农村残疾人康复服务供给问题研究——基于B市的调查

陈 奇，方 军

安徽财经大学财政与公共管理学院，蚌埠，233000

农村残疾人康复服务供给问题研究
——基于B市的调查

陈 奇，方 军*

安徽财经大学财政与公共管理学院，蚌埠，233000

对皖北地区B市的部分乡镇农村残疾人接受康复服务情况进行了实地调研，发现该地区在农村残疾人康复服务供给中存在着供需矛盾问题，表现为供给数量不足、供给质量不高、供给结构不平衡等。产生这些问题的原因是在农村残疾人康复服务供给中各方力量角色定位混乱,参与不足，尚未形成稳定的多元主体供给机制，即政府主体责任缺失、社会力量参与乏力、残联服务能力不足等。最后提出重构多元主体供给机制和残疾人公共服务供给新路径等建议，其中，关键在于理顺各方关系，做好角色定位，即政府应承担主体责任，以提升牵力，社会力量应承担辅助责任，以形成推力，残联应加强组织建设，以提升驱动力。

农村；残疾人；康复服务

1 提出问题和相关研究

近年来，国家对残疾人公共服务问题的重视程度在不断提高。2010年，国务院办公厅转发的《关于加快推进残疾人社会保障体系和服务体系建设的指导意见》中明确提出要加快“两个体系”建设。十八大报告中进一步明确了“两个体系”的具体建设目标。截至2006年，我国有8296万残疾人，占总人口数的6.34%，农村残疾人口为6225万人，占总残疾人口的75.04%[1]。农村地区残疾人兼具农村和残疾的双重弱势特征，是“两个体系”建设的难点，同时也是“两个体系”建设的突破口。因此，研究农村残疾人康复供给问题，对促进我国残疾人事业的发展具有重要的意义。

国内学者对农村残疾人康复服务问题进行着持续不断的研究。严妮等认为，政策落实不到位且保障体系不完备是造成当前农村残疾人康复服务供给不足问题的主要原因，据此提出应落实农村残疾人康复服务政策，构建完备的保障体系[2-4]。李艳等认为，当前残疾人康复资源存在着分布不均现象，农村在获取资源上弱势明显，提出要加强农村社区康复体系建设，合理分配康复资源[5-7]。

国外学者对残疾人康复服务问题的研究也颇为丰富。B.M.Altman等认为，性别、年龄、地区和种族等因素会导致不同残疾人享受的康复服务质量有所差别，在制定政策时要充分考虑消除这些因素带来的差异[8]。Turner-Stokes L.等通过对英国的残疾人康复专家和接受过康复服务的残疾人问卷调查和访谈发现，为提高社区康复服务质量，必须要设立一套科学的康复指标[9]。Dalvandi Asghar等以伊朗中风残疾人社区康复为例，发现许多残疾人对社区康复不信任感较强，从而影响康复质量，提出搭建社区康复提供者和残疾人间的信任机制,康复专家应积极参加人的康复理念教育活动，加强舆论宣传，消除残疾人对社区康复机构的不信任感[10]。

上述对残疾人康复服务的研究成果为本文的进一步研究奠定了基础。为了对农村残疾人康复服务供给问题进行研究，采取了问卷调查和深度访谈的方法。调查从2016年6月5日开始，同年7月5日结束。调查选取B市5个乡镇，对调查区域内的农村残疾人随机发放问卷160份，回收问卷154份，有效问卷147份；针对乡镇残联工作人员、残疾人和公益人士的访谈为30人次。

2 B市农村残疾人康复服务供给概况

2.1 B市残疾人基本情况

B市共有残疾人口约20万，其中农村残疾人口15万人，约占总残疾人数的75%。各类残疾人数分别为肢体残疾58140人、听力残疾48320人、视力残疾29720人、精神残疾14800人、智力残疾13360人、言语残疾3060人、多重残疾32600人，所占比例见表1。

表1 B市残疾人的残疾类别及其占比

调查样本数据如表2所示，有效样本人数为147人，各类残疾人数及所占比例见表2。对于致残原因，样本人数中104人为后天导致残疾，43人为先天残疾。

表2 样本残疾人数量与类别

2.2 B市农村残疾人康复服务供给状况

调查发现，近年来尽管B市的农村残疾人康复服务供给取得了一些成就，但仍存在一些问题，其中供需矛盾问题最为突出，集中表现为数量不足、质量不高和结构不平衡，农村残疾人的康复需求难以有效满足。

2.2.1 供给数量不足

与农村广大的残疾人人口相比，B市康复服务供给数量明显不足，仅从康复机构数量和分布便可窥得。截至调查结束前，B市投入使用的残疾人定点康复训练服务机构共5个，且全部分布在城市，规模都比较小，接待能力也比较弱。结合问卷，在回答“您接受过康复训练机构的康复训练服务吗”问题时，仅22人选择是，占总人数的15%；另有125人选择否，约占总人数的85%。其中，在对没有接受过康复机构训练服务的人进行深度访谈后发现，大多数人都表达出了对专业康复机构康复服务的强烈需求，但由于距离康复机构较远且数量不多，预约周期长，手续复杂，广大农村残疾人的需求并没有得到有效满足。

2.2.2 供给质量较低

长期以来，在乡镇残联和政府的一些残疾人服务工作人员中形成的“不主动、不热心、能推就推”的工作态度，对人性化的工作方式以及与残疾人士直接接触中的人性化关怀考虑较少，主要体现在坐等残疾人士上门、问什么答什么、一切事情走程序，行政化色彩浓厚，甚至对个别表达能力较弱的残疾人士缺乏耐心。较低的服务质量也使得残疾人对残疾人工作者的总体满意度评价不高，如表3所示。在对乡镇残联和政府中残疾人服务人员工作满意度的调查中，残疾人受访者选择“非常满意”“基本满意”“一般”“不满意”“非常不满意”和“说不清”的比例分别为21.4%、31.6%、25.1%、10.7%、6.42%和4.8%，就样本数据而言，53%的受访者表示满意，但仍有47%的受访者持保留或否定态度。

表3 残疾人工作人员服务满意度评价表

2.2.3 供给结构不平衡

农村残疾人因等级、年龄和文化程度等的不同，对康复服务形式的需求自然也有所不同。当前，大多数农村残疾人仅能享受常规的身体检查和简单的康复知识宣传等基本服务，康复服务供给尚未做到以残疾人的多元化需求为导向，可供残疾人选择的康复服务形式较少。据调查，在回答“当前提供的康复服务是您最想要的吗”问题时，仅有35.71%的受访者选择“是”，另有64.29%的选择“否”。此外，在回答“您最想得到的四项公共服务是什么”的问题时，呼声最高的四项为辅助器具配发、身体功能恢复训练指导、工作技能培训和心理康复服务，需求比依次为71.43%、64.29%、42.86%和35.71%。而需求达致比仅分别为23.6%、41.2%、6.8%、3.6%，残疾人需求达致比仍有较高的提升空间。

3 B市农村残疾人康复服务供给问题成因分析

新公共管理学自发轫以来便提出多中心治理社会问题的思想[11]。基于此，解决农村残疾人康复服务供给问题需要政府、残联和社会力量做好角色定位、划清职责，形成多元主体的供给机制。现实中，在农村残疾人公共服务的供给中，上述三者间主体角色定位不清，责任不明确，尚未形成稳定的多元供给体制，阻碍了农村残疾人康复服务水平的提高。

3.1 政府的主体责任缺失

政府主体责任缺失导致的缺位、越位和失位现象是导致农村残疾人康复服务水平低下的根本原因。第一，对乡镇残联干预过多，存在越位现象。一是政府常以行政任命的方式选拔残联领导。二是以行政手段干预乡镇残联工作，乡镇残联常常疲于应对行政任务，难以集中精力提供残疾人康复服务。第二，在农村残疾人康复服务供给中存在缺位现象。一是农村残疾人康复服务事业的总体发展缺乏长远规划，康复服务政策制定和实施的稳定性和持续性不足。二是针对农村不同种类残疾人康复服务供给专项政策的制定不足，不同种类残疾人康复服务的具体需求常依附于一般残疾人康复政策之内，特殊康复服务需求得不到有效满足。第三，引导社会力量的主导力不够，牵引力不足，存在失位现象。在引导社会力量参与服务供给上流于形式，社会力量参与残疾人康复服务供给的模式和要求缺乏政策依据。

3.2 残联服务能力不足

乡镇残联是农村残疾人康复服务的直接提供者，其自身组织建设缓慢，服务能力不足是农村残疾人康复服务水平低下的直接原因。第一，残联组织体系建设缓慢、各级残联职能交错关系混乱，尚未形成覆盖农村残疾人的康复服务网络，由上至下康复服务资源的传递受阻。第二，人才结构不合理且缺乏科学的培训体系，一方面人才结构不合理，专职理事长队伍建设缓慢。调查发现，许多乡镇残联理事长都由民政部门领导兼任，残联领导队伍的专业化程度较低；缺乏高素质的专业服务人才，当前许多乡镇残联仅有一名专职委员和几名助理员，且普遍存在年龄大、学历低、专业技能缺乏等问题。另一方面培训活动偏向性较强，缺乏科学的培训体系。现有的培训偏向性较强，多围绕领导队伍开展，针对一线工作人员的培训则较少，访谈中一线工作人员也普遍反映缺少通过培训提升技能的机会，服务水平始终得不到提升。

3.3 社会力量参与乏力

社会力量参与农村残疾人公共服务供给是保障残疾人公共服务质量的关键性因素，然而，当前社会力量参与明显不足。第一，营利性组织和个人参与乏力。一是缺乏与政府和残联间的合作机制，可供参与的项目不多，参与机会较少。二是法律法规不完善。营利性组织参与残疾人康复服务供给的规定尚不明确，参与环境较差，非营利组织的利益难以得到保障，导致其参与意愿和实际参与都处于较低水平。第二，非营利性组织和个人参与较少。一是各类基层残疾人社会组织建设缓慢。当前，基层残疾人社会组织仍存在数目少、规模小、组织形式单一等不足，基层残疾人组织提供康复服务的能力还不强。二是志愿者队伍规模较小，受助残疾人少。调查发现，B市助残志愿者年申请人数仅数百人，受助残疾人也仅限于城镇残疾人，庞大的农村残疾人口对志愿者的需求缺口仍然较大。

4 B市农村残疾人康复服务供给的路径

基于上述分析，解决当前农村残疾人公共服务供给问题，提升残疾人公共服务质量，必须构建一个由政府、残联和其他社会力量共同参与的多元供给机制，且各主体间要划清责任，做好角色定位，保障多元供给机制的稳定运行。

4.1 政府应承担主体责任，以提升牵引力

在残疾人公共服务多元主体供给中，政府向其他主体赋予的是服务项目的供给资格，而不是服务责任的转嫁[12]。基于此，政府要回归到主导地位，承担主体责任，提升推动多方力量参与农村残疾人康复服务供给的牵引力。第一，弱化和去除对残联在残疾人公共服务供给中的直接行政干预，回归到引导、决策和监管的角色[13]，激发残联的服务活力。一要改变以往行政任命选拔残联领导的单一模式，在残联内部引入竞争晋升机制，建立科学的绩效考评制度，实行多种选拔方式相结合的模式，充分调动残联内部人员的工作激情。二要减少对乡镇残联在农村残疾人康复服务供给中的直接行政干预，完善监督机制，回归政府部门的监督职能。第二，强化政府在农村残疾人康复服务供给中的主体地位。一要制定和完善农村残疾人康复服务的长远规划，保持康复服务政策供给的稳定性和持续性，保障农村残疾人康复资源的持续供给。二要针对不同种类的残疾人制定专门的康复政策，一般政策与专项政策相结合，保障不同种类残疾人均等享受康复服务的权力。第三，扶持社会力量发展，制定相关政策，确定社会力量参与残疾人康复服务供给的模式和要求，为社会力量参与康复服务供给提供依据。

4.2 残联应加强组织建设，以提升驱动力

残联是当前广大农村残疾人的直接接触者和服务者，加强残联组织建设是提升服务质量的必然要求。第一，加强残联组织体系建设，捋顺各级残联组织关系。依托县级残联资源整合平台，发挥乡镇残联的桥梁作用，提升村(社区)残疾人服务站服务水平，建立县、乡镇和村(社区)三级农村残疾人康复服务网络，提高康复资源传递效率。第二，优化人才结构并建立科学的培训体系。重视人才的培养和招募，建立和健全科学的人才招聘、培训和晋升体系。其一，加快乡镇残联专职理事长建设，通过多种方式和途径吸纳高素质专业人才，以促使领导队伍向职业化和专业化的转变。其二，畅通内部晋升机制，录用一些优秀的专职委员成为专职理事长，提升专职委员工作激情。其三，建立科学的培训体系，注重培训结构的均衡性，既要注重领导队伍的培养，还要注重一线人员的技能培训，提升一线工作人员的服务水平。

4.3 社会力量应承担辅助责任，以形成推动力

社会力量是残疾人康复服务的重要参与主体，要积极引导社会力量承担农村残疾人康复服务的辅助责任，以形成推动力。第一，鼓励、支持和引导营利性组织和个人参与农村残疾人公共服务。限于乡镇经济的发展水平，应引导城市资源向农村“回”流，以残疾人多元需求为导向，积极提供面向农村残疾人的专门性康复服务。一要建立营利性组织及个人与政府和残联间的合作机制，拓展合作项目，增加其参与农村残疾人康复服务供给的机会。二要加强法律法规建设，完善社会力量参与残疾人康复服务供给的法律环境。第二，提高非营利性组织和个人的参与程度。一要扶持社会组织发展，尤其要鼓励残疾人士创办各类残疾人社会组织。通过减少行政审批手续，为其提供办公场地，加强政府购买和财政补贴来助其发展。二要大力宣传公益精神，以精神奖励和物质奖励的方式鼓励公民个人和团体参与残疾人康复服务，不断扩充志愿者队伍。

5 结 语

解决好农村残疾人康复服务问题对“两个体系”建设和推动我国残疾人事业发展具有重大作用和意义。基于此，围绕当前欠发达地区农村残疾人康服务供需矛盾，须引导各方力量共同参与农村残疾人康复服务的供给，理顺各方关系，做好角色定位，重构多元主体供给机制，形成一个政府主导提升牵力、社会参与形成推力和残联成长勇于发力的供给新路径。

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(责任编辑：周博)

10.3969/j.issn.1673-2006.2017.01.009

2016-10-15

陈奇(1992-)，安徽阜阳人，在读硕士研究生，研究方向：社会治理。

D669.69

A

1673-2006(2017)01-0036-04

*通讯作者：方军(1973-)，安徽怀远人，博士，教授，研究方向：公共治理。