加强公共安全基层建设的措施建议

孙兆贤　孙煌

近年来，一系列基层公共安全事故不断发生。如何进一步加强基层基础建设，已成为公共安全管理亟待解决的重要课题。

主要问题

一是基层公共安全形势严峻。据统计，2011—2015年，全国发生各类重大以上安全事故258起，而涉及道路交通、铁路交通、水上运输等交通运输领域，油气输送管道、城镇燃气、危险化学品生产储存运输等泄漏燃爆，大型活动踩踏，乡村企业、集贸市场、娱乐场所、风景区、居民区、养老院等公共场所火灾，开发区企业粉尘爆炸、农村建筑施工倒塌等的公共安全重大事故151起，占总起数的58.91%。其中特别重大安全事故20起，属于公共安全范畴的特别重大事故15起，占总起数的75%。

二是公共安全事故隐患点多量大。危险物品装载运输违法违规，“两客一危”（旅游包车客车、三类以上班线客车和危险货物运输车辆）营运车辆驾驶违章违法；油气输送管道违章占压严重，且不时被占压单位或施工单位挖破捅漏；居民及中小宾馆饭店用气用电不符合安全要求，城镇燃气管道服役时间较长且老化严重；公共场所电梯扶梯、大型游乐设施等特种设备带病运行；危险物品生产储存无视规划要求、周边安全防护距离不能保障，生产储存管理过程也不落实危险物品安全管理规定；城市建筑垃圾堆场毗邻厂矿重要设施和居民生活区，且无限制堆高，致使交通、泄漏、爆炸、火灾、滑坡等事故接连发生。

三是企业安全生产主体责任不落实。有些乡镇企业使用国家明令淘汰的落后工艺设备，或应退役报废老旧设备；有些乡村企业和公用设施为省钱，违反设计要求使用可燃易燃材料埋下隐患。有些烟花爆竹生产企业取得许可证照后或被责令停产进行改造提升过程中，超定员、超药量、超范围和改变工房用途生产，甚至将生产场地或废弃场院违法转包非法组织生产。

四是基层公共安全监管缺位与行业监管不尽责。基层安全监管存在乡（镇）无机构、村（社区）无人管等问题，对辖区内存在哪些单位及其安全状况底数不清，对危险危害因素和不安全问题没有能力解决；一些基层监管执法人员履职尽责不力、工作不负责任甚至失职渎职，导致安全监管层层失守。在现行法律法规不够完善的情况下，行业部门有的只负责监管经过批准或有许可证的单位，而不查处无证开采、乱采滥挖等非法行为；有的只负责监管规定参数以上或登记在册的特种设备，却不监管非法、自制、规定参数以下和没有登记注册的特种设备；有的只负责监管规模以上或城镇建设项目，而不查处规模小和乡村违法违规建设行为，致使应依法查处的问题和非法违法行为得不到及时查处。需检测检验和培训发证的，有些部门或机构争着管；出现问题或发生事故时，有关部门或机构互相推诿都说不归自己管。

原因分析

一是历史遗留问题较多。由于过去法律法规欠缺、制度不完善、管理不规范，造成城镇发展过去是无规划，后来是有规划也不落实。

二是基层执法人员业务素质普遍较低。一些基层监管执法监察机构人员编制少，能干事的人又补充到部门机关科室，干不了事的反而留下执法，致使执法监察工作不能正常开展；有些地方的安全监管执法监察机构成了安置办，现有人员多是领导干部家属、子女或其他亲属，且大部分人员无专业院校学历，属于工人身份，连行政执法资格都无法取得；还有部分安全监管执法人员不思进取，工作很长时间仍不熟悉监管执法业务。

三是相关公共安全法律法规不完善，基层安全监管执法缺乏机制和手段。由于长期以来“部门立法”利益现象严重，国家关于基层公共安全特别是乡村公共安全和安全生产的法律、法规及规章严重欠缺。即使制订有相关法律法规和规章制度，也存在相关规定不衔接、不适用甚至相互矛盾现象，致使基层政府及其有关部门在工作职责、监管范围、行政许可、行政处罚、业务培训、认定鉴定、事故查处、统计报告等事项存在着不少交叉、漏洞和盲区。省辖市、县（市、区）政府各有关部门虽有法律赋予的行政执法权，但缺乏聯合执法工作机制，特别是行政执法与司法执法、纪检监察执法的协调机制，未形成严查重处非法违法、失职渎职行为的合力；乡镇政府、街道办事处和开发区管理机构除新修订的相关安全生产、环境保护法律法规和规章赋予的监督检查和协助上级有关部门履行监管职责外，只有发现后报告上级有关部门的责任和义务。

四是基层安全监管面临不愿管不敢管局面。当前的事故责任追究和事故隐患排查治理问责存在误区，对企业或管理单位直接责任者和主要责任者追究力度不够大，对党政机关工作人员包括领导干部的责任追究过多过重过滥，致使基层公共安全监管执法人员思想不稳定、工作不安心，导致政府分管领导不愿分管，各级政府对安全生产、环保等的领导分工，普遍遵循末位负责制。

对策建议

一是完善公共安全法律法规，加强公共安全宣传教育培训。在进一步修订现有公共安全和安全生产法律法规，建立和完善基层公共安全监管执法机制的基础上，尽快制定农村建筑市场安全、农村交通运输安全、居民群众用电用气安全、油气输送管道保护、公共场所特种设备和大型游乐设施安全、人员聚集场所消防安全等方面的法律法规和规章，依法赋予乡镇、街道办事处和开发区管理机构公共安全监管执法职权，为保障基层公共安全提供可靠可行有效的法律保证。各级政府应保障公共安全知识和应急技能宣传教育培训费用，依托各类媒体，经常宣传报道安全知识和应急措施；适时组织事故现场会和事故案例分析会，强化典型事故案例警示教育，提高全民公共安全法律素质。

二是强化基层安全监管执法力量，改进基层公共安全监管体制机制。建议国务院加大督查督办力度，将《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）、强化基层执法相关措施落到实处，确保各级政府调整各市场监管部门机构、人员编制和职责“三定”方案时，减少中央和省级事权和人员编制，将监管执法职责和人员编制向基层倾斜，充实专业人员，加强基层执法力量。借鉴山东、河南等省有关省辖市、县（市、区）成功做法，建立市级、县级有关部门公共安全监管执法力量向开发区和乡镇、街道办事处派出派驻制度，以解决乡镇、街道办事处和开发区等无执法职责问题。重视城乡规划和乡村建设项目监管，依法加强对建设项目安全监督检查和执法监察。并结合网格化管理，实现监管责任到人。建立省辖市、县（市、区）和乡镇、街道办事处集中综合执法工作体制机制，将涉及公共安全的市场监管机构及其派出力量集中起来，形成政府及其派出的综合安全执法机构，根据职责要求和实际需要，对乡村企业、农村交通运输、农村建筑施工、公共公用设施和学校、医院、网吧、娱乐场所等公共场所以及公共场所特种设备实施依法综合治理。依法追究事故责任重点应放在非法违法生产作业单位或个人上，对工作确实失职渎职、违法违纪并造成严重后果影响的党政机关工作人员，依法追究其事故责任。在事故隐患排查治理超前问责方面，由于没有党纪条规和法律法规规定的法律后果，问责重点应放在对生产经营单位及其负责人、直接和主要责任人的依法处罚上，而对负有监督检查和重大事故隐患治理督办的党政机关工作人员，着重于组织处理和党纪政纪问责，切实保障基层监管执法人员履职尽责后的自身安全。

三是发挥基层组织和群众监督作用。应健全乡镇、街道办事处和开发区安全综合监管机构，借鉴北京市为乡镇、街道办事处、开发区聘用安全生产监管人员的经验做法，招录或聘用专业人员，充实执法队伍，加强基层安全监管执法。建立村民委员会、居民委员会和社区工作委员会安全监管协管员制度，确保每个村居（社区）配备至少1名专职或兼职协管员，监督检查职责并落实。

编辑 边 安