推进公众参与:创新城市社区治理的有效路径

瞿红霞

（中共滁州市委党校，安徽 滁州 239000）

社区是社会的基本单元，是人们社会生活的共同体和基本平台。所以，创新社会治理体制的重心必须落到基层社区。而社区治理离不开公众参与，公众积极有效地参与社区治理，事关基层社区和谐发展，事关整个社会和谐发展。

一、城市社区治理与公众参与

（一）城市社区治理

“社区”是以地区为范围，人们在地缘基础上结成的互助合作的群体，用以区别在血缘基础上形成的互助合作的亲属群体[1]。而社区治理则可以理解为是社会治理理论在社区层面的运用,或者说是对社区范围内的公共事务进行治理。所以，必须在理解社会治理的基础上来分析社区治理。

社会治理是指政府、社会组织、企事业单位、社区以及个人等多种主体通过平等的合作、对话、协商、沟通等方式，依法对社会事务、社会组织和社会生活进行引导和规范，最终实现公共利益最大化的过程[2]。“社会治理”一词是对“社会管理”概念的创新，“社会治理”相比于“社会管理”有两个最大的区别：横向的多元主体并存，纵向的上下互动。横向是指主体的区别，社会管理主体单一，以各级政府及其职能部门为主，而社会治理的主体不仅包括党和政府，还要依托各类社会力量的协同和公众参与，构建了一个多元互动的社会网络。纵向，是指权力运行过程的区别，以“政府为主导的一元化”的社会管理必然导致公权力运行是自上而下的单向型。而社会治理的权力运行是双向或多向互动，每个社会主体都能够在法治保障的范围内，积极自由地行使各自权力，形成政府、市场与社会共治的“善治”模式。除此之外，两者还在治理理念、方式、手段等方面存在区别。

由此，“城市社区治理”指在城市社区中政府、居民自治组织和非政府组织等多元治理主体共同管理社区公共事务的过程，其特征表现为治理主体的多元化、治理过程的互动性、居民的广泛参与和自下而上的协调[3]。

（二）公众参与

公众参与通常又称为公共参与、公民参与。它最早是一个政治学概念，主要是指公众参与政治决策和立法，这是狭义上的公众参与。广义上，所有关心公共利益、公共事务的活动，都叫公众参与。本文是从广义角度阐述公众参与。社区治理中的公众参与是指具有共同利益或志趣的社会群体在社区中由共同的目标支持而通过合法途径与方式自觉自愿地参与社区公共事务和公益事业的行为和过程，其目的在于影响社区决策、推动社区发展，最终实现社区的全面发展。其参与主体就是政府及其机构之外的个人或社会组织。公众参与的主旨就是引导公众勇于承担起对于社区事务和自身事务的责任。

（三）城市社区治理中公众参与的作用

党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化，而现代化的治理体系就是一个由政府、市场与社会合作共治的治理体系。社区治理是社会治理在基层的实践。十八届三中全会进一步指出:“建立健全居民、村民监督机制，促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。”习近平总书记也在不同场合多次谈到要发挥人民群众的作用来推进国家治理体系和治理能力现代化。他强调要“提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务和自身事务的能力”。良好的城市社区治理离不开公众参与，公众参与的作用主要表现在两个方面：

第一，满足公众多元化的需要，促进社区和谐发展

2016年，我国经济蓝皮书显示，中国已经处于中等偏高收入国家阶段，所以，目前，我国公众对社会事务有着强烈的参与需求，而且呈现多元化、多样化的特点。社区治理的成效，关系到每一个人的切身利益，所以，良好的社区治理是我们每一个人的期盼，我们大家就都有这样一种本能和这样一种意愿参与到各项社区治理当中去。公众参与的过程也是公众自我服务、自我管理的过程。通过协商等合法合适的参与方式，有利于化解社区矛盾，增强居民之间的交流，增强社区归属感，实现社区和谐。

第二，优化社区资源配置，增强社区自治和服务功能

当前，我国处于社会转型期，中国取得了举世瞩目的辉煌成就，但同时，也产生了一系列的社会矛盾，例如，工业化让国家的经济得到了迅速的发展,创造了日益丰富的物质财富，但也带来了工业污染、环境恶化；城市化有利于城乡交流，缩小城乡差距，但也产生了很多的“城市病”。而社会转型也给城市社区治理带来了巨大的挑战，如社区内部人口结构日趋多元化和复杂化等。政府这只看得见的手和市场这只看不见的手能否解决所有的社会问题？答案显然不是肯定的。如何才能形成更有成效的治理能力?显然是在政府和市场之外，我们还需要一个健全的社会支持体系，如此，整个社会才能健康有序地可持续发展。因为，政府和市场也会由于种种原因有缺位失灵的时候，此时，就需要公众适时、积极的参与。实践证明，公众适时有效的参与社区治理，有利于在社区内部形成利益共享、责任共担的参与体系，有利于形成居民、社会组织及社区管理机构等等社区利益的相关方之间的和谐的互动模式，优化了社区管理的资源配置，进而增强社区自治和服务功能。

二、城市社区治理中公众参与存在的问题

近年来，在党和政府一直倡导下，城市社区治理越来越成为公众参与的重要舞台，公众合法有序地参与社区治理也成为中国特色社会主义民主政治的重要内容。但是，当前我国城市社区治理中的公众参与还存在着亟待解决的问题。

（一）政府推进公众参与的理念滞后

当前，各级政府已经认识到城市社区治理中公众参与的必要性和重要性。从中央到地方都在重视和鼓励公众参与。改革开放以后，随着社会主义市场经济的发展，单一主体的社会治理模式有了很大的改变，但并没有得到根本性的转变。依然有一些党员干部的理念滞后，对公众参与心存畏惧或认为公众能力不足或者认为公众参与社区治理实施起来太麻烦，所以，在重重顾虑下，现有的公众参与社区治理，一些形式主义的东西比较多。而这恰恰也反映了当前我们还有少数党员干部推进公众参与的理念滞后，认为政府是社区治理的主体，公众是治理的客体，忽视乃至于漠视公众参与的积极作用。

（二）城市社区治理中公众参与的制度供给不足

虽然我国宪法和法律对公众参与的权力做出了原则性的规定，多地也出台政策鼓励公众参与，从法律法规上对公众参与作了明文规定。但是，由于公众参与社区治理在我国实际的实践比较少，与其相关的理论研究也不多，因此，公众参与社区治理的相关法律制度缺少具有可操作性的制度措施，对具体的参与过程要求、参与深度、参与范围、相关权利义务及其保障机制等内容都没有详细规定，不利于规范和引导社会公众合法有序地参与社区治理，给公众参与城市社区治理造成了制度层面的障碍。例如，在具体的制度运作上，信息公开制度不能满足公众参与的需要，公众参与又缺乏有效的反馈机制等，所以，目前我们国家的公众参与有些还处在政府部门单向的征集和听取意见阶段，还没有做到政府与公众的双向互动。

（三）城市社区治理中公众参与的组织化程度不高

公众参与依照参与方式不同，大致可以分为两种类型：一是以个体化的方式参与治理活动；二是以组织化的方式参与治理活动。社会组织具有非营利性、民间性、公益性、自愿性和组织性这几个特点，因此相比于个体参与，组织化参与有两个大的优点：一是能在很大程度上避免个体自发式参与因力量有限导致的参与无效。二是能在社会矛盾尚未发展为政治矛盾之前，通过利益表达与协调化解社会矛盾。虽然，近年来，我国社会组织发展很快，但相比较而言，当前我国社会组织的相对量仍然比较少。国际上，万人社会组织的数量已成为衡量一个社会发展的重要指标。在万人社会组织数量方面，世界发达国家一般以50个为准。而我国2016年底，大概是6个。另外，社区社会组织专业化水平不高，以及缺乏必要的工作人员激励机制，这些都极大地制约了公众参与社区治理的渠道和机会，致使社会组织还难以有效发挥在社区治理方面应有的作用。

（四）城市社区治理中公众参与意识与能力不足

从公众角度讲，参与社区治理是唤醒广大公众公共精神和社区责任感的过程。计划经济体制和单一结构的政府治理模式，使广大公众缺乏建立新型社区治理模式所应有的主体意识、社会责任意识和主动参与意识。相当一部分公众养成了依赖政府的社会心态，只希望政府作为，自身参与社区治理的积极性和热情不高，更缺乏主动参与的行动。另外，相当多数公众实际参与能力不高、还存在一些不合法非理性的参与行为。

三、推进城市社区治理中公众参与的对策建议

可以说，公众参与社区治理离不开政府推进，离不开每一个主体的积极参与，社区治理中起主导作用的是政府。因此，本文主要从政府层面来加以阐述推进社区治理中公众参与的对策建议。

（一）强化政府职责，转变城市社区治理理念

政府在社区治理中占据着主导地位，没有政府社区治理理念和治理方式的转变，就不可能有公众参与社区治理的有效空间。所以，推进公众参与社区治理离不开政府治理理念的转变，一是要树立社区治理理念，切实尊重人民群众主体地位。二是不断创新公众参与活动方式，努力提高活动实际效果，增强凝聚力和向心力，让公众愿意参与、乐于参与，进而可以提高公众参与的水平。

（二）建立健全城市社区治理中公众参与的制度体系

健全合理的制度安排是公众能否有效参与社区治理的重要保障。公众参与社区治理，首先就是要构建科学规范的公众参与制度体系。一是要完善政府信息公开制度，满足公众参与的需要；二是建立健全公众参与程序制度，使听证、公示、咨询、责任等制度真正发挥实际的效果，改进公众参与中出现的问题；三是建立健全公众参与的反馈制度，政府对公众意见及时回应，同时，采纳公众的合理意见，并将回应公开化、制度化，进而提高公众参与的积极性；四是建立健全公众非理性参与的责任追究制度，通过制度的规定来约束公众非理性的参与行为。其次，制度的生命在于执行效果，在于制度的高执行力。制度要得到贯彻执行，一是对制度的执行要加大力度检查，二是对检查的结果，进行奖惩与问责。

（三）培育和规范社会组织发展

社区内多种多样的居民参与的社会组织可以整合各类公众力量，从而实现社区与公众的对接和合作，实现良好的公众参与效果。可以采取多种措施来培育、引导和规范社会组织发展：完善社会组织法律法规体系，比如，对于社区民间组织注册难的问题，要从立法着手降低其准入门槛，通过建立健全社区民间组织的信息公开、年检、评估等制度，促进其更好更快发展[4]；逐步扩大政府购买社会组织服务的范围；规范社会组织内部管理，形成监管合力；以品牌社会组织带动行业发展；建立社会组织孵化机制和支持体系。

（四）提高公众参与的意识和能力

公众是社区治理的主体之一，公众本身的参与意识、方式、能力直接决定着社区治理的水平高低。一是积极引导公众人格意识转变。公众人格意识的转变，要求变“个体人”的意识为“公共人”的意识。这种“公共人”意味着广大公众要由被管理者角色转为管理者角色，变“被动者”身份为“主动者”，变“无责任主体”为“有责任主体”[5]。二是提升公众参与社区治理的能力。使公众不仅愿意参与，而且能够参与。可以通过奖励政策、教育培训、媒体传播、精英带动等方式提高公众的参与意识与能力。

公众参与是我国社会治理格局的重要一极，是确保形成良好社区治理的有效途径。在城市社区治理中，居民、社会组织、单位等公众是最主要的利益相关者，充分提高公众参与城市社区治理的积极性，提升其参与的意识与能力，培育和规范社会组织发展，并从制度层面为公众参与城市社区治理建立起完善机制，对于城市社区治理水平将会起到更为积极和重要的作用。政府推进、公众积极，公众参与必将迎来一个加速健康的发展期，必将形成社区治理人人有责，和谐社区人人共享的良好局面。

[1]张民阔.公民参与 “城中村”社区治理的研究综述[J].公共管理,2015(33)：99.

[2]蒋俊杰.领导干部提升社会治理能力的方向与方法[J].领导科学,2014(3)：6-8.

[3]吴佳顺.城市社区治理中公民参与方式研究[J].辽宁行政学院学报,2011(6)：39,43.

[4]郑岚.城市社区治理中的公众参与[J].人民论坛,2011(29)：246-247.

[5]黄品嘉等.提升公众参与社会治理创新的积极性[OL].http://theory.people.com.cn,2016-09-25.