开源节流 提高110接处警效率

文/刘宏斌

开源节流 提高110接处警效率

文/刘宏斌

电话报警是随着电话普及应运而生的。最开始是没有统一的报警电话的，需要报警人自行查找当地警察部门的电话。为方便群众报警，满足社会公共安全需要，经政府与电话运营商协议，统一了报警电话号码，并实行免费报警，且仅限于警情报警。

以美国报警电话为例，911最开始仅限于紧急事件报警。随着社区警务的开展，911报警电话也开始接受处理非紧急警务报警。20世纪90年代，美国报警电话911开始普及。目前，美国报警电话能够实现警情的分类处理和电话定位，既提升了警情处理的效率，又密切了警民关系，促进了警务工作社会化。

20世纪80年代，我国电话普及，110报警电话开始出现。1987年6月，公安部下发了《关于大中城市公安局普遍建立110报警服务台的通知》，要求各大中城市公安局在两年内普遍建立110报警服务台。自此，110报警电话正式成为110报警服务台。随着通讯技术的发展，报警服务台也可以接受短信报警、微信报警、电子邮件报警等。

随着我国110报警服务的运行，110、122、119三台合一。一些地方在公安改革实践中，还扩大了110接警范围，将一些其他行政部门管辖的非警务类社会公共需求电话纳入110报警服务范围，其中漳州110接处警的“四有四必”承诺，就是这一时期的典型代表。1996年8月，公安部在漳州召开全国城市110报警服务台建设工作现场会，推广漳州110“快速反应”机制。

110报警服务平台的功能与困境

经过近30年的发展，110报警服务平台取得了巨大的社会效果。随着通讯技术和信息处理技术的发展，其功能结构更为强大，但也同时面临着巨大的社会压力和内部组织压力。

110报警服务平台的功能。目前，我国110报警服务平台已经是110警务指挥信息中心，具有统一接受群众报警、快速处置指挥以及信息研判等功能。其基本工作分为接警受理、询问警情、判别性质、审核要素、下达指令、受警处置、信息反馈、登记审核等八个流程要素。

根据公安部《110接处警工作规则》第十三条规定，110接警工作实行“一级接警”，即统一由城市或者县（旗）公安局110报警服务台接警。市局110指挥中心负责一级接警，110接警后转由市区各派出所直接负责处置。在实际操作中，一般110将警情转接到街面执勤民警或者辖区公安派出所后，执勤民警仍需要对所报警情作进一步的核实，以决定后续处置措施。因此，110接处警行为实际上包含了“接警”与“处警”两部分。

110报警服务平台面临的困境。目前来看，110接处警中存在的问题主要表现在两方面。一是在“接警”阶段，报警种类复杂，无效报警数量多。二是大量报警所带来的直接后果就是基层执法民警接警负担重。

根据《110接处警工作规则》第十一条规定，110报警服务平台的报警受理范围主要包括对危及公共安全、人身或者财产安全迫切需要处置的紧急报警、求助和对正在发生的民警严重违法违纪行为的投诉。其核心体现为110报警服务平台的受理对象为紧急警务，需要执勤民警及时到达现场紧急处置，否则可能会对社会安全、公民人身财产安全造成损害或破坏。

但在实际工作中，许多报警与110报警服务台受理报警的范围不符。例如，根据2016年5月1日澎湃新闻报道，近年来河北省公安机关110报警服务台接警量大幅攀升，其中非警务群众求助、纠纷、咨询占比较重，挤占了有限的公安接警资源和处警力量。据《山东商报》报道，2015年，河北警方接到各种无效报警多达1009万起，其中不少奇葩报警电话令警员疲于应对，骚扰电话占全部警情的28%，比有效警情还要多。2015年1月至11月，全国110接警1.24亿起，而无效报警就多达5076.1万起。

在“处警”阶段存在的问题。接警负担重一直为基层民警所诟病，民警需要接警处置的报警数量持续上升。例如，《法治思维视角下的110接处警群众满意度研究》的作者唐峰曾经引用了这样一组数据：2011年，威海市公安局人均接警负担317.3起；2012年为348起，同比增长9.68%；2013年人均接警427.2起，同比增长22.76%。基层民警接处警不仅是简单的警情处置，还有大量的后期调查、案件处理、档案整理、信息采集等一系列后续工作。《深化110接处警工作机制的若干思考——以义乌市为例》的作者刘晓勇也曾经调查了义乌市公安局江东派出所民警疲于应对报警工作的情况。作者指出：“目前全所日均接处警80余起，实际编班接处警民警16人，四人四天一班，24小时不间断接处警，按接处警半小时的简单警情计算，仅先期接处警时间人均就达10小时，加上立案受理、调解纠纷、询问讯问和制作文书等大量善后‘消化’工作，一个班次工作时间通常要达36小时。全所民警平均每周加班24小时以上的占93%。”

李双春/摄影

困境原因分析

从总体上看，110报警服务平台的运行面临困境的深层次原因是警务资源的供需矛盾问题，也折射了警务工作中的管理与服务的平衡问题，其最终直接体现在接处警工作上，就是警务效率与社会公众的安全需求和保障之间的现实矛盾。

从理论上看，110报警服务平台的运行面临警务资源的供需矛盾问题，体现了在有限的警务资源背景下，110报警服务平台的接报警数量在固定时间内具有一个承载数量上限，超过上限阈值，将会导致接报警的电话难以进入报警平台；而接处警的执勤民警在固定时间范围内也具有处置报警数量的上限，超过固定阈值，将导致执勤民警所能够提供的有效警务服务下降。也就是说，当超越警务资源所能提供的警务服务数量临界值，警务服务的效率和质量将会下降。

有限政府理论。根据有限政府理论，警察的法定职责受到法律限制，无权处理许多非警务事务。同时，政府其他部门应在法定权限范围内履行职责，不能够被警务工作所代替，否则就会出现非法越权，或者不作为、怠政等违法问题。因此，各司其职是法治对政府各部门的基本要求，也是实现社会良性治理的保证。否则，事事由警察干预或处理，则有违法治，甚至有产生警察极权的危险。

有限警务资源理论。按照有限警务资源理论，社会的发展导致警务资源增长难以满足不断增长的社会需求，警务资源不足是当今社会的普遍现象。为了有效利用警务资源，必须合理配置警力，分类处置警情，扩大社会参与，提高警务效率效能。

从我国警务实践看，我国警务资源的有限性与社会公共安全需求巨大性之间存在供需矛盾。同时，由于警务工作的过度泛化，导致社会公共需求往往被无限制地等同于社会公共安全需求，无形中扩大了警务工作量，也最终导致110接处警数量上升，而处警效率和效果下降。

解决方法

根据有限警务资源理论，当警务资源难以满足社会安全需求时，解决的方法主要是开源节流。具体而言，一是社会参与，发动社会力量参与警务活动。这其中主要是让其他政府部门或社会组织的职责、职能回归本体，更好地承担自身应该履行的社会管理职责，让警察能够从非警务活动中脱身减负，使警察更加专注地完成警务工作职责；二是优化警务资源配置，提高警务资源的有效使用效率。这其中主要是解决基层执法民警的警力问题，合理配置基层执法民警数量，对报警数量负担较重的地区增加警力，降低单个民警的工作强度。

针对110接处警现状，首先应明确110接处警的受理范围，严格按照《中华人民共和国人民警察法》的警察职责范围、《110接处警工作规则》，以及《公安机关执法细则（第三版）》受理110报警。对于非警务报警应根据报警性质、事项及时进行分流、转接、提醒，避免非警务报警占用报警电话通道。其次，明确非紧急警务的概念内涵，真正落实《110接处警工作规则》第十一条“对其他非紧急报警、求助和投诉，处警民警应当视情尽快处理”的规定处置警情，同时赋予执勤民警对非紧急警务处置的决定权，避免对非紧急警务及时处置可能导致的警力资源浪费。最后，加强社会宣传，让政府组织、社会公众了解110报警系统的重要社会意义，合理使用110报警系统，防止理解偏差、误解导致的对110报警系统的资源浪费。■