中日社会保障制度比较及其对中国的借鉴

孙诺焱

【摘要】中日两国建立社会保障制度的历史均不长，在各自改革过程中面临着许多类似的问题，诸如人口老龄化、人口负担系数增大、失业率增长等。中日两国都面临着社会保障制度改革这一艰巨而迫切的任务，虽然两国经济、社会条件各异，社会保障的发展层次、水平悬殊，导致社会保障危机的历史、成因不尽相同，然而，对各自的特殊性加以分析即可发现，两者无论在形式上还是在内容上均具有一定的同构性，它源自于社会保障的基本属性及其共同的社会历史作用。正是这种同构性的存在，使得中日两国社会保障制度的比较和借鉴不仅具有可行性，而且具有现实意义。本文通过研究中日社会保障体系，比较两国社会保障体系中的特点，寻找中国现有体系的问题所在，并通过日本在人口老龄化背景下的改革经验，探讨解决当前中国老龄化背景下社会保障体系中诸多问题的方法。

【关键词】中国；日本；社会保障制度；人口老龄化；养老保险

―、社会保障发展历程比较

日本现代社会保障制度是在第二次世界大战后发展起来的。有日本学者将其社会保障制度的建立和发展划分为4个阶段：明治维新至第二次世界大战之前为社会保障制度的引进期；第二次世界大战结束后至20世纪50年代前期，以救济贫困者为中心；20世纪50年代后期至1973年为社会保障的扩展时期，以建立福利国家理念为基础，社会保障制度不断改善；自1974年至今为社会保障制度改革重建时期。

中国现代社会保障制度的创建与发展分为：1949—1956年的初创时期；1957—1966年的初步调整时期；1966—1976年的受挫时期；1976—1986年的恢复时期；1986至现在的改革时期。从发展历程看，中国与日本不同的一点在于：十年动乱时期，我国社会保障事业遭到了重创，一度处于瘫痪状态。

二、社会保障模式与内容比较

社会保障模式与内容是一个复杂的概念，这里仅以养老保险和应对人口老龄化为例进行比较。

1、养老保险方面

多层次、广覆盖的目标在各国都有共识，实施状况则相去甚远。日本的养老保险制度也称年金制度。1985年日本建立双层养老保险制度：第一层次是覆盖所有公民的国民年金制度，在日本拥有居住权的所有20—60岁的居民都必须参加。第二层次是与就业收入相关联的雇员年金制度，按照加入者职业的不同又分为厚生年金和共济年金。加入厚生年金和共济年金这两种年金的职工自然加人国民年金，其基础年金部分实际上就是国民年金，报酬年金部分则按照加人者保险费缴纳的多寡来决定保险金数额。养老保险基金管理方面，日本政府实行统一调配，保证了使用效率。中国的目标也是要建设多层次的社会保障体系，1995年3月1日国务院下发的《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》中指出：“国家在建立基本养老保险、保障离退休人员基本生活的同时，鼓励建立企业补充养老保险和个人储蓄性养老保险”。但我国的养老保险在保障内容和标准方面因地域和职业有很大不同，且流动性差。

2、人口老龄化方面

在人口老龄化尤其是高龄老人比例不断提高的形勢下，日本重视老年人的保障需求尤其是医疗保健需求。日本的医疗保险分两种：职工及家属通过工作单位参加的受雇者健康保险，农民、自营业者和退休人员参加的国民健康保险。日本政府还通过扩大家庭服务，培养家庭护理员，建立保健医疗和社区服务体系，缓解老龄化社会的医疗费用压力。中国人口老龄化速度也很快，不过老年群体总体上属于弱势群体，其保障需求尚未得到充分满足。

三、中日社会保障制度的比较对中国的借鉴

从日本社会保障制度50余年的发展历史中，可归纳出诸多具有重要意义的经验或特征，这些经验和制度特征对于中国社会保障制度的发展不无启迪或借鉴意义。

1、社会保障的法律基础

日本是个注重依法治理社会的国家，每一项社会、经济制度的出台，均有严格的法律依据和程序，社会保障制度的建立亦是如此。战后社会保障体系的形成和发展过程，即是相关法律不断完备、充实的过程。日本现行的有关社会保障的法律，绝大部分是在战后的前20年间制定或修订的，作为日本社会保障的法律基础，它对于在较短时期内完成社会保护体系的筹建发挥了巨大的推动和保证作用。

在中国，宪法虽然没有使用“社会保障”这个概念，但在有关章节中对国家责任和公民权利作了相应的表述。然而，宪法所确立的公民权利作为社会保障立法的基础地位往往受到忽视。在论及有关建立或改革社会保障制度的动因或依据时，人们往往援引的是中共中央和政府的文件或决议，而这些文件中没有对社会保障给出清晰、完整的定义，对社会保障的理解多偏向于其在经济体制改革中的功用，或者将其局限于改善人民生活水平的层面。上世纪90年代中期以来的社会保障制度改革，基本上遵循着功利性目的，在制度设计上强调效率高于公平、减轻政府责任，使社会保障在弥补市场缺陷、公平收人分配、吸收经济增长的社会成本方面的作用受到忽视，并且成为抑制消费需求、强化谨慎性预期心理的原因之一。对社会保障的法律地位及其在经济和社会发展中的作用认识上的偏差，导致了立法基础的模糊，或许是造成中国社会保障立法滞后的原因之一。

从先进国家推广社会保障制度经验来看，应在体系创建初期就将强化立法列为根本，以保证和规范社会保障体系的建立和发展。当前，中国正面临着建立全国统一、完善、规范的社会保障制体系的迫切任务。

2、社会保障的财政结构

在社会保险费筹资上，中国政府确立了“国家、企业、个人三方共同负担”的资金来源多渠道原则。从形式上看，中国的这种社会保障财政收人结构与日本具有同构性，但各责任主体的负担比例与日本有较大区别。在中国，社会保险基金主要来源于企业和职工的缴费，且中国企业缴费责任明显重于日本，这会给企业带来沉重的压力，不利于企业长远发展。从政府责任方面看，根据财政部的统计，中国社会保障支出大概占到国家财政的12.7%左右，虽然比1999年的3.45%提高了许多，但这个比例显然很低，而发达国家一般在30%—50%之间。日本在上个世纪90年代初期，社会保障及福利支出在中央财政支出中的比例即达到37.32%的水平。两相比较，中国政府和企业在社会保障中的畸低或畸高责任，与日本的情况形成鲜明对照。

3、社会保障的覆盖面

日本社会保障体系经历了从以劳动者为中心到全民保障的扩展过程。中国的条件与日本有所不同，但是社会保障体系的建立亦应突出重点，有序发展。虽然近几年中国社会保障制度改革取得重大进展，单社会福利资源分配的不公平、不合理状况，不仅剥夺了大多数劳动者应当享有的基本权利，而且对市场经济体制的发展、劳动力的流动和社会安定产生了严重后果。中国社会保障体系建设的方向，应该是以城镇劳动者为重点，逐步扩大到城乡全体劳动者乃至全社会。其中，突破“二元化社会”思维的局限，将占中国全体公民绝大部分的农村人口和从农村转移出来的劳动者纳人社会保障体系，是中国社会保障事业发展乃至经济、社会发展所面临的一个重大而迫切的课题。尽管中国与日本的具体国情各不相同，但日本解决社会保障问题的历史经验对中国不乏可供学习借鉴之处。