是政府的国防职能。地方县以上各级人民政府是国民经济动员的责任主体，政府各职能部门是国民经济动员的执行主体，政府所有职能部门都必须主动承担国民经济动员任务。

第三，国民经济动员机构必须充分发挥协调作用。按照现行国防动员体制和政府架构，地方国民经济动员机构既是同级国防动员委员会的办事机构，又是同级政府的职能部门。所以，国民经济动员机构必须充分发挥协调作用。这种协调作用体现在3个方面：(1)协调军地双方，省国民经济动员办公室既是省发展和改革委员会的内设机构，又是省国防动员委员会综合办公室，更应该充分发挥协调军地双方的作用。(2)协调省政府各职能部门。尽管省国民经济动员办公室是省发展和改革委员会的内设机构，但其职能定位则是省政府从事国民经济动员工作的专门机构，其履行职能的行为是代表省政府的，不可因其行政级别而等闲视之。(3)协调无政府主管部门的社会组织和企事业单位，从而避免在国民经济动员活动中出现管理“空白”。

下面结合2008年汶川地震中对所需帐篷动员工作的实际案例，进一步阐明上述工作模式的有效性。

汶川地震中，帐篷是整个救灾过程中最紧缺的救援资源。在国家大力支持下，对帐篷的动员工作取得了较好的效果。从2008年5月13日至2008年6月24日，共向灾区调运157.97万顶帐篷。

汶川地震发生后，国家在48小时内调空了10个中央级救灾物资储备库，红十字会储备的帐篷也调运殆尽，并展开了帐篷紧急采购工作。国家与14个省(市)的75家企业签订了90万顶帐篷的生产采购合同，并明确2008年6月20日前全部完成生产并组织发运。由于这75家企业的生产规模和承担动员任务不尽相同，可以将其分为3类：第一类是于2008年5月19日第一批投入生产的9个企业，第二类是与民政部有长期合作关系的其他31家企业，第三类是剩余的35家企业。

在调用储备和动员生产工作开展的同时，国家进行了3类募集：第一类是通过中国红十字会、中华慈善总会等国家级社团，共募集调运了约15万顶帐篷；第二类是政府通过征用(收)、募捐等手段从企业和社会公众共筹集了将近16万顶帐篷；第三类是政府通过国际资源主体渠道共募集了接近21万顶帐篷。同时，经过汶川地震的实践检验全国运输系统最高为11万顶/天，经数据分析全国范围内的铁路调配时间在1～3天，航空调配时间在0.5～1天，公路运输时间为2～4天。

该案例中，国务院为责任主体，民政部、财政部、交通运输部、红十字会、企业等为执行主体，国家国动委协调一部分帐篷供应所在地的军队系统，在中央军委的配合下，调用直升机对救援物资进行空投，共同完成了帐篷动员任务。这次动员任务能顺利完成，除了国家主导的大背景外，主要是由国务院牵头，相关部委及企事业单位通力配合。这充分说明，要想完成一次成功的动员工作，需赋予牵头单位较高的职权，并提升相关部门的国防意识，积极配合牵头单位完成动员工作。

另外，针对“平时服务、急时应急、战时应战”的要求，在开展国民经济动员工作时，还要注意遵循“平时动员市场化、战时动员行政化”的准则。

五、结语

在国际形势日趋严峻的情形下，国防任务日益严重。为了做好国家国民经济动员工作，从而给国防安全提供强有力的支撑，需要完善现有的工作机制，包括升迁机制、解决争议机制、监督机制等。合理分配中央政府和地方政府的权限，让二者在一个均衡的范围内，充分落实经济动员工作的要求。地方政府在执行国民经济动员任务时要以集成动员的相关理论为依据，充分发挥国民经济动员办公室的协调指挥作用。平时准备工作更多地交由市场去实施，战时有效利用制度机制去运行。在军民融合已上升为国家战略的形势下，军民的深度融合为国家的经济和国防建设服务提供了坚实基础和有力保障。在国民经济动员区域协调工作模式上，还需进一步分析和整合，以期实现从点到面、从条到块的推广和覆盖。

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(责任编辑 魏艳君)

Research on the Model of Local Government Promote National Economy Mobilization

LIU Yong-kui

(School of management and economics, Beijing Institute of Technology, Beijing 100081, China)

In order to improve the efficiency of domestic economic mobilization, this paper analyzes the present situation and the problems of national economy mobilization, points out the functional areas of the central government and local government, and specifies the role of the local government in the national economy mobilization. On the basis of the work mechanism and the system of rational design, integrated mobilization theory, combining with the actual situation in Guangdong province, it puts forward a new model for the economic mobilization.

integrated mobilization; working mechanism; new model

2016-09-29 作者简介：刘永魁(1989—)，男，博士研究生,研究方向：国民经济动员、应急管理。

刘永魁.地方政府推进国民经济动员工作模式研究[J].重庆理工大学学报(社会科学)，2017(2):63-69.

format：LIU Yong-kui.Research on the Model of Local Government Promote National Economy Mobilization[J].Journal of Chongqing University of Technology(Social Science)，2017(2):63-69.

10.3969/j.issn.1674-8425(s).2017.02.009

C935

A

1674-8425(2017)02-0063-07