我国耕地占补平衡制度的法治化路径探究——兼评《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》

孙结才

（铜陵学院，安徽铜陵 244061）

我国耕地占补平衡制度的法治化路径探究
——兼评《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》

孙结才

（铜陵学院，安徽铜陵 244061）

占补平衡是我国耕地保护的重要制度之一，直接关系到能否守住18亿亩耕地红线，关涉国家粮食安全与社会稳定。在党中央提出建设法治中国、加快推进生态文明建设、实现绿色发展背景下，应充分发挥占补平衡制度作用，转变我国制度推进以行政管理为主、改革主要依靠政策推动、耕地占补重数量轻质量与生态的做法。在改革路径设计上，坚持以生态文明与绿色发展理念为指引，以法治思维与方式推进，保障占补平衡制度顶层设计符合法治原则，实现耕地占补数量、质量、生态“三位一体”平衡目标。

粮食安全；耕地红线；占补平衡；法治化

2017年中共中央国务院发布《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（下文简称《意见》），再次引起社会各界对耕地占补平衡的关注。这是继1997年《中共中央、国务院关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知》（中发［1997］11号）中首次提出耕地占补平衡制度后，中央再次就该制度发文。一方面表明中央高度重视占补平衡制度的耕地保护作用，另一方面表明我国现行耕地占补平衡制度实施情况差强人意，其耕地保护作用未有效彰显。《意见》全面分析我国当前耕地保护形势，总结占补平衡制度实施二十年来的有效做法，提出改革总体思路、具体目标与政策举措，为我国新一轮耕地占补平衡制度改革做好顶层设计。为进一步深化改革得并实现预期效果，除“政策推动”外，还需“法治引领”。法治化是政策执行的重要保障，应以法治思维与方式发展改革创新成果，以法治力量复制、推广、创新制度，构建符合中国国情的耕地保护规则体系，为各主体提供有力、明确的制度依据。综观我国现有耕地占补平衡制度研究，学者大多从技术操作或公共政策层面展开讨论。如路婕等提出应统一耕地占补平衡按等级折算系数[1]；施开放等根据耕地占补平衡生态安全评价系统的不确定性设计出耕地占补平衡生态安全综合评价模型[2]；孙蕊等从政策网络视角研究我国耕地占补平衡政策主体互动模式[3]；田孟基于国家治理能力视角阐释耕地占补平衡政策实施困境[4]；王帅等通过建立自然质量等指数——标准粮食产量线性回归模型初步评价农用地分等的耕地数量——质量占补平衡[5]；蒲杰研究耕地占补平衡指标含义及其跨省域交易规则[6]。从法治视角系统研究我国耕地占补平衡制度的推进成果较少，为此本文提出以法治思维与方式设计我国耕地占补平衡制度推进路径，通过耕地治理体系法制化和治理能力法治化实现耕地占补“三位一体”平衡目标，以期对落实《意见》及新一轮耕地占补平衡制度改革有所裨益。

一、《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》背景分析

（一）严峻的耕地保护形势促使反思现行耕地占补平衡制度

耕地作为土地精品与粮食生产根基，是我国重要战略资源。面对人多地少，粮食安全问题日益凸显，而耕地资源又一直处于高强度甚至过度开垦状态的基本国情，我国自1998年发布实施了耕地占补平衡、耕地总量动态平衡、18亿亩耕地红线等耕地保护政策，建立严格的耕地保护制度。但制度实施效果与预期存在差距，未能改变全国耕地面积减少、质量下降、生态环境恶化的总体趋势。据国土资源部《中国土地资源公报（2005—2016年）》显示，全国通过土地复垦整理补充耕地面积为300余万公顷，建设占用耕地面积为280余万公顷。根据国土资源部1978—2016年公报显示，剔除因退耕还林、建设占用、农业结构调整与自然灾害毁损等因素减少的耕地，加上复垦与整理增加的耕地，全国耕地面积净减少1 270余万公顷。2005年以后我国耕地数量呈现净减少趋势。据《全国国土规划纲要（2016—2030年）》显示，我国宜农宜耕地较少，耕地土壤点位超标率较高，达19.4%，耕地土壤环境质量较差，地质灾害呈现点多面广频发态势。国土资源部发布的2016年统计数据显示，全年地灾发生数量、引发的死亡人数、直接经济损失同比增加18.1%、41.1%与27.4%。表明我国现行耕地保护政策未完全适应经济社会发展新形势，包括耕地占补平衡制度在内的各项耕地保护制度滞后于发展要求。随着我国城镇化以每年1%~2%的速度增长以及全面二胎政策的实施，资源环境压力提升，人地矛盾增大，以耕地保护为重点的国家粮食安全问题受到国内外关注[7]。因此，加快推进包括耕地占补平衡制度在内的耕地保护制度改革势在必行。

（二）新型发展理念要求重新审视现行耕地占补平衡制度

针对资源约束、生态问题及发展与资源环境间的矛盾，党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”新型发展理念，为推进党的十八大“五位一体”总体布局的实施增添新抓手，标志着生态文明建设被提到新高度[8]。从总体上完善包括耕地生态在内的生态环境质量是关键。

“绿色发展”理念不仅为生态文明建设指明方向，也拓展了生态文明建设内涵[9]。资源生态功能保护是绿色发展重要内容。土地是生态文明建设的重要载体，耕地是战略资源，在其利用保护上应注重生态导向，强化生态价值与功能，关注耕地数量、质量平衡同时，还应关注生态平衡。因此，应在耕地占补平衡中引入体现绿色发展理念的生态评估和补偿机制，实现耕地数量、质量、生态动态平衡。在此背景下，《意见》强调注重绿色发展，加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，守住18亿亩耕地红线。

（三）“法治中国”建设要求以法治推进占补平衡制度

自2013年1月习近平同志提出“着力推进平安中国、建设法治中国”后，党的十八届三中、四中、五中全会相继推进“法治中国”建设部署。在“法治中国”时代背景下，科学、民主理念与制度的实施均需法治思维、方法与措施支撑。在诸多治国理政方式中，法治为最成熟定型，具有规范性、稳定性、可预见性与权威性，在推进制度实施上具有优势[10]。“法治中国”要求将未来中国改革发展全局纳入法治框架下，用法治引领与推动改革。占补平衡作为我国耕地保护的重大制度，其实施与改革必然要依靠法治加以推进。

《意见》是对我国耕地占补平衡制度长期试点探索的科学总结，其出台标志我国耕地占补平衡制度工作思路与方法基本成熟，政策体系基本形成。当下重点是按照《意见》要求，梳理耕地占补平衡制度法治环节，运用法治思维与方式将现行耕地占补平衡政策体系上升为具有法律效力的规则和制度，发挥其引导、示范、预测与评价作用[11]。

二、耕地占补平衡制度运行现状

1997年中央文件中首次提出耕地占补平衡制度，随着多项补充性、调整性政策出台，在实践中其制度内容从“先占后补”“边占边补”“占优补劣”发展为“先补后占”“占田补田”“占优补优”，由仅注重占补数量平衡，到强调耕地占补既要实现数量平衡，也要实现质量平衡[12]。耕地占补平衡制度为缓解我国人多地少的矛盾提了供新思路，契合我国社会实际，在一定程度上缓解因经济建设占用带来的耕地压力，遏制乱占滥用耕地现象与耕地锐减势头，协调资源保护与发展保障关系。

但现行耕地占补平衡制度在实际执行过程中，“占好补次”“以劣充优”现象仍很普遍，政策实施未能有效遏制为谋求经济发展对优质耕地的占用，我国耕地质量总体呈下降趋势，耕地总体占补平衡仅为表象，背后蕴藏生态风险，制度实施效果与《意见》实现耕地占补数量质量生态“三位一体”平衡的目标有一定差距。国家将生态文明上升到中国特色社会主义建设事业“五位一体”总体布局的高度及更加注重GDP绿色增长的新形势，对当下耕地占补平衡制度实施提出更高要求。现行耕地占补平衡制度实施困境主要为制度设计生态理念缺失与实施推进中法治考量不足。

（一）制度设计生态理念缺失

现行耕地占补平衡制度在我国经济粗放式发展背景下建立，因当时未意识到生态文明与绿色发展的重要性，反映在耕地占补平衡制度设计上更多关注数量平衡，而忽略质量与生态平衡，如《土地管理法》中无明确保护耕地质量、耕地生态功能的表述，导致实施过程中生态导向不足，生态功能缺失，无法有效遏制耕地质量下降与生态环境恶化趋势。

（二）制度实施推进方式不科学

现行耕地占补平衡制度的推进总体上以行政管理为主，改革主要依靠政策推动，法治引领与推动明显不足，法制环境尚不成熟，法治诸环节均存在明显缺陷，具体表现为：在立法上，生态理念缺失、立法目的表述不清、立法机制不科学、法制体系不健全；在执法上，理念滞后、主体分散、权责边界模糊、部门协调不畅、监督机制乏力、追责机制不健全；在司法上，体现生态文明与绿色发展导向的司法理念缺失、纠纷处理的专有机制与诉讼替代机制不健全；在守法方面，公众对法治推进耕地占补平衡制度认识不足，主动参与意识与能力不足，参与机制不全、渠道不畅等。上述法治环节不足导致制度推进实践中出现以行政为主、法律为辅现象，制度实施效果差强人意。

三、耕地占补平衡制度改革路径设计

针对我国耕地占补平衡制度存在的问题，落实《意见》关键在于为制度实施设计科学合理的实施路径。耕地保护事关国家粮食安全与社会稳定，在路径设计时应站在统筹推进“五位一体”总体布局及协调推进“四个全面”战略布局高度，以生态文明与绿色发展理念为指引，以法治思维与方式加以推进。

（一）坚持以生态文明与绿色发展理念指引路径设计

针对我国耕地占补平衡制度实施过程中长期对生态平衡重视不足，严守耕地红线难度加大的现状，《意见》提出创新耕地保护机制，优化占补平衡制度，在制度推进上注重耕地数量、质量、生态“三位一体”的护养，实现动态平衡。为落实此顶层设计，需以新发展理念引领耕地占补平衡，实现保护耕地生态功能。为应对我国生态系统破坏严重、资源约束日趋紧张的严峻生态形势，党中央提出“绿色发展”理念，在问题导向下创新发展理念；以社会发展过程与结果“生态化”“绿化”为内涵，以实现经济、社会与生态可持续发展目标[13]。从绿色发展而言，容量有限的耕地资源要求坚持厉行节约、优先保护，以地定产、以地定城，充分发挥耕地红线的刚性约束作用，以耕地使用方式转变倒逼产业结构调整与区域经济布局优化。在建设生态文明、推进绿色发展过程中，土地是重要物质基础、空间载体与能量来源。耕地作为土地资源的核心，其全面节约与高效利用是绿色发展的核心要素，强化占补平衡过程中的生态保护是绿色发展的内在要求。因此，耕地占补平衡作为耕地保护的重要制度，其改革路径设计应站在统筹推进生态文明建设高度，通过坚持绿色发展，开辟耕地利用新路径。

（二）坚持以法治思维与方式推进路径设计

法治即法律之治，崇尚在社会治理过程中彰显法治思维与方式，强调法律在社会治理工具中的重要地位。法治思维是指对是非的判断及问题的思考、分析和处理建立在遵从法治基础上的思维方式；运用法治思维处理、解决问题的方式即法治方式[14]。

法治具体包括法的制定、实施、服务、遵守等环节，其推进需要科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。因此，耕地占补平衡制度改革必须充分运用法治思维与法治方式，遵循良法善治的法治内涵，在人与自然和谐共生的良法理念基础上，通过耕地治理体系法制化和治理能力法治化，实现耕地占补“三位一体”平衡目标。

1.实现科学立法。一是重塑立法理念和立法目的。坚持以生态文明和绿色发展理念引领耕地占补平衡制度立法，树立耕地数量、质量保护并重的立法目的。通过推进“法律生态化”，将体现生态文明和绿色发展要求的思想观念、价值取向融入法律，实现对已有法律的“绿化”，为实现耕地占补的“三位一体”平衡提供立法保障。二是更新立法指导思想，转变部门法观念。以生态系统一体化思想指导立法，保障立法实现“多规合一”“多规融合”，建立“一张蓝图干到底”的空间规划制度体系。三是创新立法机制。积极探索推进耕地占补平衡制度实施过程中党内法规与国家法律的衔接与协调；实行开门立法，充分体现民众期待和诉求。四是健全推进耕地占补平衡制度实施的法律体系。具体而言，应将生态文明、绿色发展理念纳入宪法，将耕地保护作为基本国策摆在突出位置，对耕地资源强调先保护、后利用。修改《土地管理法》，在《土地管理法》中确立“尊重自然、顺应自然、保护自然”的生态文明理念；在第一条中增加“保护耕地的生态功能”表述，要求“耕地保护质量与数量并重”；制定《耕地质量保护法》，明确耕地质量界定标准、占补平衡要求、耕地质量规划、监控主体以及耕地污染的预防、惩治、追责机制等，使其成为耕地质量保护的主要法律依据；修订耕地保护相关法律，如《环保法》《农业法》等，使相关部门法在耕地保护上保持一致。

2.强化法治执行力。执行效果对制度的生命力、法治的权威性具有重要影响。推进耕地占补平衡制度法治改革，一是更新执法理念和执法思路，实现由“耕地管理”“单一式执法”向“耕地治理”“整合式执法”转变，构建以实现“三位一体”平衡为导向的监管统一、执法严明、多方参与的耕地保护“共治”体系。二是优化耕地占补平衡制度实施中的执法权责分配。优化国土部门、法院和地方政府在耕地占补平衡制度推进中的权责分配，赋予国土部门事前预防上的强制执行权，并推进裁执分离。通过整合相关部门职责权限，解决跨部门执法合作问题，使相关部门在各自职责范围内综合考虑耕地占补中的数量、质量、生态平衡。三是整合制度实施中的执法监督资源和执法监督职能，提高耕地保护执法监督实效性。在执法监督上，耕地资源开发利用与耕地生态保护监管分离，探索耕地生态资源实行大部门制统管，逐步实现执法监督资源整合及执法监督职能优化。四是构建一体化执法监督网络和监管体系。在监督网络上，可借鉴国家生态环境监管执法网络构建思路，遵照国家监察、地方监管、部门负责的总体要求，构建政府分层分类行使执法监督权的耕地保护监管执法网络；在监管体系上，形成党委统领、人大监督、政府分管、国土监管、部门联动、公众参与的协同推进局面，打造多层次、全方位、信息化的耕地资源保护监管体系。五是完善执法协作机制、执法联动机制。通过构建国土资源部门与环保、监察、公检法等多部门在占补平衡制度实施执法上的协同联动机制，打造上下联动和部门互动的耕地保护合作执法机制，形成查处合力。六是建立数据实时更新机制，以耕地资源“一张图”为载体，实现国家、省、市、县四级系统互联互通，强化耕地占补平衡制度实施的全流程动态监管。七是健全执法决策机制和责任追究机制。为确保决策合理，将百姓参与、专家会诊、风险评估、合法性论证、集体研判等确定为耕地占补过程中重大事项决策的必经程序[15]。在耕地占补平衡制度实施的责任追究上强化生态优先、平等追责、共同担责理念；出台耕地占补不平衡造成损害的追责办法，明确责任性质、追责标准、程序和支撑体系，落实“党政同责”“终身追责”等耕地保护新型追责制度；注重党内问责与行政问责的衔接与协调，综合运用党规、法纪和制度追责，彰显制度创新的叠加效应；加强对责任主体履职情况的监督和考核，加强监督负有领导之责的“关键少数”，对有令不行、有禁不止、弄虚作假、失察失责者，实施零容忍的问责惩戒制度。

3.提升司法公信力。公正司法乃法治生命线。通过公正司法，妥善审理耕地资源占补纠纷案件，充分发挥耕地占补平衡制度在固守耕地红线和保障国家粮食安全方面的应有作用。在司法保障推进耕地占补平衡制度实施方面，一是更新司法理念，坚持司法上以生态文明和绿色发展理念为导向，根据耕地保护整体性、复合性特点，在尊重自然、保护环境基础上合理利用耕地，积极拓展法院在审理耕地占补纠纷上的生态审判功能，充分发挥审判权能动性，明确司法审判的发现、确认、平衡和保障生态利益功能，实现权益保障与经济发展双赢[16]。二是完善耕地占补纠纷诉讼机制，实现耕地占补纠纷处理专业化。设置适用于耕地占补纠纷的特别程序，建立耕地资源保护法庭，在案件审理上适用特别程序。构建耕地占补纠纷证据规则。三是完善替代性解决机制，实现耕地占补纠纷处理多元化。加强法院与其他国家机关、基层组织和群众自治组织的沟通与协作，优化耕地占补纠纷的仲裁和与诉讼对接机制，完善人民调解机制，完善征地争议协调裁决机制。四是完善公益诉讼运行机制，发挥公益诉讼功能。扩大耕地保护公益诉讼提起主体范围，允许基层社会组织、民办非企业单位和公民个人提起有关耕地保护的公益诉讼。改革耕地保护公益诉讼费用制度，降低维权成本，多渠道筹集耕地保护公益诉讼费用，建立耕地保护公益诉讼法律援助专项基金。优化案件管辖、举证责任分配等耕地占补纠纷公益诉讼的具体运行规则。五是加大耕地占补纠纷案件的执行力度。通过加强与耕地资源保护行政执法机关的协调与配合，实现信息共享。通过合理运用限期履行、代为履行等方式，保障耕地生态能及时、全面恢复。通过耕地占补纠纷案件执行回访制度，督促相关责任主体全面履行生效裁判[17]。

4.增强全民法治意识。实现法治需社会公众树立法治意识，自觉学法、守法、用法，营造全社会浓厚的法治氛围[18]。耕地占补平衡制度的法治化程度直接影响耕地资源保护成效。公民应成为推进耕地占补平衡制度法治化的促进者、支持者、参与者，自觉以法治思维践行耕地占补平衡制度，这种基于法治考量的个体认知和社会共识，是守牢耕地红线、推进耕地占补平衡法治化不可或缺的民意基础与工作先导[19]。一是强化公众参与耕地保护的价值理念，尊重农民在耕地保护上的权利主体地位并增强其权利保护意识，让农民在耕地管理中充分行使知情权、表达权、参与权与监督权，并为这些权利的实现提供法律保障[20]。二是建立健全公众参与耕地资源保护机制。通过人民陪审员参与耕地占补纠纷案件的审理，重大耕地占补纠纷案件审理邀请人大代表、政协委员、普通公众旁听，复杂耕地占补纠纷案件聘请耕地资源领域专家担任特邀调解员参与案件审理制度，畅通公众参与渠道。依照国家法律规定，结合当地实际制定地方规范性文件，建立便于公众参与的制度机制，搭建公众参与平台。三是完善耕地资源信息公开机制，及时公开耕地质量、执法监管等情况，充分保障公众知情权。四是利用各种形式媒体，加大依法推进耕地资源保护的宣传教育，强化公众耕地保护生态意识、忧患意识和责任意识，普及耕地资源知识、法律法规和理念，引导群众依法保护耕地资源，积极参与法治推进耕地资源保护实践。

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D912.6

A

1672-3805(2017)02-0058-06

2017-03-02

安徽高校省级人文社会科学研究重点项目“安徽省生态红线制度实施的保障机制研究”（SK2017A0533）；铜陵学院校级科研项目“‘生态红线’制度实施的一体化法治化路径研究”（2016tlxy04）