环境保护视角下的小汽车与成品油消费税改革研究

许光东

（安徽大学经济学院 安徽合肥 230601）

环境保护视角下的小汽车与成品油消费税改革研究

许光东

（安徽大学经济学院 安徽合肥 230601）

文章通过对我国小汽车和成品油生产和消费以及机动车污染现状的分析，发现小汽车和成品油消费税在节能减排方面取得了一定的成效，但难以扭转石油资源消耗巨大、机动车污染物排放量上升的局面，环境保护效应依然偏弱。基于“绿色”消费税视角，结合国际经验，指出现行小汽车和成品油消费税制度存在征税范围偏窄、税收负担失衡、征税环节存在漏洞、缺少鼓励环保的税收优惠等问题，削弱了其环境保护功能。提出可从建立“绿色”消费税税制的角度扩大征税范围、优化税率、加强征收管理并将部分产品的征税环节后移、实施更多鼓励节能环保的税收优惠等小汽车和成品油消费税改革政策建议。

消费税；环境保护；小汽车；成品油；消费税“绿化”

当前，中国经济进入“新常态”，依靠资源消耗和环境污染的经济增长方式难以为继。从经济学的角度来看，对环境污染开征税收是弥补市场失灵的重要措施。在我国现行税制体系中，消费税相关税目征收安排具有环境保护功能。但现行消费税制主要是1993年制定，虽经多次修订增补，但从整体看，我国消费税的环境保护作用没有充分发挥出来这一点上已基本达成共识，而消费税环境保护效果不佳很大程度上是因为现有消费税制度的缺陷，优化税制设计可以增强消费税的环境保护功能。针对于此，本研究主要以小汽车和成品油消费税为例，对我国现行消费税促进环境保护的实际效果进行评价，分析其存在的问题，提出针对性改革建议。

一、小汽车和成品油消费税环境保护效应分析

消费税是我国1994年税制改革中新设置的一个税种。在过去20多年的时间当中，消费税制度经历了多次调整，与环境保护有关的“绿色”税目不断增加，税率设计日趋合理，逐步成为了一个具有环境税性质的税种，是国家推动节能减排和环境治理的重要政策工具。目前，我国消费税的税目共有15个，按其性质可划分为资源消耗型、环境污染型、高档奢侈型、健康损害型四类。从环境保护的角度看，我国消费税与环境保护有关的税目包括鞭炮焰火、成品油、小汽车、摩托车、游艇、木制一次性筷子、实木地板、电池、涂料。研究分别选取环境污染型中的小汽车和资源消耗型中的成品油为例进行分析。

（一）小汽车消费税的环境保护效果。为增加对小汽车消费产生污染的调控力度，2006年和2008年政府对小汽车的消费税税率进行了调整，主要是降低小排量汽车的税率，大幅提高大排量汽车的税率（详见表1）。表2和表3分别列出了2005—2012年不同排量小汽车的产量和销售量占小汽车总产量和总销售量的比重。可以看到，这8年中排量1.0—1.6升的小型车的产量和销量比重在增加，大排量的高级和豪华车的产量和销量比重在下降。特别是2006年和2008年两次上调大排量汽车税率后，大排量汽车的产销量比重都出现了非常明显的下降。这说明小汽车消费税对生产者和消费者都起到了一定的调节作用，印证了小汽车消费税可以推动小汽车产业结构和消费结构良性调整的设想。然而，消费税并没有扭转我国机动车尾气污染严重的局面。随着经济的快速发展，我国的汽车保有量迅速上升，民用汽车拥有量已从1995年的1040万辆增加到2014年的14598.11万辆。（2015中国统计年鉴）随着汽车数量的激增，汽车尾气污染也日趋严重。由表4可见，2007至2013年我国交通源（机动车）氮氧化物排放量无论是绝对量还是对氮氧化物排放总量的贡献率都出现了大幅度的上升。北京市环保局发布的数据显示，机动车是该市PM2.5的第一大本地来源，占比达到31.1%。这些事实说明小汽车消费税的节能减排效果依然有限。

表1 小汽车消费税税率变动

表2 2005—2012年不同排量小汽车产量占小汽车总产量的比重 单位：%

续表：

表3 2005—2012年不同排量小汽车销售量占小汽车总销售量的比重 单位：%

表4 2007—2014年交通源氮氧化物排放统计

数据来源：环境保护部网站，2007至2014年环境统计年报

（二）成品油消费税的环境保护效果。成品油是我国消费税一个重要的“绿色”税目，采用从量定额征收。我国1994年开征消费税时就将汽油和柴油纳入征税范围，但当时税率较低，没有对汽油区分含铅汽油和无铅汽油设置差别税率，也没有对燃料油、航空煤油等其他类型的成品油征税。此后，成品油消费税经历了多次调整，征税范围逐步扩大，单位税额逐步提高。表5反映了成品油消费税征税范围及单位税额的变化历程。

表5 成品油消费税征税范围和单位税额的变化单位：元/升

对成品油开征消费税的目的是保护资源，抑制过度消费，同时减少对大气的污染，我国的历次成品油消费税改革也都以增强其节能减排功能为目的。但从执行的实际效果来看，我国的成品油消费税并没有实现这样的政策目标。

1.消费税未能降低人均成品油消费量。图1展示了2004-2013年我国居民人均成品油（包括汽油和柴油）消费量。虽然2009年的成品油税费改革中汽柴油消费税单位税额被大幅提高，但由于收入水平提高和私家车的普及等原因，汽柴油人均消费量始终在上升，上升速度在2009年后还有所加快。这说明消费税对成品油消费行为没有产生显著的影响，没有起到抑制过度消费、节约石油资源的作用。

图1 2004-2013年我国居民人均汽柴油消费量的变化

2.消费税未能缓解成品油对大气的污染。对燃油征收消费税的目的与机动车相同，都是为了减少汽车尾气带来的污染。但是，表4的数据已经说明，近年来我国的机动车污染日益严重。此外，2011至2014年机动车颗粒物排放量占全国烟（粉）尘排放总量的比重分别为4.9%、5.0%、4.6%、4.7% （2011-2014全国环境统计年报），虽然比重不大，但没有明显下降，说明燃油排放颗粒物的状况没有明显的改善。由此可见，成品油消费税未能有效发挥减少燃油污染的效应。

3.消费税未能推动油品质量升级。从环保角度来看，目前我国的成品油面临的主要问题是质量低劣，在燃烧和储运过程中排放了大量的氮氧化物、二氧化硫、颗粒物和挥发性有机物，而它们都是雾霾的直接和间接来源。我国的油品质量长期落后于发达国家，对油品的标准要求较低，而且不同地区实行不同的标准，油品质量参差不齐。我国分别于1999年、2006年、2011年、2013年发布了四个车用汽油国家标准，2003年、2010年、2013年发布了四个车用柴油国家标准。目前的最高标准是2013年颁布的车用汽柴油国五标准，它与欧盟目前执行的标准相当，但目前只有北京、上海等东部11个省市执行这一标准，其他地区供应的仍是国四标准汽柴油，国五标准到2017年1月1日才在全国全面实施。从国际比较来看，国四标准是一个较低的标准。以汽柴油含硫量为例，美国和欧盟已执行多年的成品油标准分别要求含硫量低于30ppm、10ppm，而国四标准的要求是不大于50ppm，是欧洲标准的。不仅如此，即使在这样的标准下，成品油质量不达标的情况依然存在。例如，在对北京、广州等8个城市市售成品油的抽样检测中，发现长春市非中石油、中石化的小型加油站的样品硫含量超标，最高超过1500ppm[1]。提升油品质量，是治理雾霾的关键措施之一，但我国的消费税，未能发挥激励企业生产更高品质油品，倒逼油品升级的效果。

二、存在问题分析

（一）征税范围偏窄。如果从“绿色”消费税视角，不难发现现行消费税的征税范围明显偏窄，很多高污染、高能耗产品未被纳入征税范围，弱化了消费税的节能减排功能。

在机动车层面，目前仅对小汽车和摩托车征收消费税，却没有对耗油量和排放量更大的大客车、大货车等征税。从表6可以看到，大型载客汽车和重型载货汽车虽在汽车总量中所占的比重很小，但它们却排放了超过一半的氮氧化物和颗粒物，如果不对大客车和大货车征收消费税，机动车消费税减少汽车尾气排放的效果就会很弱，也违背“污染者付费”的原则，对小汽车消费税的纳税人来说也不公平。

表6 不同类型汽车的数量构成和污染物排放量分担率单位：%

在成品油层面，2006年新增航空煤油税这个税目时，就规定航空煤油暂缓征收消费税，并且这个政策一直延续至今。也就是说，航空煤油消费税存在但却没有实际征收过。然而，从绿色税收的角度来看，不对航空煤油征收消费税不仅无法起到对航空业污染物排放的调控作用，也难以体现对其它用油消费行为的公平征收。

（二）税收负担失衡。

1.成品油税率偏低。成品油是我国消费税的一个重要的“绿色”税目，目前汽油、石脑油、溶剂油、润滑油的单位税额为1.52元/升，柴油、燃料油、航空煤油的单位税额为1.2元/升。由于成品油是不可再生的化石燃料，而且会造成大气污染，相比之下，许多国家对这种能源课以较高的税率，以汽油为例，欧盟国家的平均汽油消费税税率折合人民币为4.52 元/升，所有欧盟成员国的税率都高于我国；OECD国家的平均税率为4.22元/升，除美国外的OECD国家的无铅汽油税率都高于我国[2]。税率偏低导致成品油消费税对消费者的行为产生不了太大的影响，鼓励节约石油资源、减轻空气污染的效果不明显。

2.税率的对比关系不合理。“绿色”消费税设计的重要原则之一就是对生态环境危害越大的产品，适用税率越高，以实现限制高污染产品消费的目的。以燃油消费税为例，从国际经验来看，为控制污染，一些国家，特别是欧盟成员国注重对低污染、高效能燃油征低税，反之征高税[3]。大部分国家都对含铅汽油课以比无铅汽油更高的税率，以鼓励使用无铅汽油。在欧盟成员国中，奥地利、比利时、德国、卢森堡、匈牙利按照汽油含硫量分档征税。德国无铅汽油如果含硫量大于10mg/kg，税率为0.6698欧元/升；如果含硫量小于或等于10mg/kg，则税率为0.6545欧元/升。比利时、西班牙和法国对辛烷值更高的汽油使用更高的税率。而斯洛伐克则对添加了生物燃料的汽油征低税[2][4]。

反观我国的消费税，我国的成品油消费税只是按成品油的不同品类设置不同的税率，却没有按照含硫量等环境指标对税率进行细化，一种产品不管其对环境的污染是大是小都适用相同的税率。这样的税率设计无法发挥激励低污染成品油生产和消费、推动油品质量升级的作用。柴油比汽油对大气的污染要严重得多。柴油汽车只占我国汽车总保有量的16.1%，但其排放的碳氢化合物和氮氧化物分别占汽车排放总量的27.2%和68.1%，颗粒物排放更是占到总排放量的99%以上（2013年中国机动车污染防治年报）。但是，现行消费税柴油的单位税额却低于汽油。石脑油、溶剂油、润滑油的主要用途是化工原料、有机溶剂和润滑剂，与燃烧相比对环境的影响很小，但它们的单位税额却与汽油相同，比柴油、燃料油和航空煤油还要高。小汽车和摩托车税负的对比关系也不尽合理。排气量为250毫升的摩托车税率为3%，排气量大于250毫升的摩托车税率为10%，而1.0升及以下排量的小汽车的适用税率却只有1%。一般来说，小汽车的排量要明显大于摩托车，排放的废气量也远远多于摩托车，但现实情况却是小汽车的税率低于摩托车[5]。这样的税率对比关系与“绿色”税收设计的原则明显不符。

（三）征税环节存在漏洞。现行消费税除了金银首饰在零售环节征收，卷烟在批发环节加征一道5%的从价税之外，其他应税消费品都是在生产、委托加工和进口环节（以下统称为生产环节）征收。这样的制度设计主要是考虑到能够实现源泉控管，降低征税成本，减少税收流失，并能保证税款及时入库。但在生产环节征收消费税造成了税制漏洞，为纳税人提供了很大的避税空间，纳税人可以设立专门的销售公司，很轻松地通过转让定价来避税。同时由于在生产环节征收，难以体现对消费者消费行为的调节，生产者将税负转嫁的同时，使得税负隐性化，难以实现税收的环境保护调节效应。

（四）缺乏鼓励环保的税收优惠。在消费税制度设计中，对环境损害程度相对较小的应税消费品给予税收优惠，可以增强消费税的引导和调节功能，促进环保技术创新和环保产品的生产和消费。在实践中，很多国家在其消费税制度中设立了这样的税收优惠。在OECD国家中，有16个国家对环保型机动车给予减免税优惠，包括电动车、使用清洁能源的机动车等；德国对电力征收消费税，但对于可再生能源发电给予免税优惠[3]。我国现行消费税的税收优惠政策很少，主要包括电动汽车免征消费税，对符合条件的纯生物柴油免征消费税，航空煤油暂缓征收消费税，用于生产乙烯、芳烃类化工产品的石脑油、燃料油退（免）税四项。环保的倾向不明显，航空煤油的暂缓征收还起了反作用，有的鼓励政策设置了严格的条件。这样的制度安排难以实现税收对节约使用资源、减少环境污染的激励效应。

三、实现环境保护的小汽车和成品油消费税改革政策建议

（一）逐步扩大“绿色”税目的范围。鉴于大货车和大客车的尾气排放量巨大，为了更好地防治机动车污染，建议国家尽快将大货车和大客车纳入消费税的征税范围，可以参照小汽车消费税对这两种产品也按照排量设置差别税率，但税率要高于小汽车，以体现污染越大税负越重的原则。政府应该取消航空煤油暂缓征收消费税的规定，使航空企业和其他行业一样平等地承担起环境责任。本文接下来将要提出的所有消费税改革建议都以征税范围的扩大为前提。

（二）进一步优化消费税税率。

1.适当提高成品油税率。与发达国家相比，我国的燃油税税率虽经过多次上调，但依旧偏低。在如今人民对改善空气质量的期待越来越高，油价又偏低的形势下，我国的成品油消费税率还有进一步上升的空间。只要决策过程公开、民主、科学，资金使用规范、透明，成品油增税的社会阻力应该不会太大。考虑到我国目前的经济发展水平和民众的承受能力，成品油消费税的提高要循序渐进，不宜一下子就提高到与发达国家相同的水平，例如可以先将汽油的单位税额提高到2元至2.5元。

2.按照环境损害大小设置差别税率。首先，柴油的单位税额需要大幅度提高，要高于汽油的单位税额；降低石脑油、溶剂油、润滑油的税率，使其税率低于汽油和柴油。其次，根据含硫量、挥发性有机物含量等标准，对汽油、柴油、燃料油、航空煤油划分出多档税率。高品质和低品质油品的税率差别应高于油品的升级成本，以激励炼油企业生产品质更高、污染排放更少的油品。

3.调整机动车税率。建议取消排量为250毫升的摩托车消费税，将250毫升以上排量的摩托车的税率降为1%，这样摩托车和小汽车税率的对比关系才更加合理。

（三）加强征管，将部分产品的征税环节后移。从我国税务机关目前的实际征管水平来看，要将所有消费税税目的征税环节都移至批发乃至零售环节还不太现实。当前可以把部分具备条件的应税消费品的征税环节后移至零售环节，包括小汽车、大货车、大客车和摩托车。其他应税消费品的征税环节暂时不需要调整。对这些仍在生产环节征税的产品，可以借鉴白酒的征收管理办法，制定最低计税价格等制度，加强征管，防止纳税人通过关联转让定价来避税。

（四）采取鼓励节能环保的税收优惠措施。“绿色”消费税不仅能够抑制污染，而且通过一定的税收优惠政策还能发挥鼓励环保的作用。我国可以制定更多的以节能环保为导向的消费税优惠政策。例如，对天然气汽车、油电混合动力汽车、太阳能汽车免征消费税，可以鼓励新能源汽车的发展；对使用选择性催化还原技术（SCR）的柴油车减征消费税，以激励汽车企业更多地生产装有SCR系统的柴油车。

四、结语

我国的小汽车和成品油消费税虽然在环保方面取得了一定的成效，但它促进环境保护的实际效果仍不及理论设想的那样完美，其推动环境保护的能力依然偏弱。为了使财税政策在未来的环境保护和经济转型中发挥更大的作用，有必要从征税范围、税率、征税环节、税收优惠等方面对现有消费税制度进行“绿化”改造，增强其环境保护功能，助力环境保护和经济提质增效升级。

[1]王新明,田志坚,张艳利.我国油品对机动车尾气排放的影响及升级经济性分析[J].中国科学院院刊,2015(4):535-541.

[2]万莹,徐崇波.成品油消费税税率和税负水平的国际比较研究[J].当代财经,2016(2):43-51.

[3]国家税务总局课题组.基于可持续发展的中国消费税制改革[J].环境经济,2010(5):37-43.

[4]龚辉文.节能减排视角下消费税绿化的国际趋势及启示[J].涉外税务,2013(3):26-31.

[5]郝晓薇,廖勇.绿色发展理念与消费税的完善[J].税务研究,2013(7):42-45.

[责任编辑 杨贺]

F812.2

A

2095-0438（2017）03-0012-05

2016-11-06

许光东（1993-），男，安徽六安人，安徽大学经济与社会发展高等研究院硕士研究生，研究方向：财税理论与政策。

安徽大学经济与社会发展高等研究院2015年公开招标课题“县级财税体系历史变迁的文献研究”（Y06091104）。