自然正义原则对我国行政程序立法的启迪

王 林，张明新

（1.连云港师范高等专科学校学报编辑部，江苏连云港222006；2.江苏师范大学法学院，江苏徐州221116）

自然正义原则对我国行政程序立法的启迪

王 林1，张明新2

（1.连云港师范高等专科学校学报编辑部，江苏连云港222006；2.江苏师范大学法学院，江苏徐州221116）

自然正义（自然公正）原则是英国普通法中一项古老的法原则。在司法实践中，英国法院不仅将其适用于法院和行政裁判所的司法，而且也适用于行政，并在行政法领域发展成为正当程序原则。20世纪以来，行政程序法成为西方各国行政法发展的重要内容。目前，我国行政程序立法与实践中存在的诸如重实体、轻程序，偏重行政效率、规避立法约束，监督和落实机制欠缺等问题，可以借助自然正义原则加以约束和纠正。

自然正义；程序正义；行政程序法

自然正义（Natural Justice）又称自然公正，作为自然法的产物，不仅是英国普通法的一项古老的法原则，也是人的理性、公平、正义等观念的集中体现。《自由大宪章》第三十九条规定：“任何自由人，如未经其同等地位之人依据这块土地上的法律作出合法裁判，皆不得被逮捕、监禁、没收财产、剥夺法律保护权、流放，或加以任何其他形式的损害。”[1]327这是关于自然公正理论的最早表述，从此，它不仅成为英国普通法的一项法律原则，而且是其核心内容。美国深受英国普通法的影响，吸收并引入了自然公正理论，创立了美国法中著名的“正当法律程序”（Due Process of Law）原则。美国宪法修正案第五条规定：“非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产。非经公平赔偿，私有财产不得充作公用。”第十四条第一款规定：“无论何州，不得制定或施行剥夺合众国公民之特权或特免的法律；非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产；不得在其管辖范围之内否定任何人享有平等的法律保护。”[2]350-352这些条款被麦迪逊视为防止立法或行政部门僭越专擅、侵害民权的金城堡垒[3]。可见，“正当法律程序”原则对于公民权的保护与自然正义原则殊途同归。

一

自然正义原则有两条最基本的也是最重要的程序规则：“（1）任何人或团体在行使权力可能使别人受到不利影响时必须听取对方意见，每一个人都有为自己辩护和防卫的权利；（2）任何人或团体不能作为自己案件的法官。”[4]英国人称之为“自然正义”，意味着在英国人的理念中，这两个要求是非常普遍且极其自然的，没有人会怀疑其正当性。早在17世纪初的博纳姆医生案（Dr.Bonham’s case）中，英国著名法官柯克声明，如果允许某个人作为自己案件的法官或以其他方式“触犯普通的理性”，法院可以宣布该法无效[5]497。自然正义原则最初只适用于司法或者准司法活动，由于在长期的司法审判过程中不断得到阐发，逐渐超出司法领域渗透到行政领域，适用于行政权，并在行政法领域发展成为正当程序原则。

根据正当程序原则，行政机关在行使权力时应该保持最低限度的公平、公正，即“公平听证”和“避免偏私”。所谓“公平听证”是指行政机关应该尊重公民的辩护权，在做出不利于公民的行政决定前必须听取公民的意见。公民的这种权利至少应包括：（1）在合理时间以前得到通知的权利；（2）了解行政机关的论点和依据的权利；（3）公民为自己辩护的权利[6]。虽然听证不是正式庭审，程序也并不复杂，但行政机关若违反公平听证原则而做出对当事人有重大影响的行政决定，法院将认定无效；即便影响较小，也将被视为可撤销的决定。“避免偏私”则具体体现为“回避制度”，即行政行为必须由没有利益关联的人作出。这里的“利益”既指财产上的利益，也包括非财产利益。“避免偏私”不仅要求不能存在实质上的偏私，而且形式上也不能让人误解或质疑。英国法院在很多判决中声称“公正不仅需要真正存在,而且需要使人相信它是存在的”[7]154。休厄特也表示，“不仅要主持正义，而且要人们明确无误地、毫无怀疑地看到在主持正义，这一点不仅是重要的，而且是极为重要的”[8]98。

二

20世纪以来，为控制行政自由裁量权，行政程序法律化成为各国行政法发展的重要内容，英、美、德、日、法等国都制定了成文的行政程序法典或单行法规。在中国，台湾的行政程序法律化的步伐快于大陆，早在20世纪70—90年代，学者林纪东、翁岳生就进行了相关的学术研究。1999年2月3日台湾颁布了《行政程序法》。

中华人民共和国成立之初，国家制定了《关于劳动争议解决程序的规定》《政务院关于处理人民来信和接待人民工作的决定》等行政法律文件，其中对行政程序的内容有所涉及，但内容虚化且偏少。直到现行宪法颁布实施后，这种状况才有所改变。20世纪90年代中期以来，大陆法学界对制定行政程序法的呼声日高，国家行政机关以行政法规和规章制度等形式制定的单行的、适用于本部门的行政程序法律规范不断增多。但这些行政程序法律规范不够完善，特别是在核心内容上有所欠缺，诸如听证、辩论、说明理由等，因而并不能有效地控制行政自由裁量权的滥用。

我国在行政程序中确立听证制度经历过许多曲折，遇到了很多困难。比如，在《行政处罚法》的试拟稿中，起草者用了近十个条款来规定申辩制度（即听证制度）。但在该法的草案中，申辩制度仅保留了一个法条规定，即第三十一条规定：“当事人有权进行申辩和质证。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核，不得因当事人的申辩和质证而加重处罚。”如果仅按此规定进行听证，可以肯定，这种制度将会流于形式。所幸的是，经过各方的努力，终于在行政处罚程序中建立了相对完善的听证制度。

作为程序正义的另一重要内容——回避制度，尽管比听证制度的境遇要好一些，但也存在一些问题，诸如缺乏自行回避和申请回避的决定程序，仅以“利害关系”作为回避的一个模糊的法定条件，容易导致行政机关在该问题上滥用自由裁量权，进而否定当事人对回避的申请。尤其对违反回避制度应承担的法律后果没有具体规定，会使回避制度流于形式，甚至可能导致其形同虚设。设立回避制度，根本目的在于确保法律程序的公正性，为利益冲突的双方当事人寻求用法律程序解决争议树立信心，促进社会的和谐和稳定。

进入21世纪，在强化“依法行政”的背景下，学界呼声较高的行政程序立法在中央层面尚未有动静，但地方的先行先试已获得较大进展，自2015年以来呈现井喷式发展态势。江苏、山东、广西、甘肃等14个省（区、市）出台了一系列有关重大决策程序的地方立法，如《江苏省行政程序规定》（江苏省人民政府令第100号）、《甘肃省人民政府重大行政决策程序暂行规定》（甘肃省人民政府令第115号）；未进行地方立法的省市也出台了相应的规范性文件，如云南省印发了《云南省人民政府重大决策听证制度实施办法》（云政办发〔2009〕41号）、湖北省制定了《湖北省人民政府重大行政决策程序规定（试行）》（鄂政办发〔2013〕27号）。此外，武汉、广州、成都、苏州、连云港等数百个省级以下地方政府也先后制定了重大行政决策程序方面的规范性文件或实施办法[9]。但在具体的司法和执法实践中也出现了许多问题，有法不依、执法不严、违法不究的现象依然存在。（1）重实体，轻程序。对于法律法规已经规定的执法程序未能全面执行或执行不到位，主要表现为因程序违法被判败诉的案件占比较大。北京市的一项调查显示，“近五年，全市法院判决行政机关败诉的一审案件中，因程序违法被判败诉的，约占全部败诉案件的三分之一”[10]。这些程序违法主要表现为强制程序违法、送达程序违法、未保障当事人参与权利等。（2）偏重行政效率，规避立法约束。依法行政，明确行政执法的必经程序或法定程序，可以减少行政失误，提高行政效率。但在实施某些程序的同时，承办单位往往需要支付诸如劳务费、交通费（对象为听证会公众代表），以及专家咨询费乃至风险评估费等费用，出于成本尤其是时间成本的考虑，有些行政部门图省事，更为了提高所谓的行政效率，往往以承办事项不属于重大行政决策事项等为借口，故意规避程序，逃避法律约束。（3）监督和落实机制存在欠缺。各地的行政程序立法大多规定由决策承办单位或起草单位负责各种程序的具体实施，由于缺少监督机制，导致程序“走过场”[9]。比如，决策听证、专家论证等程序，听证代表应该“随机选取”，但对于社会敏感事项，以及涉及地方利益或本部门利益的事项，承办单位往往“内定”而不是“随机选取”听证代表或论证专家。执法者处心积虑，而社会公众已习以为常，“依法行政”往往只停留在“程序合法”的层面。究其原因，其根源在于漠视“公平”与“公正”，违背了自然正义原则。

三

从2002年的《中华人民共和国行政程序法（试拟稿）》到2015年的《行政程序法（专家建议稿）》，学界对于行政程序立法呼声很高。在2016年3月的十二届全国人大四次会议上，三个省的代表团分别向大会提交了《关于制定行政程序法》议案，共计90名全国人大代表签名，被大会列为正式议案并交法律委员会审议，这意味着行政程序立法已进入实质性阶段。然而从世界各国的行政程序法律化的过程看，目前我国行政程序法律化迫切需要的不是尽快立法实施，而是进行理论创新，促使人们更新观念。如果民众尤其是行政机关的工作人员，在思想认识上连最基本的行政程序法观念尤其是公平正义观念都不能接受，那么，即使创制出最完善的行政程序法典，也难以达到制定行政程序法的目的。

在笔者看来，借鉴西方自然正义原则和我国传统法制理念有助于我国行政程序法领域的理论创新与观念更新。虽然西方自然正义原则的诞生有其特殊的宗教、观念与文化渊源背景，但我国政法传统中蕴含的一些法律观念与自然正义原则的追求是一致的。中国传统法律文化即蕴含公平、公正的理念。“法”字“平之如水，从水”，本身就含有公平、公正之意。古人曾就“法”作过很多解释，认为法律应该是公平、正直的，如同尺寸、绳墨、度量衡一样，应成为衡量人们行为的客观准则。法家主张有法必依、赏罚公正、刑无等级，力求“法不阿贵，绳不绕曲。法之所加，智者弗能辞，勇者弗敢争”（《韩非子·有度》）；儒家倡导“宽猛相济”（《左传·昭公二十年》）、“允执其中”（《论语·尧曰》）；墨家坚持“刑法正”“不杀不辜，不失有罪”（《墨子·尚同》）。这些思想和主张都产生过深远的影响。再如，封建社会早期的司法官称为“廷尉”，也有特定的含义，“廷，平也。治狱贵平，故以为号”，此名称本身便具有执法公正平允的要求。此外，法官责任制度（包括听取证词申辩、依法断罪、法官回避制度和审理时限制度）、录囚复审制度、御史监察制度、申诉与死刑奏报制度、法司会审制度等，反映出人们很早就将“法”与“公平”等同认可。可见，在人性深处，相通之处多于相异之处。从政治统治的合法性角度看，现代法理型社会应转变政府治理模式，以行政吸纳政治，用程序公正容忍各方声音与诉求，进而实现实体公正。

鉴于各国历史、文化传统以及各种条件存在着差异，在世界范围内只有相似而没有完全相同的法律传统、法律制度。因此，比较法大师勒内·达维德认为，“在法的问题上并无真理可言，每个国家依照各自的传统自定制度与规范是适当的。但传统并非老一套的同义语，很多改进可以在别人已有的经验中汲取源泉”[11]序。中国也有学者主张“在行政程序立法过程中，法律思想的引入、诠释与宣扬，以及保证现有法律制度最大限度地合法运作，使自然正义或者正当法律程序中蕴含的法治理念、价值为越来越多的人所认同，从而成为未来行政程序法运作的法治思想基础。这可能是我们今天在准备行政程序立法时须认真对待的首要问题”[3]。

可见，随着行政权的扩张，用自然正义原则控制公共机构的行为程序，是对法定行政程序的重要补充，对于法制的形成和法治社会建设具有重要意义，因为对公共权力的控制和对公民权利的保护是自然正义原则的核心价值。当然，对公共权力的控制可能降低行政效率，导致保护公民权益（特别是保护私益）与促进行政效率之间的内在紧张。从西方国家的司法实践看，以保障公益为主的欧洲大陆国家，二战后在行政程序法中也增加了一些保护私益的规定（如听证等），而以注重保护私益的美国等国家，如今则对用繁琐的行政程序来保护私益进行抨击，表明西方国家行政程序法的两种宗旨（保护公益为主兼顾私益，保护私益为主兼顾公益）有融合之趋向[12]。

针对我国行政程序立法与行政执法实践中存在的一些弊端，诸如目前普遍存在的部门立法、通过立法活动将部门利益化（或利益部门化）、立法听证形式化，以及行政执法裁决过程中的武断、专制、随意化等现象，可以借助自然正义原则加以约束和纠正。此外,特别需要强调的是，在中国这样一个以人为本、执政为民的国度里，行政程序法的宗旨必须做到两个“兼顾”：兼顾公民权益与行政效率，兼顾公益与私益。

[1]齐延平.自由大宪章研究[M].北京：中国政法大学出版社，2007.

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[3]章剑生.从自然正义到正当法律程序：兼论我国行政程序立法中的“法律思想移植”[J].法学论坛，2006（5）：95-99.

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[9]卢建华.我国重大行政决策制度存在的问题及其完善[J].时代法学，2016（2）：21-28.

[10]熊菁华.开展行政程序立法 推进法治政府建设[J].北京人大，2016（9）：11-14.

[11]达维德.当代主要法律体系[M].漆竹生，译.上海：上海译文出版社，1984.

[12]王连昌.行政程序法定义、宗旨、内容简议[J].行政法学研究，1996（3）：57.

Natural Justice Principle’s Enlightenment to China’s Administrative Procedure Legislation

WANG Lin1,ZHANG Mingxin2
（1.Journal Editorial Department,Lianyungang Normal College,Lianyungang 222006, China；2.Faculty of Law,Jiangsu Normal University,Xuzhou 221116,China）

Natural Justice Principle is an ancient law principle in the English Common Law.In the judicial practice, the British Court not only applies the principle to the court and the administrative tribunal,but also applies it to the administraion.What’s more,it has developed into the due process principle in the field of administrative law.Since the 20th century,the administrative procedure law has become an important content of the administrative law in western countries.At present,there are many problems existing in China’s administrative procedure legislation and practice such as emphasizing substantive law,despising procedures law,laying particular stress on administrative efficiency and lack of supervision and implement mechanism,which can be restricted and corrected with the help of the Natural Justice Principle.

natural justice；procedural justice；the administrative procedure law

D922.1

A

1009-7740（2017）01-0010-04

2017-02-10

王 林（1965－），男，江苏连云港人，教授，主要从事政治学和法学理论研究。