环境立法成本效益评估制度刍议

高敏

（华南农业大学，广东广州 510640）

环境立法成本效益评估制度刍议

高敏

（华南农业大学，广东广州 510640）

在环境立法法案起草阶段与立法实施后均应开展成本效益评估，立法后评估是对立法前评估的事后审查。考量成本效益评估自身成本，设置定量与定性标准限制其适用范围。我国成本效益评估尚处于起步阶段，可适当放宽评估标准，重点引导环境立法决策者树立成本效益理念。为提高成本效益评估质量与透明度，应建立行政审查机制和公众参与机制。审查主体除审查评估要素与方法是否符合标准，还应审查立法法案的社会成本是否合理，并依据成本效益评估结果安排环境立法项目顺序。

环境立法；成本效益评估；制度要素

在成本制约下，环境立法决策者必须在多种环境风险中选择，而成本效益评估可帮助决策者做出合理决定。设计合理成本效益评估制度有助于发挥其应有功能。目前国内已开展立法成本效益评估相关研究，主要涉及以下方面：成本效益分析的含义、意义、局限；国内外立法的成本效益分析差异；国外立法成本效益分析概况；成本效益分析的主要内容、步骤、方法、评价结果。从这些成果来看，对成本效益评估的目的、本质属性、功能、局限性尚未形成统一认识，尤其是对成本效益评估的内容分歧较大，有泛化倾向，赋予成本效益评估制度过多功能，导致成本效益评估指标难以建立和操作。整体而言，研究内容广泛但不够深入，部分观点值得商榷[1-3]。另外，现有研究多从行政法角度分析，甚少关注环境立法的成本效益评估，应从基本制度要素展开讨论。

一、成本效益评估的适用阶段与范围

（一）适用阶段

我国尚未建立成本效益评估制度，但中央与地方政府已开始相关探索①如国务院2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》，海南省政府2007年颁布的《海南省人民政府办公厅关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》。，并在立法前与立法后建立阶段性试点。实践中政府开展立法后评估早于立法前评估，而且立法后评估与立法前评估试点对象与地区不同，说明政府视两阶段的成本效益评估各自独立。

环境立法成本效益评估主要功能是预测环境立法产生的社会后果，以提高环境立法质量与效率，因此成本效益评估适用于立法前阶段，即立法法案起草阶段。成本效益评估尚存在不确定性问题，在评估要素、评估方法等方面也存在争议，这些均会影响立法前成本效益评估准确性，可能导致立法前成本效益评估错误。可通过立法实施后的成本效益评估检测立法前评估，立法后评估的核心价值体现为：发现立法前评估问题，如是否高估或低估成本与效益并分析原因，审查评估方法是否正确；提出修改、调整立法前评估要素、内容与方法的具体方案。立法后评估是对立法前评估的事后审查，对保证后续立法项目的事前评估质量具有积极作用。在一定程度上，事后审查可降低人为操纵立法法案成本效益评估的可能性。总之，立法后评估与立法前评估密切相关，立法后评估可揭示立法前评估错误，不断完善立法前评估的分析方法。因此，成本效益评估应同时适用于立法前和立法后，将立法后评估与立法前评估关联，在立法后评估阶段审查立法前评估，并根据审查结果调整立法前评估的实践标准②本文提出的立法后评估内容不同于国内已开展的地方立法后评估。后者内容集中于合法性、合理性、规范性、实效性及绩效等。已有学者对其评估内容的合理性提出质疑，参见席涛.政府监管：立法程序、分析方法与中国问题——一个法律经济学分析框架[EB/OL].（2016-2-5）.www.hongfan.org.cn/file/upload/2010/05/11/1273925589.pdf。本文所指立法后评估仅指评估法规对经济、社会和环境的影响，分析法规生效后执法、守法产生的成本与效益。。

（二）适用范围

无需对全部立法项目开展成本效益评估，因成本效益评估产生成本，即直接成本。成本效益评估的直接成本包括：参与评估人员的报酬、评估中的信息与计算资源成本、管理费用、独立机构的评估费用等。因直接成本较高，成本效益评估不应适用于影响较小的立法项目，如成本效益评估成本大于立法效益，则成本效益评估无效率。因此应限制成本效益评估的适用对象。

许多国家已通过明确的“过滤”机制限制成本效益评估的适用范围，但这些国家的评估“门槛”设置不同。如美国同时采取定量与定性标准，要求立法法案的影响超过1亿美元，或对某具体经济部门或领域，如竞争、就业、投资、生产力、发明等产生实质性不利影响。加拿大规定定量标准，要求对成本大于5 000万加元的规章实行全面成本效益评估。另外，在适用的立法级别方面，各国规定不同。从1997年Scott Jacobs提供的经合组织成员国数据看，接近60%成员国的成本效益评估适用于法律议案、低层次政府规章或内阁批准的法律，40%适用于低层次政府规章[4]。无论是否适用于更高层次的法律议案，这些国家适用成本效益评估的目标相同，即提高立法效率、整合多重政策目标③经合组织认为成本效益分析可作为整合环境和经济政策的主要工具之一。、增加政府透明度和公众咨询程度、完善政府问责制等。总体而言，即提高立法质量。

行政部门立法是我国环境资源法律立法的主要模式[5]。行政部门起草法案导致我国环境立法的行政管理色彩浓郁④许多环境资源属于公共物品，大多数情况下由政府提供，这也导致环境立法以行政管理为主。，政府依法干预市场与经济，在有限资源下，需权衡环境保护的资源投入与环境利益选择。从效率角度出发，政府起草的环境立法项目或以规制经济主体行为为主要内容的环境立法项目均应开展成本效益评估。同时，考虑到成本效益评估的直接成本，需限制其适用范围。应借鉴国外经验，从经济、社会、环境的关注事项设置定性标准，或通过估算立法成本的货币价值、影响的人口数量及其他量化指标设置定量标准。

二、评估主体与评估标准

（一）评估主体

为使成本效益分析对法案产生实质、直接影响，而非仅作为法案附属物，应由起草法案的行政机构作为评估主体。但成本效益评估专业技术性很强，法案起草机构可委托机构外专家承担具体成本效益评估工作，或由内部具有相应专业知识技能的人员承担。

目前我国起草法案的行政机构缺乏成本效益评估技能与经验，必须依赖外部专家。为使立法主体自我完善并充分理解成本效益评估意义，转变立法观念，应对法案起草机构人员开展培训。因机构人员流动性大，成本效益分析标准不断提高，培训项目需长期开展。

（二）评估标准

综观各国成本效益评估标准，评估要素与方法无统一标准，仅为政府机构的评估行为提供一定指导。尽管这些国家尚无成熟的成本效益评估标准，但对一些关键性评估要素、评估方法等基本达成共识。基于此，我国成本效益评估标准应考虑以下方面：

1.确定基线。基线是不实施拟议立法方案情况下社会发展的效果。确定基线是正确实施成本效益评估的基础，只有明确基线方可了解立法实施后的实际变化。如污染物排放变化、浓度变化、有毒物质使用变化、污染事故发生率变化等。基线不确定可能会高估立法效益或成本。如有些污染物质浓度通过环境的自净能力逐渐降低，这部分效益并非因立法措施获得，不能归于立法效益；在无立法措施要求的情况下，工厂根据自身发展需要完善生产工艺，成本也不能计入立法成本。通过确定基线，明确因立法而产生的成本与效益，避免错误估计，反映真实立法效益。再如，为保护珠江生物资源与水域生态环境，《农业部就实施珠江禁渔期制度公开征求意见》规定，从2011年起在珠江流域实行统一禁渔期制度，禁渔时间确定为珠江鱼类繁殖最集中的4、5月。禁渔水域拟确定为珠江在江西、湖南、广东、广西、贵州和云南的干流、重要支流及通江湖泊。对该禁渔制度开展成本效益评估，首先需确定哪些成本与效益因该制度产生，排除非制度因素产生的成本与效益，如地方政府在禁渔制度出台前已采取保护水域生态环境措施产生的成本和效益。韶关市政府已对管辖范围内北江河段渔业资源采取保护措施，包括对韶关市区内住家渔民实施上岸居住和转产转业培训，开展增殖放流活动等，这些措施能够减少捕捞量，产生渔业资源增殖和物种多样化效益，在计算禁渔制度效益时应排除这些效益。如设立珠江流域禁渔制度的成本效益评估基线，渔民转产专业和增殖放流措施是必须考虑的因素。

评估主体确定基线时可借鉴美国经验，考虑以下因素：①市场演进；②影响预期成本和预期效益的外部因素变化；③监督机构和政府其他部门已公布或正在发挥作用的规则变化；④被监管对象遵守和执行情况[6]。

2.定量与定性分析环境立法法案及替代性方案的成本和效益。应对环境立法法案及其替代性方案同时开展成本和效益的定量与定性分析。环境立法成本效益评估的主要目的是提高立法效率，而成本效益评估可帮助决策者通过比较备选方案的净效益，识别效率更高的方案。在分析过程中，成本与效益应尽量量化。基本步骤是：对成本和效益估值，计算成本和效益差额，得到净效益。环境立法项目涉及的成本和效益种类不同，但总体而言，成本主要包括：立法过程成本、执法成本、守法成本、社会福利损失、交易成本⑤社会福利损失是指环境立法导致产品和服务价格上升，从而带给消费者和生产者的损失。交易成本是指由环境立法引起的资源转移价值，以及这些资源再分配后的私人成本，如失业成本、公司关闭成本、资源转移到其他市场的成本、交易过程费用。。守法成本是社会成本的主要构成部分，如购买、安装、操作新污染控制设备成本；生产工艺或生产资料投入改变成本；保留废弃物或废弃物再利用成本。政府规制成本如监督、管理、执行新立法措施成本、建立新市场成本（如排污权交易）、技能培训成本。

环境立法效益分为环境效益、经济效益、社会效益，其中环境效益又分为人类健康改善、其他人类福利改善、生态效益、减少物质实体损害的效益等。不确定性是成本和效益分析过程中不可避免的问题，如市场未考虑某些环境效益，则这些环境效益无法通过市场价格反映其价值，导致环境效益估值不确定。分析者应考虑不确定性，并应用到决策过程。分析者与决策者应共同讨论如何对待不确定性。在分析和描述不确定性问题时应遵循公开透明原则，公众评议是解决方法之一。根据个案需要，公开透明程度可能不同。

在成本效益评估中，有些成本和效益不可量化，这些不可量化成本和效益间无法相互抵消，因此成本效益评估者应尽量提供相关信息，尤其是当不可量化的成本和效益可能对立法措施选择产生重大影响时。有学者建议，政府机构应阐明这些成本和效益的重要性，并说明政府机构决策效益可证明成本正当。但也有学者认为，仅列举出不可量化的成本和效益清单，立法者很难比较，无法了解其重要性。因此，还需探寻不可量化事项重要程度的评价方法。目前我国评估技术有限，应要求评估者以描述性语言表示无法量化或货币化的效益，并表明其重要性，即定性分析。部分成本效益分析于决策者而言仍具有价值，因其缩小了需通过主观定性分析解决的问题范围。因此，部分成本效益分析有利于正确决策[3]，不能忽视部分成本和效益的定性分析。

当环境效益无法量化或货币化时，还有一种替代性评估方法，即成本有效性分析。成本有效性分析是将立法目标作为既定目标，并按照要求比较分析不同替代方案成本，选择有效利用资源的方案。成本有效性分析是成本效益分析的替代方法，不要求将所有效益或成本货币化。美国白宫行政管理与预算局在2003年《规制分析》中明确指出同时适用成本效益分析和成本有效性分析，“对于主要效益在于改善公共健康和安全，而且采取的合法有效措施能够反映预期的健康和安全结果的重要法规，应开展成本有效性分析。对于采用合理有效的货币措施反映预期的健康和安全结果的重要健康安全法规，应开展成本效益分析”[6]。

3.立法的分配影响分析。立法的分配影响是指，立法对不同人群造成的成本和收益变化。因立法成本承担者与立法利益享受者往往不同，立法需关注分配公平。成本效益评估无法解决公平分配问题，但正确使用成本效益评估，可帮助决策者识别立法对社会分配的影响。在成本效益评估过程中纳入立法分配影响分析有助于二者有机结合。在成本和效益量化与估值同时，识别承担立法成本的群体及具体成本，获得立法效益的群体及具体效益。通过分析立法的社会分配结果，帮助决策者判断立法法案是否正当，同时为税收或转移支付制度设计提供依据。

在成本效益评估过程中关注立法的分配影响，实质上为平衡效率与公平关系。美国学者Livermore曾言：“如何改进成本效益分析，在提高监管效率的同时兼顾公平？没有人知道答案。这或许是经济分析和环境监管中最重要、最棘手的问题。”[7]可从两方面做出努力：一是调整成本效益评估方法，二是开展独立分配影响分析。调整成本效益评估方法主要是在成本效益分析中以“公平”为权重，调整评估值。实践中此技术非常复杂，易引起争议，对如何加权尚未形成共识。但从公平角度出发，该方法正当且必要。独立的分配影响分析是在成本效益评估过程中分析不同群体成本和收益变化。该分析帮助决策者判断立法法案是否造成弱势群体负担。难点在于如何界定弱势群体。根据目前实际，未找到其他更合理判断标准前，以贫困与否为标准较为可行。立法的分配影响分析是成本效益评估的重要内容，其分析结果直接影响对立法法案的审议决定。如立法法案造成弱势群体过度负担，审查主体应要求起草机构修改法案，如不修改，应驳回法案。另外，当立法法案成本大于效益，但效益主体是弱势群体，审查主体可考虑通过法案。

三、审查机制

（一）审查主体

经合组织成员国经验表明，应区分成本效益评估主体与审查监督主体，以提高成本效益评估质量。目前经合组织成员国的审查主体有两种模式，一是由中央政府部门中具备成本效益分析专业知识的特定机构实施审查，即行政审查；二是由立法机构实施审查，即立法审查。其中行政审查为普遍监督形式。此外，在美国等分权体制国家，开展司法审查，即由法院实施审查。按照经合组织观点，司法审查费用高昂且不灵活，还可能使法规或立法措施处于不确定状态。

从保障环境立法成本效益评估质量角度出发，我国也应建立审查监督机制，明确审查主体。理论上，可设立专门负责审查成本效益评估报告的机构，或在现行体制下指定特定机构负责审查。但我国机构改革发展趋势是减少行政层次，降低行政成本，以免机构过多造成机构臃肿，职责交叉。可在现行体制内指定机构担负审查职责，因成本效益评估对专业知识要求较高，现有机构缺乏相应人力资源，需引进具备专业知识和技能的人才，同时对内部人员开展培训。审查机构也可聘请外部专家。

依据《立法法》，列入全国人大会议或全国人大常委会会议议程的法律案，由法律委员会根据代表团和有关专门委员会的审议意见统一审议。旨在维护法制统一，避免法律间互相矛盾、互不衔接，保证立法质量与协调。地方法规的审议也应遵循相同程序。法律委员会是法律和地方法规的统一审议机构。依据《立法法》和《规章制定程序条例》，行政法规、部门规章和地方政府规章分别由国务院法制办公室与地方政府法制办公室审议，统称为政府法制办。由人大法律委员会和政府法制办在审查环境立法法案同时，审查成本效益评估报告。此审查模式类似于经合组织的行政审查和立法审查。因我国尚未建立对立法行为的司法审查制度，由法院审理成本效益评估报告的合法性或合理性缺乏制度基础，尚不可行。

（二）审查主体职责

审查主体职责的不同安排直接影响其成本效益评估效力。美国赋予行政管理与预算办公室最大权力，即成本效益评估必须经过其审议，并确认立法法案具备成本效益正当性，否则不能通过该法案。预算管理局拥有对法案的直接否决权。但有些国家不会因法案不符合成本效益评估要求而否决法案。如澳大利亚立法审查办公室仅有权通知政府机构该法案不符合成本效益评估要求，每年公布相关数据作为形式惩罚。近几年，澳大利亚政府提出新要求，除非有充分说明，否则当法案未满足成本效益评估要求时，不能提交内阁或其他决策者，这类似于美国规定。澳大利亚政府声称，审查机构的成本效益评估审议对于保证成本效益评估质量非常重要。其他国家也有类似改革。如英国自2005年以来逐步扩大政府机构的审查职责和审查范围[3]。这些改革表明：应赋予审查机构权力，扩大其职责范围，保障其对成本效益评估的监督功能。鉴于此，我国审查主体职责设置可从以下方面考虑：

第一，由全国人大法律委员会或国务院法制办出台环境立法成本效益评估实践标准（或称指南）。我国环境立法法案起草机构包括全国人大环境与资源保护委员会以及中央、地方政府的职能部门，如不统一成本效益的评估要素、评估方法，可能会出现同类环境成本效益的评估结果不同。如计算环境效益时折现率的不同选择会造成评估结果显著不同。在成本效益评估时，应尽量使用一致的评估方法和关键性假设，保证评估数据的可比性及立法标准一致性。另外，应制定实践标准指导评估主体开展科学成本效益评估。制定成本效益分析实践标准时可聘请专家，并将该实践标准草案交给同行专家评审，使标准更科学、全面。也可委托其他机构起草实践标准，如委托在环境保护领域具有一定专业优势的国家环境保护部。为确保实践标准科学性和可行性，在制定过程中还应听取国务院各职能部门意见。

第二，审核成本效益评估报告是否符合成本效益评估标准，即评估主体是否全面评估标准规定要素，是否按照标准中的评估方法评估，是否对替代性措施开展成本效益分析，是否权衡环境风险，是否分析法案的分配影响等。评估标准不是绝对标准，成本效益评估开展时间较早的美国，仍在完善其方法和技术。因此，评估主体可根据具体情况调整评估方法和评估要素，但需说明调整的合理性。对于不符合实践标准，不说明或其合理性说明不成立的，审查主体应驳回成本效益评估报告，要求评估主体部分或全部重新评估，并提交新评估报告。

第三，审核环境立法法案的社会成本是否合理。审查主体依据成本效益评估报告判断环境立法法案成本是否合理。评估主体在成本效益评估中有责任计算法案净效益，即社会效益减去社会成本后的余额。余额为正，说明该法案成本合理。余额为负，评估主体必须证明该法案的社会效益值得付出如此代价。评估主体应说明无法货币化或量化效益的重要性，如为实现环境正义或公平，值得付出社会成本，并以描述性语言写在报告中，而不是计算在净效益中。效率是立法决策考虑的价值目标之一，但并非唯一目标，不能因社会效益小于社会成本即否定法案。如评估主体无法证明法案的社会成本合理，审查主体应否决该法案。

第四，依据成本效益评估报告，对环境立法项目排序。因环境立法项目会带来一定社会成本，且资源有限，不可能在短期内解决所有环境问题，需对环境立法项目排序。我国国务院法制办和地方政府法制办承担立法项目排序工作，负责制定立法规划。立法规划制定缺乏法律控制，《立法法》中无任何规定。立法规划是关于立法的基本安排，具有准法效力，立项环节尤其关键，实践中这些事项根据工作习惯和内部规范运作[8]。法律控制缺位导致环境立法规划不合理。政府职能部门起草环境立法法案时，出现立法工作封闭、部门权力擅自扩张和部门利益法定化、无问责规定、司法救济简单化等问题。许多新兴和重要领域尚未制定相关法律，如土地污染防治、生物安全与外来物种入侵、化学物质环境风险管理、温室气体排放应对等。中国环境法治建设进程中，应将完善立法作为最优先事项，不仅是增加立法数量，更要提升立法质量[9]。审查主体在审议成本效益评估报告时，应判断环境立法项目成本是否合理，通过比较环境立法项目，发现净效益最大的项目，确定社会中不同群体承担的成本和收益。将环境立法规划建立在客观数据基础上，使环境立法规划更合理。

第五，组织成本效益评估听证会，听取公众意见。举行听证会前应向社会公告，公告事宜主要包括举行听证会的时间、地点、听证机构、听证事项、听证陈述人和旁听人数、报名条件和办法、资料索取方式及其他相关事项。组织者应向公众公开成本效益评估报告，因成本效益评估技术性强，需依赖大量信息资料和数据，为使公众更深入了解报告产生基础，应同时公开这些信息资料和数据。评估主体作为听证人参与听证会，解答公众疑问。目前，中央及各地规定听证会公告发布时间，最早在听证会举行20日前，最晚为10日。成本效益评估报告内容专业性强、涉及面广，信息和数据资料多，公众了解这些内容需较长时间。因此，公告发布时间应尽量提前，可考虑规定至少提前30日发布公告。

四、公众评议

（一）公众评议的意义

立法过程中公众评议的积极意义体现在，使立法者获得重要事实信息与数据，并在利害关系人一致同意或接受基础上制定法案，使立法内容更合理，并被公众接受。公众提供的信息和意见可帮助政府机构节省立法时间与资源，使政府机构获得更多选择方案。公众评议实质上是将参与者和公众监督纳入立法决策过程，有助于立法更好地体现公众利益。成本效益评估纳入公众评议除具备这些一般功能外，还具有特别意义，如增进成本效益评估民主性；促使成本效益评估结果建立在真实个人偏好基础上；促使对环境公共物品正确估值；促使成本效益评估正确使用变量[10]。

有观点认为，政府机构拥有专业人员，是制订法规的唯一适合主体⑥如史蒂芬·布雷耶在《打破恶性循环——政府如何有效规制风险》中从多角度论述普通人常缺乏信息，规制者的任务就是遵循科学而非流行观点。引自孙斯坦.风险与理想——安全、法律及环境[M].师帅译.北京：中国政法大学出版社，2005。。依此观点，如让市民参与专业性工作，不仅具有破坏性，甚至造成严重公共损害，显然不正确。应区分专家在立法过程中的作用。在收集信息阶段，尤其是涉及客观事实的数据，如化学成分、臭氧层中某化学物质的影响，基础性研究和风险预测对专业技能要求较高，但专家至少在以下情况下存在局限：一是当收集信息的目的为确定社会偏好；二是对于不确定性情形，专家仅可缩小概率范围。第一种情况下，专家无法回答涉及价值性判断的问题，如适用何种折现率，考虑哪部分群体的偏好。社会偏好是不一致、自利、完全私人性的，因此在测量偏好时应听取公众意见。第二种情况下，专家的作用是确定风险或致命性疾病的概率范围，但科学无法明确具体概率，应让公众参与讨论，选择合理概率。专家发挥核心作用，由市民在专家意见不一致时在一定范围内选择折现率。公众与专家在成本效益评估中发挥不同作用，不能相互取代。

（二）公众评议的形式：听证会

从我国《立法法》而言，立法过程中公众评议形式主要包括座谈会、论证会、听证会⑦参见《立法法》第三十四条和五十八条。。但听证会是一种更广泛、公开、制度化、民主的获取民意程序[11]。哈贝马斯在谈及“交往权力与合法立法过程”时指出，政治参与权利涉及的，是以法律形式对公开意见和意志形成过程——其结果是有关政策和法律的决议——加以建制化[12]。与其他政治参与形式相比，听证会优越性明显，是利益表达制度化的代表模式。

成本效益评估的公众评议形式首选即听证会，不仅因听证会具有上述优点，并且听证制度已具备一定实践基础。1998年我国地方政府开始探索立法听证，如广西1999年发布《广西壮族自治区人民政府立法听证制度实施办法》，是我国最早的立法听证制度规范[13]。《立法法》颁布后，立法听证制度在全国迅速展开，各地立法听证的规范化、制度化程度大幅提高。截至2004年，全国共24个省级人大常委会举行了38次立法听证会[14]。立法听证制度覆盖面不断扩大。这些实践为成本效益评估听证规则的设计奠定了基础。

（三）邀请环保组织等作为听证会陈述人

选取听证会陈述人是听证程序的核心环节。听证会目的是听取广泛利益主体的意见，听证会陈述人应具有广泛代表性。

在环境保护领域，对立法产生影响者往往是有较强组织能力的企业团体，环境利益团体影响力很弱。这种不均衡易导致环境立法倾向于降低立法的严格程度。因此，环境立法的成本效益评估听证会必须邀请环保组织作为听证会陈述人，表达公众的环境利益需求，尤其是在环境效益估值方面，环保组织可提供更全面信息。我国环保组织虽未曾参与立法听证会，但通过各种方式积极参与政府决策，并表现出一定影响力。如2003年8月，云南省政府提出在怒江中下游修建“两库”和13个梯级水电站的开发方案，引起各界专家质疑。2003年11月底环保组织“绿色流域”“绿家园”和“自然之友”共同呼吁保护怒江，获得众多环保组织响应，引起怒江开发支持方和反对方的讨论。2004年2月，“绿色流域”通过云南省政协委员提出“保护怒江、慎重开发”提案，环保组织代表就此“上书”中央政府。根据中央政府部署，国家环境保护总局邀请36位生态、农业、林业、地质、遗产保护、水利水电及野生动植物保护等领域专家，专题研讨怒江开发问题，形成“保护怒江、慎重开发”共识。事实上，我国80%的环保组织每年组织一次以上较大规模环保公益活动，并通过不同渠道向中央和地方政府提出决策意见与建议[15]。这些均彰显环保组织优势——具有表达环保利益、与政府沟通对话的有利条件和能力，更有效调动了资源，可对成本效益评估听证会发挥积极作用。

五、结语

环境立法属于政府资金投入项目，必须考虑预算。因缺乏正式成本效益评估制度，政府在立法方面的投入缺乏经济计算，仅《海南人民政府办公厅关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》（2007年）中规定成本效益评估，但该文件仅要求计算经济效益，而忽视了环境效益。建立环境立法成本效益评估制度，使立法决策更透明，明确决策者责任。制度建设不能一蹴而就，在起步阶段，可在一定程度上放宽评估标准，引导立法决策者树立成本效益理念。同时，通过行政审查机制和公众参与机制逐步提高成本效益评估质量和透明性。

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1672-3805(2017)02-0045-07

2017-02-25