新型职业农民培育地方政府立法的研究与实践

王荣祯

地方政府立法是省、自治区、直辖市和设区的市、自治州人民政府，根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定地方政府规章的活动，是地方政府行使行政行为的一种重要表现形式，是实现行政管理职能的重要手段。

《青岛市新型职业农民培育管理办法》（以下简称《办法》）于2016年11月17日经青岛市第十五届人民政府第123次常务会议审议通过，第251号政府令公布，2017年2月1日起施行。该《办法》是全国率先出台的新型职业农民培育领域的地方政府规章，对于加强和规范青岛市新型职业农民培育工作，构建新型生产经营队伍，促进农业、农村经济发展和农民增收具有重要意义。

一、《办法》制定的背景

粮稳天下安，而“粮稳”要依靠稳定的农业生产能力，要靠掌握了先进生产技术、实现规模经营的新型职业农民。习近平总书记指示，发展现代农业，要在稳定粮食生产、确保国家粮食安全基础上，着力构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系，加快构建职业农民队伍，形成一支高素质农业生产经营者队伍。

当前，农业还是现代化建设的短腿，农村还是全面建成小康社会的短板。保障农民的核心利益，让种田变成一个富裕、体面、有稳定预期的职业，最终还要靠转变农业的发展方式，建设现代大农业。生产集约化、农民职业化，培育新型农业经营主体，是现代农业发展的必然趋势，也是青岛市都市型现代农业发展方向。

据统计，2016年青岛市610万亩承包耕地中，已有230万亩实现有序流转，流出土地农户达到40.49万户。全市50亩以上的土地规模经营主体15000余家。到2020年全市承包土地适度规模经营比重将达到70%以上。青岛市都市现代农业发展需要一大批生产经营型职业农民发展多种形式的规模经营，需要一大批专业技能型、专业服务型职业农民从事专业化农业生产服务。

青岛率先全面建成较高水平小康社会，向基本实现现代化目标迈进，要求加快构建城乡一体化发展格局，同步推进农业转移人口市民化和农业从业人口职业化，加快培育新型职业农民。依据有关法律、法规和方针政策，抓紧制定出台一部切合青岛市新型职业农民培育工作实际、具有较强针对性和可操作性的政府规章，是十分必要的。

《办法》以中华人民共和国农业法、农业技术推广法为依据，贯彻落实党中央、国务院关于加快培育新型职业农民的总体部署，构建教育培训、规范管理、政策扶持“三位一体”新型职业农民培育体系，促进新型职业农民培育工作规范化、制度化，加快构建与农业现代化发展和小康社会建设相适应的新型职业农民队伍。

二、《办法》制定的主要工作

（一）立法准备工作

2012年，中央一号文件作出了“大力培育新型职业农民”的部署。2013年青岛市实施现代农业十大工程，将新型职业农民培训列为智慧农业工程的主要内容。为促进全市农民教育培训事业的发展，市农委提报了《青岛市农民教育培训办法》市政府规章调研项目建议。市政府予以立项。2013—2015年，市农委连续3年组织开展了农民教育培训立法调研工作。这期间我国农民培训向新型职业农民培育发展，农业部启动新型职业农民培育试点，新型职业农民培育的制度框架初步形成。青岛市农民教育培训政府规章立法调研工作也逐步向新型职业农民培育方向转移。

2016年市政府将《青岛市农村劳动力技能培训办法》列为政府规章完成项目。市农委成立了起草小组，制定了新型职业农民技能教育规章制定工作计划，明确工作分工和工作进度要求，起草工作全面启动。

通过对立法依据文件的全面梳理学习，结合当前青岛市工作实际，原规章名称《青岛市农村劳动力技能培训办法》难以适应当前和今后一个时期新型职业农民培育的工作要求。为此，按照程序将规章名称变更为《青岛市新型职业农民培育管理办法》。

（二）开展立法研究

1. 研究立法依据

地方政府规章是《中华人民共和国立法法》规定的法律规范文件，其制定必须有充分的法律依据。为此，《办法》制定的首要环节就是全面系统地学习研究相关的立法依据，包括国家法律、行政法规、党中央国务院文件、农业部等有关部委文件，省市地方性法规、规章和政策文件等，将《办法》制定依据和参考文献汇编成册，作为送审材料之一。

2. 开展学习调研

坚持问题导向开展学习调研，学习外地成功经验。甘肃省是较早完成农民教育培训地方立法的省份，为学习《甘肃省农民教育培训条例》立法经验和实施效果，赴甘肃省开展了学习调研。为掌握基层实情，赴各区市调研，与有关部门、镇政府、种粮大户等广泛交流，征求他们的意见和建议。

3. 厘清有关概念和法律关系

包括新型職业农民的概念，新型职业农民培育的定义，新型职业农民培育与农民教育培训的法律关系，新型职业农民认定的法律属性等。

4. 明确立法拟解决的主要问题

主要是体制机制不健全，农民教育培训决策、协调、监管、运行机制有待完善；基础薄弱，条件能力不足；新型农民教育培训、认定管理、政策扶持体系尚未建立；农民教育培训规模、层次不符合现代农业发展要求等。

5. 提出立法拟确立的主要制度

主要包括联席会议制度、教育培训制度、认定管理制度和扶持服务制度等。

（三）起草初稿

“农民培训”是农业法、农业技术推广法等法律规定的农业公共服务的重要内容，是各级国家农业技术推广公共服务机构依法履行的公益性职责。新型职业农民培育是农业法、农业技术推广法规定的农民教育培训职能的具体落实。起草过程重点把握以下几点原则。

依法原则。《办法》所涉及的内容、建立的制度、规范的事项要合法。全面汇集、学习、研究相关的上位法规、政策文件，主要包括国家法律，中央文件、农业部等部委文件、山东省文件、青岛市委市政府文件，外省和成都、宁波、南京等副省级城市规范性文件。《办法》制定的程序要合法。依照《青岛市人民政府规章制定程序规定》完成规定程序，制作规定的文件。

民主原则。广泛征求市直部门、区市、专家和社会公众意见，集思广益，提高《办法》起草质量和可操作性。

科学原则。注重系统性和逻辑性，将《办法》与法律法规、中央政策、省市部署统一起来，形成一个完整的体系，避免产生冲突。整个《办法》的架构清晰，条款逻辑严谨。主体、客体、措施等语句、措辞严谨，内涵外延明确。

实用原则。2016年农业部支持青岛市创建新型职业农民培育示范市。市新型职业农民培育的制度设计应当以农业部政策为依据，建立健全整体推进新型职业农民培育的制度和措施，核心是建立教育培训、规范管理、政策扶持“三位一体”新型职业农民培育制度，推行认定管理，出台扶持政策，与整体推进新型职业农民培育工作有效衔接。

《办法》起草的核心是将国家出台的新型职业农民培育政策条法化。起草工作围绕教育培训、规范管理、政策扶持“三位一体”新型职业农民培育政策体系展开，确保每一环节、每一条文、每一事项的合法性、连贯性、系统性和前瞻性，适应当前和今后的工作实际，使国家政策能够在青岛市落地，起到促进农民增收和现代农业发展的作用。

（四）征求意见与异议处理

征求意见是民主立法的具体体现。起草过程中，采取了多种形式广泛征求意见。

送审前，分别向相关市直部门和各区市农业主管部门征求意见，面向社会公开征求意见，召开了相关市直部门座谈会。针对有关部门提出的不同意见进行充分协商和正确处理。

2016年4月，市农委邀请农业部、中央农广校、青岛市委党校、青岛农业大学等专家，对《办法（初稿）》进行了论证。论证意见认为，青岛市率先以政府规章的形式对新型职业农民培育作出制度性安排，意义重大，在全国具有引领示范作用。《办法》符合中央部署要求和青岛实际，思路清晰、目标明确、措施具体，针对性和可操作性强。经社会征求意见、市直部门征求意见和多轮修改，具备了送审条件，建议尽快出台。

（五）送审与公布

《办法（初稿）》经市农委委务会研究通过后向市政府送审。送审以后市政府法制办进行合法性审查和草案制定，面向有关区市和市直相关部门书面征求意见，通过政务网、法制办网站、农业信息网公开征求意见。召开立法协调会，正确处理了有关部门提出的意见和分歧。《青岛市新型职业农民培育管理办法》于2016年11月17日经市十五届人民政府第123次常务会议审议通过，第251号政府令公布，自2017年2月1日起施行。

三、《办法》的主要内容

《青岛市新型职业农民培育管理办法》分为总则、教育培训、认定管理、政策保障、附则，共5章35条。

（一）关于第一章总则

本章重点明确了新型职业农民与新型职业农民培育的概念和适用范围、遵循原则、规划计划、组织领导、责任分工与专项资金安排。由于新型职业农民培育是个全新的概念，首先要明确定义与范围。《办法》直接引用国家文件内容，第二条规定，新型职业农民是指以农业生产经营服务为职业、具有较高专业技能、较好的管理经验、收入主要来自农业的农业从业者，包括生产经营型、专业技能型和专业服务型职业农民。新型职业农民培育是指教育培训、认定服务和政策扶持“三位一体”的农民职业化促进活动。为保证新型职业农民培育工作责任落实，《办法》第五条明確规定了市、有关区（市）农业行政主管部门和相关部门，特别是要求农村地区的镇人民政府、街道办事处负责本辖区新型职业农民培育的组织工作，指导农村社区服务中心做好新型职业农民培育相关工作。农村地区的社区服务中心和村（居）民委员会应当配合做好新型职业农民培育工作。

（二）关于第二章教育培训

本章重点规范了新型职业农民培训规划、多元培训机制、培训条件建设、教材编制以及新型职业农民培育对象、选拔推荐、培训内容和培训机构绩效评估等。一是规范了培训主体和基本要求。为适应新型职业农民培训要求，《办法》第八条规定应当健全以农业广播电视学校、农民科技教育培训中心为依托、各类涉农培训机构参与的多元培育体系，并应当通过政府购买服务方式，分区域、分产业、分类型确定新型职业农民培训机构。同时《办法》规定，应当分级建立新型职业农民培训师资库和科学的师资配置、考核和报酬制度。二是规范培训对象、要求和程序。新型职业农民培训应当突出重点，《办法》第十二条、第十四条、第十五条规定分别明确了新型职业农民培训对象和推荐参训程序。第十六条要求培训机构按照培训任务要求编制培训计划，重点培训专业技能、经营管理、安全生产、公共知识等。同时提出，培训教学活动应当结合农业生产规律和农民学习特点，分段集中培训、实训实习、参观考察与生产实践相结合。其中，生产经营型应当不少于一个产业周期的全程培训。提倡开展参与式、互动式培训，发展在线教育培训、移动互联服务和在线管理考核。三是明确培训责任。《办法》要求培训机构不得减少培训内容和培训课时，并应当建立规范统一、信息完整、内容真实的培训档案。培训活动所涉及的种子、农药、肥料、兽药、饲料和饲料添加剂等产品及其使用技术应当符合国家有关标准规范。市、有关区（市）农业行政主管部门应当对培训机构进行绩效评估，开展日常考核与监督检查等工作。

（三）关于第三章认定管理

本章重点规范了新型职业农民的认定原则、认定条件、认定程序、退出机制、统计制度和工作责任。认定管理是新型职业农民教育培训、规范管理、政策扶持“三位一体”政策体系的关键环节，有利于引导新型职业农民接受教育培训、落实新型职业农民扶持政策、培养和壮大新型职业农民队伍。一是明确了认定原则、程序和条件。《办法》第二十一条规定，新型职业农民的认定工作应当坚持公开、公平、公正的原则。二是明确认定标准和程序。《办法》第二十三条列出了认定为新型职业农民的基本条件包括，土地经营规模达到当地户均承包地面积10倍以上的专业大户、家庭农场主、农民合作社带头人、农业企业负责人和返乡创业人员等；在发展现代农业、增加农民收入中成效突出的人员；在带领、指导、服务农民增收致富和富余劳动力就业等方面示范带头作用显著的人员。考虑到各地农村发展水平的差异，应当根据实际情况确定具体标准。三是明确了动态管理。为保证新型职业农民培育质量，切实落实好扶持政策，必须实行动态管理方式。《办法》第二十四条规定，新型职业农民名录实行动态管理，并设定了退出条件。

（四）关于第四章政策保障

本章根据国家和省市有关现行政策，重点规范、整合了促进新型职业农民发展的扶持政策，主要包括优先承担支农项目、设施用地用电政策，税收优惠、融资、保险、社保、公益岗位政策等。为保证扶持政策落实到位，对相关区（市）人民政府和农业部门提出具体要求。《办法》第二十六条规定，各级人民政府应当建立新型职业农民政策保障体系，确定扶持政策和扶持方式，明确扶持项目、扶持范围、扶持标准和扶持时限等，并及时公开公布新型职业农民培育政策、资金项目、实施绩效等信息。第二十七条规定，农业行政主管部门和镇人民政府应当及时公开公布新型职业农民培育政策、资金项目、实施绩效等信息，保障农民的知情权、参与权和监督权，接受社会监督。

四、推进新型职业农民培育法制化建设

全面建成较高水平小康社会，向基本实现现代化目标迈进，要求城镇化和农业现代化相互协调，同步推进农业转移人口市民化和农业从业人口职业化，加快构建城乡一体化发展格局。中国正在发生的农业转移人口市民化和农业从业人口职业化，是人类历史绝无仅有的壮举。我们所承担的新型职业农民培育工作是这一历史进程的重要环节，是一项光辉的事业。为此，青岛市新型职业农民培育工作要以党的十八大和十八届四中全会精神为指导，全面落实依法治国基本方略，以《青岛市新型职业农民培育管理办法》为抓手，将新型职业农民培育的组织领导、规划计划、专项资金、体制机制等纳入法制化轨道，加快构建新型职业农民队伍，在农业现代化进程中发挥重要作用。