广西地方环境资源保护立法现状：问题与对策

摘 要 广西地处我国西南沿海，拥有丰富的自然资源和多样的生态环境，具有不可替代的价值。但近年来，广西地区的环境问题也日益突出，成为制约经济健康增长和影响人民生活质量的重要因素。习近平主席指出“既要金山银山，也要绿水青山”，阐明了环境资源保护的重要价值。随着《中华人民共和国环境保护法》和《中华人民共和国立法法》的修订，有必要借此良机进一步健全和完善广西地方环境资源保护立法。对此，应当就现存问题和解决对策进行深入研究分析。

关键词 广西 环境资源保护 地方立法

作者简介：莫蝉杏，广西大学法学院。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.213

一、广西地方环境资源保护立法现状

据不完全统计，截止2017年1月1日，广西壮族自治区已生效的地方环境资源立法情况如下表所示：

从立法情况来看，广西地方环境资源立法已呈现出以《广西壮族自治区环境保护条例》为中心，多种环境资源保护立法为内容的较为完整的地方环境资源法律保护体系。主要分类如下：

（一）地方环境保护基本法

《广西壮族自治区环境保护条例》制定于1999年，在2006年和2016年两次进行了修订。这一条例在结合广西实际需要的情况下，进一步贯彻《中华人民共和国环境保护法》的相关原则精神，在污染防治、生态保护、公害治理、维护生活环境等方面均进行了相应的规定。特别是在2016年的第二次修订中，增加了按日计罚的相关规定，并进一步明确了各负有环境保护职责部门的具体分工，加强了有奖举报和社会监督的相关规定，强化了公众参与。

（二）地方环境污染防治法

如《广西壮族自治区汽车排气污染监督管理办法》、《广西壮族自治区<工业污染源监测管理办法>实施细则》、《南宁市郁江流域水污染防治条例》、《广西壮族自治区实施<中华人民共和国环境噪声污染防治条例>办法》、《广西壮族自治区乡村清洁条例》，等等。

（三）地方生態保护法

如《广西壮族自治区无居民海岛保护条例》、《广西壮族自治区湿地保护条例》、《广西壮族自治区实施<中华人民共和国森林法>办法》、《广西壮族自治区北海银滩保护条例》、《广西壮族自治区海洋环境保护条例》、《广西壮族自治区漓江流域生态环境保护条例》，等等。

（四）地方农业环境保护法

如《广西壮族自治区实施<中华人民共和国渔业法>办法》、《广西壮族自治区农业环境保护条例》、《巴马瑶族自治县巴马香猪产业保护条例》、《广西壮族自治区蚕种管理条例》，等等。

（五）地方资源能源利用法

如《广西壮族自治区民用建筑节能条例》、《广西壮族自治区海域使用管理条例》、《广西壮族自治区水能资源开发利用管理条例》、《广西壮族自治区实施<中华人民共和国节约能源法>办法》。

（六）地方环境影响评价法

如《建设项目环境影响评价业务管理办法》、《广西壮族自治区建设项目环境保护管理办法实施细则》等等。

从数据统计和立法情况来看，广西地方环境资源保护立法呈现出以下特点：

第一，立法数量、内容较国家立法相对超前。受限于广西发展现实情况，在2015年《立法法》修订之前，仅南宁市拥有制定地方性法规的权限。尽管如此，广西在地方环境资源保护立法中还是取得了较为瞩目的成果，在一些领域中相对于国家立法具有前瞻性。例如，在国家立法缺乏湿地保护的专门立法情况下，出台了《广西壮族自治区湿地保护条例》、《南宁市西津国家湿地公园保护条例》等相关法规。

第二，立法手段多样，注重多方意见。广西地方环境资源保护立法中不仅重视法规规章的设立，也注重与时俱进进行修订和废止。特别是在2010年以后，对应环境资源保护的立法关注度更为突出，集中进行了大量的相关立法工作。此外，在立法过程中还特别重视听取多方意见。一方面，依托地方高校资源，于2014年与广西大学、广西师范大学等多所高等院校设立广西地方立法研究评估与咨询服务基地，并聘任相关学者为立法顾问；另一方面，重视听取公众意见，例如就立法项目草案内容向立法咨询员征求意见、举行专门的立法咨询会；在门户网站上全文公布立法草案征求意见稿，广泛征求、听取公众意见。

第三，立法基本涵盖了主要环境与资源保护领域，较为广泛全面。广西地方环境资源保护立法大体可以划分为生态保护、污染防治、建设规划、资源能源、灾害防控、农业发展等几大领域，结合广西地方立法实际需要解决了当前面临的主要环境资源问题。除立法之外，还制定了大量的规范性法律文件与之配套，并制定了一些环境标准。

二、广西地方环境资源保护立法现存问题

在贯彻落实国家立法精神，结合本地区实际解决相关环境问题方面，广西地方环境资源保护立法已经取得了一些成果，但仍存在一定问题，应当予以重视和完善。

（一）立法主体问题：人大主导性不足与部门职能冲突

1.人大立法主导性不足，职能虚化。尽管广西区内各级人大承担着立法的重要职责，但在实际情形中，职能部门提出立法议案并草拟立法条文的现象并不少见。虽然人大中设立了相应的环境与资源保护委员会，但受限于人员编制问题，既缺乏足够的专业人员进行环境资源立法工作，也缺乏职能部门在业务实践中对环境保护实际情况的了解，难以独自承担相关立法工作。在此基础上，环境资源保护立法工作往往由职能部门动议并草拟条文，人大对条文草案进行实质性审查，并征求各方意见，立法主导性受到削弱。这样既不利于立法视角的全面性，也影响了人大在立法工作中的独立地位。

2.相关职能部门在立法过程中的冲突性。在环境资源保护领域当中，往往涉及多个职能部门发挥作用。例如，《广西壮族自治区无居民海岛保护条例》中，环保、海洋、国土、农业、渔业、林业等多个部门均需要发挥不同作用，难免出现职能交叉冲突的情况。在人大立法主导性不足的情况下，立法议案往往由几个甚至一个职能部门单独提出，事先缺乏与其他职能部门的沟通，而人大的协调性和独立性不足，往往导致立法过程中不同部门就某一问题的认识不同，难以达成一致，拖延立法议程甚至影响立法的最终结果。

（二）立法内容问题：立法不均衡性与部分领域滞后

1.立法不均衡性。广西地方环境资源保护立法数量较多，但分布并不均衡，简而言之，可以成为“轻其所轻，重其所重”，即在重要领域和重点关注事项上立法较多，而在其他立法事项上关注度不足。具体有如下体现：（1）重城镇轻农村。当前广西环境立法中主要集中关注城镇地区，而在诸如乡村环境卫生、农业环境等领域重视不足。在关于城镇的立法中能够较为全面地考虑居住、安全、舒适、美观等多种环境利益，而在农村地区仍主要集中于经济发展，立法上存在数量与质量的差距。（2）重利用轻保护。这种现象在涉及资源开发与保护的立法中体现较为明显。特别是在涉及土地利用、海岛、海域使用等具有经济价值的领域，开发与利用仍是立法的首要目的，未能将保护置于同等重要的地位。（3）重实体轻程序。在广西环境立法中，仍以规制实体问题为主而在程序方面认识不足。特别是在救济程序方面，规定较为笼统或者缺乏较为明确的规定，没有对上位国家立法结合地方实际予以进一步细化，不利于实际运用。（4）重主体轻配套。这一问题主要表现为重视主干立法而对具体执行标准规定不足。以地方环保标准为例，仅已知于2013年制定了《甘蔗制糖行业清洁生产评价指标体系》一例，其他环保标准相对缺乏，不利于结合广西本地实际。

2.部分领域滞后。广西地方环境资源保护立法虽然对当前主要环境资源问题进行了规定，但针对一些新兴领域和新型问题方面仍然相对滞后。例如，缺乏对可持续发展、循环经济战略的制度设计，缺乏法治依托；在土壤环境保护、旅游环境保护等领域也没有涉及；在跨区域环境争端解决、农村农業环境保护、生物资源保护等领域也有待立法填补。此外，在涉及政府环境保护职能履行方面，仅笼统规定了违法行为，缺乏法律责任和救济途径的规定。例如，在广西现行地方立法中，基本没有与环境公益诉讼制度进行对接结合。

（三）立法原则问题：公众参与途径不足

公众参与是环境资源保护法律的重要原则，也是科学立法、民主立法的重要保证。当前广西地方立法中，公众参与途径不足，不利于立法的全面性。

1.公民参与立法环节途径单一。就广西立法情况来看，尽管人大在社会参与环节上做出了许多努力，但公众能够参与到立法环节中的途径过于单一。目前主要有两种形式：（1）通过选举人大代表间接参与地方环境立法；（2）通过立法建议、立法听证等环节直接参与地方环境立法。但无论是上述哪一种途径，公众参与其中的程度仍然停留于浅表，不能够较为全面深入地了解公众意见，这样往往容易造成立法与公众实际需要脱节，不能适应立法需要。

2.公民参与环境治理途径较少。在广西环境立法中，仍停留在政府本位的思维当中，将环境治理简单定义为政府职能部门管制环境污染和生态破坏，缺乏发挥社会公众能动性的途径。特别是在公众监督的规定中，往往只规定了公众举报、监督污染者的途径，而缺乏对政府的监督途径。对污染造成的公众损失救济途径也规定不足。

三、完善广西地方环境资源保护立法的对策

（一）强化人大立法主导作用

强化人大立法主导作用首先应当对人大立法地位予以明确，强化人大制定立法的法律地位。在立法实践中，针对人大人员编制不足的问题可以从以下几个思路进行解决：（1）人大统筹环保职能部门进行立法；（2）依托高校和专家立法；（3）通过招聘合同制专业人员扩充立法团队。在此基础上，实现人大立法主导权的回归。

（二）注重立法领域均衡发展

首先，应当综合考虑不同地区发展程度不同，统筹制定地方环境法律。应当充分考虑城乡差异、地域差异、城域差异等因素，特别是地方经济发展水平和环境资源情况，进行综合考虑。在环境立法权下放的情形下，应当鼓励设区的市结合自身情况制定立法。

其次，应当增强补弱，尽快出台全面的立法规划。对于一些由于历史性原因存在缺陷的立法进行修订完善，对于空白领域尽快立法填补空缺。逐步形成较为健全完善的地方环境立法体系。

（三）加强公众参与途径拓展

加强公众参与，一是应当保障公众的参与权利，二是应当进一步完善公众的参与途径。例如，在环境执法中鼓励公众进行参与协助，特别是在涉及海洋、森林等领域，应充分发挥渔民、村民的作用，既提高执法效率又降低执法成本；进一步完善环境听证制度，使人大代表、政协委员、专家学者、普通公众等各个群体充分发挥作用，使环境诉求得到表达，真正反映民意，等等。

参考文献：

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