行政法视野下完善政务公开制度的思考——以《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》为视角

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

引言——政务公开政策文件梳理

行政公开包括行政活动依据公开、过程公开、结果公开、情报信息资料公开等，目的是保障当事人知情权、参与权[1]。行政公开是当代行政法一项重要原则，既囊括宏观行政决策领域，又涵盖微观行政管理领域。政务公开是行政公开最好注脚，包括公权力运作动态活动和静态信息两个维度，不仅局限于政府信息公开①姜明安教授认为：政务公开是政府信息公开进一步扩展和深化，其广度和深度均超过政府信息公开。政务公开不仅是指政府单方公开政务信息，还包括政府通过各种形式、途径与行政相对人、社会公众、专家学者及媒体互动。资料来源于人民网，http：//www.gov.cn/zhengce/2016-02/23/content_5097145.htm。。西方发达国家已将政务公开范围扩展到立法和司法领域，社会主义国家同样需要政务公开。

2007年4月5日国务院颁布《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）②推行政府信息公开，是提高科学执政、民主执政、依法执政能力和水平，构建社会主义和谐社会的必然要求。《条例》出台是中央政府第一次以行政法规形式，明确政府信息公开要求，以往要求信息公开文件，大多以部门规章或规范性文件形式下发。，之后又多次下发文件要求各级政府公开信息，如每年年初国务院均发布《政府信息公开工作要点》，阐明信息公开方式方法，加快推进重点领域信息公开，力求打破政府信息封闭堡垒。自2016年2月17日中央颁布《关于全面推进政务公开工作的意见》（以下简称《意见》）以来③2016年1月11日，习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组第二十次会议，审议通过《关于全面推进政务公开工作的意见》，2月17日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻执行。资料来源于新华网，http：//news.xinhuanet.com/politics/2016-02/17/c_1118075366.htm。，各级政府积极探索政务公开有益经验，但《意见》过于强调宏观制度构建，还需制定具体细则为《意见》实施提供明确指引。鉴于此，2016年11月10日国务院办公厅印发《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》（以下简称《实施细则》），提出进一步推进决策公开，加强政策解读，加快公开平台建设等六项举措，以期完善《意见》规定，持续深入推进政务公开。

一、健全政务公开制度重大意义

政务公开对提高行政行为透明度、维护社会公平、保障公众权利具有重要作用。政务公开便于公众了解政府运作程序，能有效保障公众知情权，增强对政府信任，并督促政府依法行政，提升行政服务质量，实现治理能力现代化建设。

（一）政务公开是提高行政机关执行力前提

行政机关权能与立法机关、司法机关存在较大区别，行政执法领域事务更加复杂，因此在行政执法领域，效能是一个不得不考虑的因素。各类行政程序法大多限定行政主体在一定期限内必须完成某项行政事务，且随着科技进步和公民权利意识增强，行政相对人对行政主体效率提出更高要求。

对权力的制约与监督是法治起点和核心，制约与监督缺失易导致权力滥用，行政权力尤其为甚[2]。以往行政机关身定位为管理者，忽视其作为服务者应尽责任，对政务公开重要性认识不足，公开程度不到位，引发公众质疑行政行为合法性。随着时代发展，政府越来越重视政务公开工作，自《条例》和相关文件颁行后，各级政府大多公开行政，接受公众监督。当前行政机关部分工作人员还存在工作效率低下等现象，既浪费行政资源，又加深公众对行政机关误解。政务公开客观上能够督促行政主体审慎行使公权力、加强执行力，避免行政不作为。

（二）政务公开是建设服务政府客观要求

政务公开对推动政府治理模式转换和完善行政运行机制具有重要作用，是现代政府基本特征，还可促进政府民主、法治和责任[3]。自十八届三中全会以来，转变治理模式提上日程，治理模式转变首先是治理思维转换。20世纪我国受苏联行政法学管理理论影响，将行政主体和行政相对人定位为“管理——服从”关系。据此理论，行政主体以管理为主，无义务公开行政行为流程，行政相对人作为被管理对象，缺乏要求行政主体公开行政行为的权利和勇气。在此背景下，无论是从实体还是程序角度而言，行政相对人权利均受到过多限制。政务公开应成为行政机关的责任和义务，行政机关不得以“保密”为由，限制或拒绝行政相对人获取相关信息。在政府信息领域，公民将成为更主动一方，从被管理对象变为被服务对象。政务公开是转变政府职能关键，要以更有力举措推进政务公开，及时应对舆论关切，建设服务型政府④李克强总理指出：政务公开和简政放权是推进政府职能转变关键，在政务公开方面，该公开应全部公开。公开是惯例，不公开是例外。尤其是涉及公众利益措施、财政预算收支情况等，应加大公开力度。资料来源于凤凰网，http：//finance.ifeng.com/a/20160316/14273154_0.shtml。。

获取政府服务前提是知晓服务内容，服务信息必须准确及时传递给公众，此为完善服务体系、提升服务效率之基础。就本质而言，政府信息公开是一种服务，应在服务行政、给付行政理论上夯实基础[4]。政务公开逐渐成为公众了解政府服务的主要方式，有利于公众深入认知服务流程，督促政府完善服务方式、优化服务质量。政府只有准确及时将所掌握信息传递给公众，才能真正体现服务政府本质，发挥信息价值，此过程离不开政务公开制度的完善。如何释放政府数据潜能，满足公众对政府数据利用需求，成为各级政府面临的挑战[5]。

（三）政务公开是建设法治政府关键

依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，也是党认真总结执政历史后做出的正确选择。行政权运行中违法行为是建设法治政府的最大难题。因此，行政机关严格依法行政建设法治政府，是全面推进依法治国关键。行政权缺乏约束，既可能是权力初始分配不合理、不平衡，也可能是行政权行使中缺乏监督。政务公开不仅要求行政机关公开某些数据信息，还要求行政机关公开执法依据、执法程序和执法结果。通过公开行政权运行过程，使普通公众能更清晰认知行政执法行为，为社会舆论监督创造条件，客观上有利于督促行政机关依法行政，减少行政违法行为。由于行政执法面临的情况较复杂，加之执法人员对某些行政法规可能存在不同理解，导致执法结果难以尽如人意。即使结果存在瑕疵，不利于行政相对人，也能通过反向查询迅速厘清原因，方便行政相对人采取救济措施，保障其合法权益。政务公开主要针对行政机关行政行为，政府行为潜移默化影响社会行为，政务公开在一定程度上会助推社会行为公开透明，形成良好氛围，将减少甚至杜绝社会潜规则生存空间，有利于维护社会公平公正。

（四）政务公开是实现治理现代化必经之路

政务公开制度是中国透明政府建设集中体现，是权力制约和监督基本制度前提，是国家治理能力现代化重要标志[6]。伴随对现代化内涵认识加深，在原有工业、农业、科技和国防现代化基础上，中央提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，政务公开是实现治理现代化客观要件之一。公众知晓治理主体选择是实现治理现代化前提，治理过程不公开，无法避免违法违规行为，治理结果如处于秘密状态，将难以评价治理的实际成效，无法总结经验、汲取教训。随着政府职能不断转变及行政事务数量急剧增加，为早日实现治理现代化，应适时转变传统行政执法模式，引入新治理范式，目前倡导的合作治理模式为更优选择。合作治理要求更多主体参与行政事务，客观上要求各参与主体通力合作。必须保证各主体享有充分知情权，明确合作治理目的、程序和规范等，行政机关应将所掌握信息与其他治理主体共同分享。治理现代化需构建“回应型政府”⑤回应型政府以公共治理为理念，以解决公共问题、社会问题为责任，具有自觉、稳定、可持续回应性和回应机制，以及有效回应社会所需回应力，体现以民为本、服务导向、及时反应、依法治理基本特征，以政府与社会平等合作为治理模式。。社会公众认为政府治理能力不足，重要原因在于政府回应公众质疑不及时。社会公众已不满足于政府事后公开信息，而希望事前知晓政府活动依据，事中了解政府行为动向。通过公开回应、解释与阐明社会舆情关注问题，有助于及时获得社会反馈，发现决策短板，提升治理能力[7]。政务公开有助于及时回应公众关切，培育更加开放政府形象，提升治理效能。

二、《实施细则》六项举措推动政务公开的行政法解读

为促进行政机关及工作人员勤政、廉政，防止政府权力滥用，保护行政相对人合法权益，在我国行政管理领域认真实行行政公开原则非常必要[8]。自中央颁布《意见》以来，各级政府积极响应，但《意见》侧重宏观制度构建。因此，以剖析《意见》为基础的《实施细则》应运而生。《实施细则》把握政务公开基本精神，在总结前期经验基础上提出创新举措，从六个方面完善政务公开工作。

（一）“五公开”首次统一政务公开具体内容

《实施细则》提出“五公开”要求：明确行政决策、执行、管理、服务、结果公开。《实施细则》要求公文和会议办理程序公开，公文公开使行政相对人及时知晓行政行为依据，有效防止行政相对人无意中“触犯”某些行政规范，同时有利于规范并约束行政机关行为，明晰行政机关责任。会议公开可有效制止“拍脑袋”决策，避免暗箱决策，有利于决策科学化、民主化。各部门建立健全主动公开目录是《实施细则》基本要求，以往行政机关认为政务公开是权力，如何公开、何时公开、公开内容均属于自由裁量范围。导致部分地区政务公开形式化，缺乏实质内容。这也是为何中央政府多次强调信息公开，而实施效果不理想的重要原因。如行政机关积极响应中央号召，公开权力清单，但少数部门仅公开权力名称，未公开权力运行实际内容⑥某市发改委在官网上公布权力清单范围，看似公示本部门所有权力，但各项权力如何运行，大多语焉不详，普通公众很难理解某项权力到底如何运行。http：//www.whdrc.gov.cn/zwgk/。。《实施细则》要求行政机关按照中央精神和群众关切，及时更新内容，有序扩展公开范围，以政务公开规范行政行为。

《实施细则》相比于《条例》《意见》等，一方面公开内容更加广泛。《条例》重点强调政府信息公开，局限于政府信息，《实施细则》公开范围包括但不限于政府信息，囊括政府行为各方面。另一方面公开要求更加严格。政府信息限制公开事由是信息公开制度重要内容，限制公开设定、理解和适用，影响信息公开广度和深度[9]。《条例》规定政府信息公开应遵循公正、公平、便民原则，但实际执行中，行政机关经常以各种理由，拒绝公开信息申请⑦2016年河南王娜娜被冒名顶替上大学事件，当地政府拒绝信息公开，政府部门与学校间互相推诿，不是权力应有姿态。这不仅是在挑战《政府信息公开条例》，也是在挑战社会公平正义。资料来源于搜狐网，http：//mt.sohu.com/20160703/n457531130.shtml。。《实施细则》进一步明确以公开为原则，取消公开信息限制条件，防止行政机关以程序性事由阻碍政务公开。

（二）政策解读可推动行政机关提升效率

政策无法发挥预期效果，大多因执行不到位，难以凸显政策优势，落实难阻碍改革深入推进。政策难以有效落实，有时并非基层不作为，而是中央政策缺乏具体指导意见，基层权限不足，缺乏落实动力。有些地方照抄照搬中央文件，成为“中央传达室”，陷入教条主义误区[10]。我国《宪法》第3条第4款确立“在中央统一领导下，充分发挥地方主动性积极性的原则”。在此原则指引下，从理论上而言中央决策是中央统一领导范畴，也是地方行动指南。现实中个别地方执行力不强，行政效率较低，不仅困扰当地民众，也不符合《宪法》要求。因此，关键是如何充分调动地方主动性与积极性。按照《实施细则》要求，行政机关应在执行上级政策前解读政策，并明确第一解读人。政策解读能够明晰上级机关要求，合理确定执行方案和程序，同时，第一解读人负领导责任，带头执行上级政策，能够有效提升行政效率，推动地方主动作为、积极行政。在未摸清政策要点背景下，可能导致执行结果与政策预期间偏差。解读政策在一定程度上是学习政策，将政策与实际结合的过程。政策制定一般站在较高层面，具有较强原则性和理论性，宏观政策对象往往是全国或全省，很少为某一地区单独制定一套政策。执行政策则需将抽象理论原则抽丝剥茧，与当地实际紧密结合，方能有效发挥政策指导效果。如实际执行中未认真思考，简单照抄照搬政策方案，同样难以达到理想效果。

（三）回应关切符合风险行政要求

构建“回应型政府”首先要积极回应公众关切，缓解公众对政府信息公开滞后的不满情绪。伴随科技进步，人类社会在消灭传统风险时，也产生新风险，舆情管控和风险规制是现代风险行政必须面对的问题。突发事件考验政府应急能力。以往处理方式，一般难以迅速降低突发事件危害，故而产生风险行政。随着现代行政法发展，不仅要求政府处理日常行政事务，也对政府能力提出更高要求：能够防患于未然，积极应对并有效化解风险。政务公开是当代风险行政客观要求。积极回应公众关切，加强舆情引导是避免信息传播失控的有效途径，信息公开是驱散突发事件谣言有力武器。如2011年3月日本地震引发福岛核电站核泄漏事件，我国公民对核泄漏危害波及区域缺乏明确认知，引发沿海居民恐慌，大量购买井盐，以致不法商贩乘机哄抬盐价⑧《谣言疯传致我国多地市民抢购食盐》，我国部分地区刮起小范围的“抢盐风”，抢购者担心日本核电站爆炸影响扩散，购买加碘盐预防核辐射，有的则担心海水被放射性物质污染，无法生产安全海盐。资料来源于腾讯网，http：//news.qq.com/a/20110317/000360.htm，2017年10月23日最后访问。。

《实施细则》将政务公开与风险行政紧密结合，凸显风险管控背景下对政务公开要求。透明是法治基石，没有透明权力运行机制，法治政府、诚信政府建设则无从谈起[11]。在日常状态下，政务公开是积极回应公众诉求的重要方式，可增进公众对政府事务认知程度，培育其参与公共事务兴趣，提升对政府的信任度。在紧急状态下，公众与政府间信任将发挥至关重要作用，引导政府与公众积极合作，共同应对危机，缓解不安心理。

（四）平台建设可整合信息资源，加快政务传播

信息平台是政务公开主要载体，缺乏有效平台推广，政务公开内容再丰富也只能有很少受众群体。实践中政府是公共信息数据最大拥有者，在数据信息时代，数据具有最大经济价值[12]。当前政府网站主要介绍日常工作和部门业绩，缺乏有价值信息。《实施细则》要求优化政府网站建设，旨在解决当前政府信息流通不畅问题。目前部分政府网站久不更新，不能为公民提供有效信息数据，不符合信息时代要求。加强政府数据开放管理，不仅是适应互联网发展新趋势要求，还是全面推进政务公开，增强“互联网+”政务服务能力重要途径。网络时代，技术、产业、制度逐步融合，打破传统边界划分，形成集聚效应[13]。当前政府网站独立运作，缺乏联动协调。如查询同类型政府信息，只能在政府官网相关模块分别查询，效率较低。当各地区各部门政府网站联通使用后，能够发挥集群效应，实现资源共享与整合目标，获取信息将更加便捷、更有针对性。在政务公开过程中，信息发布和告知是基础，目的并非为公开而公开。在利用新媒体传播政务信息时，需严格审核，切勿为提高点击率而发布“重大信息”，新媒体具有广泛传播力，既能较快传播有效政务信息，也能无限放大有争议政府行为。因此，各级政府必须慎重对待，由专人负责政府信息发布，定岗定责，防止多头管理、多处发声，引起社会公众困惑。

（五）公众参与可监督政府依法行政

公众参与不同于代议制民主模式下，由公民选举代表管理国家，不同于直接民主模式下，由公民直接管理国家。这种新型治理模式体现公众与政府合作关系。《实施细则》重视公众参与，要求明确参与事项范围、规范参与方式、完善参与渠道⑨吕艳滨：《做好公开的规定工作，提升政府治理能力》，资料来源于光明网，http：//theory.gmw.cn/2016-12/07/content_23209831.htm，2017年10月26日最后访问。。行政事务由政府主导，公众能否参与、如何参与取决于政府态度，如不能明确公众参与事项，作为弱势一方的公众难以直接参与政府行为。无论在传统行政管理模式下，还是在当前合作治理范式中，公众能否参与行政事务，哪些公众能够参与行政事务，多数情况下取决于政府接纳方式。因此，在正式接触行政事务与政府平等对话前，公众处于弱势地位。在某种意义上，我国公民社会尚不发达，公众参与公共事务意识较薄弱。政府应扩展公众参与范围，完善参与渠道，规范并丰富公众参与方式。无论是国际人权公约还是各国宪法在涉及公民表达自由时，会强调每个人平等享有表达自由权利。行政机关应该扩大公众参与方式和自由，充分尊重公民自由表达权利，使公民能发挥实质参与作用。如仅为从形式上满足上级机关要求，邀请专家或普通公众参与行政事务，但在决策中却不重视其意见，既未尊重公民表达意见的权利，又有损政务公开实际效果。公众参与效果不明显、积极性不高，某种意义上是因缺乏足够参与渠道。目前仅极少数公众能够参与听证会、列席政府会议，因参与人数限制，大多数公民无缘表达意见。信息时代公众参与渠道理应更加畅通，各级政府应定期关注政府网站留言、领导邮箱信件等，广泛听取意见，扩大参与渠道。

（六）组织领导是政务公开有效落实前提

中央多次倡导推进政务公开，效果始终不尽如人意，原因在于组织领导体系不健全。政府信息公开最核心价值追求是强化民主政治，保证民众获得政府信息、防止行政腐败[14]。地方政府负责人作为推动政务公开的地方主要领导，必须彻底转变思维理念，认识到政务公开重要性，提供充足资源保障政务公开有效落实。缺乏合理考核机制，则无法评判政务公开实施效果，无法激励工作人员积极性，对忽视政务公开工作人员难以有效惩戒。政务公开准确程度直接关系到政府公信力。公众获取政府信息愿望逐渐增强，要求政务公开内容和方式越来越专业化和精细化，对工作人员提出更高业务要求。应进一步加强培训，提升工作人员政府信息公开意识和业务水平。定期参加政务公开教育培训，才能跟上网络时代发展，准确发布政府信息，有效回应公民关切。

三、完善政务公开制度建议

《实施细则》可指导各地有效落实《意见》要求，但仅凭《实施细则》使政务公开日臻完善并满足公众期望，似乎过于乐观。由于政府政务公开制度建设起步较晚，信息公开理念、法律位阶、执法监督、利益驱动等尚存诸多问题[15]。政务公开效果不佳源于多重因素，《实施细则》只是单方面指导性意见，完全实现政务公开目标，还需其他相关制度协调配合。

（一）优化执政理念，保障公民知情权

推动政务公开不仅需要发挥各级行政机关作用，还要各级党委的领导与支持。政务公开是约束行政权力有效途径，需从执政理念层面树立服务意识，这也暗合我国宪法基本精神。对于政府是否传送和执行“民意”，公众必须享有知情权。行政管理权只是行政机关众多权力之一，应以行政管理权构建稳定社会秩序，提供完善行政服务。当下政务公开现状难以满足公众需求，绝大多数城市尚未建立常规化政府信息公开机制，公开信息呈碎片化，短期性和滞后性问题严重[16]。各级政府应转换思维模式及时公开信息，保证信息公开时效性、完整性。

适时切换治理模式，将传统管控型模式转变为合作治理模式，构建行政主体与行政相对人间合作关系。同时，将政务公开上升到保障公民知情权高度，将信息公开与公民权利结合。行政机关作为信息拥有方，有必要对申请人申请与补正给予必要帮助与指导[17]。随着公民权利范围扩展，在公法和私法领域中知情权越发重要，获得更广泛关注。从公法角度而言，知情权首先是一种知政权，是公民参政权的基础和前提。公民只有了解政府运作，才能进一步参与国家管理。因此，公民某些政治权利的实现，必然以政务公开为前提。

（二）适时扩大政务公开主体范围

当下强调政务公开而非政府信息公开，因政务公开包容性更强，符合行政公开发展趋势。目前《实施细则》针对主体仅限于行政机关，现实中我国还有许多其他主体属于公权力机关，如各级党委、人大、政协等，同样存在缺乏监督风险，政务公开制度尚处于调试阶段，应逐步推广将上述主体纳入政务公开范围。第一，中国共产党作为执政党，应公开与领导国家相关的政党活动。中国共产党的执政地位由宪法赋予，按照有权必有责观念，应公开行使执政权活动，这些活动并非单纯党务活动，而是与国家发展息息相关。公开执政活动有利于拉近人民群众和执政党关系，筑牢执政基础。第二，人大既是权力机关，又肩负立法重任。西方国家遵循透明议会原则，鼓励议会立法向社会公开，立法起草、审议、公布等阶段透明，公众可直接参观议会立法各环节。我国立法过程相对封闭，在法案公布之前，普通公众可接触立法程序有限，对法案审议辩论环节所知甚少，而立法与公众利益攸关，人大应借鉴立法公开有益做法，广泛吸收公众立法建议并及时做出回应⑩当前各项立法基本能够做到广泛征求意见，如利用网络媒体征询社会意见，然而征求的意见最终能否接受，又如何融入到法案中，缺乏有效回应机制，使得公众认为自身意见建议难以发挥实际作用，而放弃对法案修改的建议监督权。。第三，人民政协作为多党合作和政治协商重要机构，是发扬社会主义民主重要载体，政治协商内容多为国家大政方针，以及政治、经济、文化生活中重大问题，内容重要性决定公开必要性。

（三）完善政务公开法律体系

进一步深化政务公开，必须不断推进政务公开制度创新，加快政务公开立法进程[18]。以往仅凭政策实现政务公开效果并不明显，如2005年3月中办国办印发《关于进一步推行政务公开的意见》，2011年8月出台《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，两个意见同样追求政务公开，各地方也依此制定实施办法，但政务公开效果仍不尽人意。《实施细则》在法律位阶上属规范性文件，《条例》是行政法规，政务公开缺乏法律层面规制。《政府信息公开条例》中缺少相关规定，导致各地规制方法并不统一，在一定程度上影响我国政府信息公开固有价值发挥[19]。宪法作为根本大法，为其他法律规范确立基本效力准则，能够维系法律体系统一稳定。因此，应尝试将政务公开引入宪法领域，使政务公开成为宪法规定的原则或义务。直接修改宪法难度较大，从维护宪法权威视角而言，并非首选方案，但并不妨碍利用宪法解释方法，归纳总结出宪法要求政务公开精神，根据前文分析，知情权是最佳引申媒介。知情权是当今世界各国政府信息公开立法目的及法理根基，我国政府信息公开法的立法目的也不应例外[20]。美国在1967年出台《信息自由法》后，彻底扭转联邦政府信息公开态度，除非是涉及国家安全需要严格保密信息，其他政府信息均可由公民查阅。政府信息公开可使政府准确和客观地了解民生，在此基础上制定合理的政策并实施相关政府决策[21]。美国《信息自由法》产生于特定文化和社会环境背景，不一定完全适用于我国，但以国家立法方式要求政府公开信息方式值得借鉴。应借鉴国外经验并结合国情，提升政务公开相关规范的法律位阶。

（四）注重考核惩戒，严格责任追究

任何一项规章制度，若欠缺责任追究和惩戒措施，则减少必要威慑力和权威性，导致违法成本较低，仅凭执行者自觉和道德约束，势必增加违法风险，因此政务公开能否达到预期效果，考核惩戒措施十分关键。为全面推进政务公开，《实施细则》要求各地区各部门将信息公开、政策解读、回应关切、媒体参与等情况纳入绩效考核体系[22]。当前政务公开仍由行政机关单一主导，《实施细则》制定过程中公众参与度稍显不足，行政机关仍难摆脱“既当裁判员又当运动员”嫌疑，导致《实施细则》确定惩戒措施较轻、惩戒条款抽象模糊，与公众预期尚有距离。如《实施细则》规定：“对重要信息不发布…要严肃批评公开通报。”批评通报惩戒力度有限，难以对责任人造成实际惩罚。另外《实施细则》对追责条件规定十分抽象，缺乏具体操作指南，如“造成严重社会影响的，要依纪依法追究相关单位和人员责任”，究竟何为严重社会影响，如何定义影响程度，执行中缺乏明确统一标准。因此，需严格考核监督，加大对政务公开不作为行为惩处力度，明确惩戒具体标准。在完善考核体系同时，扩充政务公开救济渠道，加强惩戒并非目的而是手段，最终希望公众能及时掌握政务信息。我国规章制度大多重视奖惩功能发挥，却忽视事后补救措施开展。以公民知情权看待政府信息公开，救济渠道对于知情权实现十分重要[23]。救济渠道通畅，才能保证公民获取政务信息遇阻时及时化解困境。

四、结语——以《实施细则》颁行为契机持续推动政务公开

一个开放、透明政府，不仅是世界上公认的国家治理现代化标志之一，也是中国向世界证明制度自信的说明书[24]。政务公开深入人心，成为衡量政府法治化水平重要标志，中央政府已认识到政务公开对推动服务政府建设重要性。我国未来政务公开重要趋势之一是更加注重公开精细化，更加注重公开实效[25]。《实施细则》既赓续政务公开一贯原则，又提出制度构建若干创举，《实施细则》在六个方面突破，找准以往政务公开症结，推动政务公开深度广度持续扩展。结合以往改革经验，行政机关还应转变观念，将政务公开作为基本义务认真履行；公众也要增强权利意识，明确政务公开是宪法知情权客观要求；适时扩大政务公开主体，由政府政务公开扩展到党委、人大、政协等公权力机关。改革必须全盘考虑、统筹规划，避免碎片化，以上方面协调推进、综合考量，才能保障政务公开改革取得实效。

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