行政事业单位内部控制规范施行之我见

储长应

摘要：《行政事業单位内部控制规范（试行）》施行三年多来，效果并不显著。政府职能部门和施行单位要联合行动，做好宣传教育、引导和监督评价工作，才能把施行工作落到实处，从而建立行政事业单位经济活动风险防范和管控的长效机制。

关键词：内部控制规范 内部控制规范施行 行政事业单位

《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《内控规范》）自2014年施行以来，成效并不明显。《内控规范》施行存在哪些关键性问题？原因何在？政府职能部门和施行单位应该怎么做？本文对此进行探讨。

一、《内控规范》施行宣传教育不到位，施行主体认识模糊

（一）概念、作用和重要性认识模糊。由于宣传教育不到位，施行单位从单位负责人到普通员工，甚至专业会计人员都存在对内部控制的一些基本概念认识模糊，同时对内部控制的作用和重要性认识模糊，不能从意识上将各种腐败和经济案件与内部控制联系起来。

（二）与单位管理体系的关系认识模糊。人们往往孤立地看待《内控规范》，不理解其与其他管理文件之间的关系，割裂了其与单位管理体系的有机联系。事实上，《内控规范》不是对现有单位管理体系的推倒重来，更不能独立于单位现有管理体系，而是基于内部控制框架理论对施行单位现有管理体系的整合。《内控规范》围绕单位的控制目标提供一个系统化的框架，将单位现有的管理体系纳入框架内，将原来不同层面分散的管理要素，用《内控规范》框架连成一个有机整体并进行必要的完善和补充。

二、《内控规范》施行缺少操作性规范引导和监督考评，施行效果不佳

（一）缺少操作性规范引导，施行落实没有抓手。由于施行单位业务水平和专业能力参差不齐，对空降而来的《内控规范》施行工作无从下手，统一可操作的规范引导和提供标准化、专业化的服务就显得很有必要。《内控规范》施行以来各级财政只是以文件通知的方式要求各单位认真实施，没有在具体实施中做好规范引导和服务工作。对《内控规范》原则性的规定没有进行深入细化和标准化、流程化，对风险评估工作没有提供统一、专业的服务，《内控规范》施行工作没能有序展开。

（二）监督考评缺失，责任不能落实。《内控规范》自2014年1月1日施行以来，财政部门就做好这一工作下发了专门的通知，强调要作为“一把手”工程，成立由单位主要负责同志任组长的领导小组，《内控规范》第六条明确规定：“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。”但是由于施行单位大多运行在财政供给的预算体制下，没有市场和竞争压力，缺少施行的主动性。在这种情况下，政府职能部门的监督考评就成为施行《内控规范》不可或缺的动力。《内控规范》中还规定，财政和审计部门负有监督检查的责任，但在实际施行过程中各级财政只在文件中有监督检查的意向性表述，没有具体的监督检查实施方案和严格的考评奖罚制度。

三、《内控规范》施行要做好宣传教育工作

（一）政府职能部门的宣传教育工作。在《内控规范》施行过程中，政府职能部门应充分发挥其宣传、教育、规范、引导、服务以及监督的职责。一是财政和审计等部门联合召开单位主要负责人会议。单位主要负责人是一个组织精神的塑造者，他的行为准则、价值观念和信念，是整个组织的榜样，事关《内控规范》施行的成效。二是财政和审计部门可以针对施行单位主要负责人举办专题短训班，让他们真懂、真用，在施行中主动发挥宣传、引导、示范、推动等积极作用，为规范施行拓展空间。还应举办各单位牵头部门的业务骨干深层次专业人才培训班，为内部控制建设与施行建设一支强大的专业骨干队伍，对这类人才的培训工作要有一定的深度，要多次办、持续学。三是财政和审计部门不定期举办各类《内控规范》知识研讨、竞赛与演讲活动，增强活力与动力，为施行工作创造良好的氛围。

（二）施行单位的宣传教育工作。《内控规范》施行需要单位全员参与，了解内部控制知识，明确内部控制作用，明白内部控制和自身的关系。单位主要负责人和专业骨干不但是《内控规范》的主要践行者，还是宣传教育的责任人，担负着向单位员工持续宣传、普及内部控制知识的职责。为此要召开部门与职工大会，分发内部控制知识手册，举办内部控制知识讲座、座谈会和知识竞赛等各类活动。让内部控制深入到每位员工的内心，明确自己肩负的责任，具体要做什么和怎么做。

四、《内控规范》施行要做好引导、落实、评价与奖惩工作

（一）政府职能部门的规范引导。一是做好总体方案控制。为了把握《内控规范》的施行全局，政府职能部门需要制定《内控规范》施行总体方案。明确风险评估、治理结构调整、各层面控制机制建设以及监督检查的时间结点，控制施行进度，确定各时间段需要完成的具体工作任务。二是业务上统一规范与指导。由于各施行单位业务能力参差不齐，一些单位难以胜任施行中的专业任务。政府职能部门需要组织专业力量，在业务上统一进行专业化、标准化和规范化指导。具体包括以下四个方面：（1）统一组织风险评估。《内控规范》是以风险为导向的内部控制体系，风险评估是《内控规范》施行的前提。为了统一标准、保证质量，财政部门需要组织专家制定统一的标准和评估方案，通过政府购买服务，从市场上筛选一批合格的风险评估服务机构来为施行单位提供风险评估服务。（2）构建治理结构参考模型。《内控规范》施行是以一定的治理结构为基础的，单位的组织结构和权责划分是内部控制体系赖以运行的支点。因此需要明确施行单位的基本治理结构要素，绘制施行单位标准治理结构参考模型图，为单位治理结构的调整提供参考标准。（3）制定制度清单。单位层面控制机制的完善是《内控规范》施行的重心，其中的制度建设是关键。各单位制度建设水平参差不齐，有的单位规章制度泛滥成灾，有的则少得可怜。因此，财政部门要为施行单位制定一份“制度清单”，并拟定关键制度的参照范本，对主要条款做出要求，引导并规范施行单位的制度建设工作。（4）绘制关键业务的标准流程图。在关键业务控制上，各单位对国家财经政策的把握程度不同，业务水平不同，自行绘制的流程图难以满足《内控规范》和国家政策的要求。财政部门要组织专家团队，在综合考虑国库集中支付、政府采购、公务卡制度等重大财经政策和单位风险的前提下，绘制标准业务流程图，为施行单位制定关键业务控制流程提供参考。

彼得·德魯克在《管理的使命、责任、实务》中说“计划者必须为执行者提供方向和衡量手段，提供分析和综合的工具，提供方法并提供标准”（使命篇281页）。因此，财政和审计部门作为《内控规范》施行的主要政府职能部门，有责任在这方面做好自己的工作。

（二）政府职能部门监督评价。对《内控规范》施行全过程的监督，可以及时发现差异并纠正偏差，保证施行质量；也便于查找施行方案的不足，不断完善、增强实效。（1）施行准备阶段，政府职能部门对方案、标准、流程等施行文件进行审核把关。上级政府职能部门向下级政府职能部门以及本级施行单位提供统一制定的文件范本。下级政府职能部门以及施行单位根据下发的范本进行调整，编制自己的方案、标准、流程等施行文件报批后执行。（2）在执行过程中，建立《内控规范》施行情况专项检查与施行情况通报会制度。根据检查计划，由财政和审计部门统一委托中介机构对施行方案落实情况进行阶段性检查并出具检查报告。召开施行情况专题会，针对问题提出书面整改意见以及对整改落实情况的跟踪监督措施。（3）事后审计监督评价。建立国家审计事后监督评价制度是落实《内控规范》的生命线。通过统一的国家审计监督与评价，打通规范施行管理的最后一环，为施行工作良性循环提供信息保障，建立长效机制。《内控规范》施行审计与评价结论要报送同级财政和人大财经委，经人代会审批后作为施行单位业绩评价和下年度预算安排的重要依据。

（三）施行单位组织落实、兑现奖惩。施行单位是《内控规范》的具体执行人，在政府职能部门的指导下，施行单位要具体组织落实，责任到人，兑现奖惩。主要内容包括：（1）制定单位《内控规范》施行方案报政府职能部门批准。各施行单位在对自己的战略、目标、治理结构、规章制度和业务流程以及单位的风险、人力、财务和文化环境等要素认真梳理后，在同级政府职能部门提供的《内控规范》施行方案范本基础上，进行必要的调整和补充。制定目标，分解任务，明确关键工作的时间结点，落实责任主体和相应的资源配置。在制定单位具体施行方案过程中要遵循《内控规范》要求的全面性原则、重要性原则、制衡性原则和适应性原则。特别是适应性原则，施行方案要和本单位的规模、业务范围和风险水平相适应才会有实效。（2）积极配合，做好本单位的风险评估工作。施行单位根据财政部门提供的自评方案，在做好风险自评的基础上，积极配合政府职能部门委托的风险评估机构开展风险评估工作，为其提供合适的工作场所、充分的信息资料和相关的资源配备。通过风险评估确定单位的风险水平和重大风险点，从而对症下药，提升单位风险管控水平和能力。（3）调整组织结构，完善规章制度，规范业务流程。首先，参考标准模型对本单位的组织结构进行调整，并对权力与责任进行规范与梳理。其次，按照制度清单和制度范本对单位的制度进行梳理，完善单位制度体系。（4）根据单位的业务范围和风险评估结论确定单位的关键业务，将单位个体要素与国家的财经政策相结合，以流程范本为依据，绘制重点业务控制流程图。（5）建立内部监督检查和激励约束机制。施行单位要建立内部监督检查机制，充分运用现代化的数字信息技术强化管控，及时收集信息，进行自我完善与调整。同时，单位要落实《内控规范》施行的激励约束制度，将各责任单位和全体员工实施内部控制的情况纳入绩效考评体系。单位的主要负责人更要带头参与、落实奖惩，引导大家高度重视，点亮责任心这盏灯。

参考文献：

[1]财政部.行政事业单位内部控制规范[M].上海：立信会计出版社，2013.

[2]Peter F Drucker.管理使命、责任、实务[M].北京：机械工业出版社，2009.

[3]上官健.基于“条块”构建新常态下的行政事业单位内部控制[J].商业会计，2015，（8）