论三线建设时期特区体制的兴起与衰落———以攀枝花特区为中心的考察

黎 明， 田利军

（四川师范大学 历史文化与旅游学院，四川 成都 610066）

论三线建设时期特区体制的兴起与衰落
———以攀枝花特区为中心的考察

黎 明， 田利军

（四川师范大学 历史文化与旅游学院，四川 成都 610066）

20世纪60年代，由于国家面临着严峻的国内外形势，三线建设正式拉开序幕，攀枝花工业基地则是其中的“龙头”之一。为了解决领导体制的问题，中央成立了由冶金部统一领导，权力高度集中、多方协助共建的攀枝花特区。特区成立后的发展一波三折，先后经历“巩固、破坏、恢复、撤销”等多个阶段。虽然特区体制对建设工作的突飞猛进起了巨大的推进作用，但其自身所固有的弊病也值得后世总结反思，并为改革开放后经济特区的设立提供了经验教训。

三线建设；特区体制；攀枝花

在今天，提到“特区”一词，人们首先联想到的便是深圳、珠海、厦门等经济特区，作为改革开放的杰出成果，它们在中华人民共和国史上留下了浓墨重彩的一笔。事实上，早在三线建设时期，出于多种因素的考量，新中国曾集中设立了一批特区，但这段历史至今却鲜为人知，学界对此也缺乏关注与研究。陈东林在《三中全会前后中央设立经济特区决策的形成》一文中曾将此作为背景知识一笔带过地提道：“1965年2月，中共中央、国务院决定设立攀枝花特区，这是新中国历史上的第一个特区，但这个特区并没有后来对外开放的特殊性质，主要是指计划经济体制下的特殊经济领导体制。”[1]郑友贵、张鸿春主编的《三线建设和西部大开发中的攀枝花》一书中虽将攀枝花特区成立时间列在安达特区之后，却也认为“攀枝花特区是新中国历史上第一个综合性工业经济特区”[2]60。姜长青则在《1965年中国设立的两个特区》[3]一文中详细地介绍了1965年安达特区与攀枝花特区的形成过程，是目前为止唯一一篇专门论述三线建设时期特区的文章，但该文在史实的描写上着墨较多，论述部分比较缺乏，更像一篇介绍性质的文章。向东在其硕士论文《二十世纪六七十年代攀枝花地区三线建设述论》[4]中也集中介绍了攀枝花特区成立的前因后果，但因选题重心并不在此，故对特区体制在三线建设中的评价及其历史地位未能涉及。因此，笔者拟就三线建设时期攀枝花特区兴起与衰落的历史过程，写作此文，以求教于方家学者。

一、攀枝花三线建设的历史背景

20世纪60年代，新中国所面临的国内外环境日趋恶化。自1961年以来，印度军队不断地在中印边境制造摩擦并先后在西段边境的中国领土上建立了43个入侵据点，强占中国领土数千平方公里，中国军队被迫于1962年10月进行自卫反击。同时，台湾的蒋介石政权趁大陆出现严重自然灾害的局面，在美国的帮扶下不断对沿海地区进行侵扰。此外，美国政府还曾制定入侵中国乃至进行核打击的计划。1964年4月14日，美国国务院专家起草了《针对共产党中国核设施进行直接行动的基础》绝密报告，美国总统约翰逊和国务卿腊斯克、国防部长麦克纳马拉就此进行了讨论。[2]301965年2月，美国军队在越南南部登陆，并陆续增加到50万人，昔日朝鲜战争的局势又在中国南部重现。在北方，随着中苏两国关系降至冰点，苏联在边境不断挑衅。1963年7月，苏联与蒙古人民共和国签订了针对中国的《关于苏联帮助蒙古加强南部边界防务的协定》，随后苏联派驻重兵进入蒙古。[2]30此后几年，苏联陆续在中苏边境增兵百万，对新中国实行高压态势。面对外有强敌、内有隐患的局面，毛泽东感到异常焦虑。

1964年5月10日，国家计委领导小组向毛泽东汇报“三五”计划“初步设想”，汇报到铁路建设只能进行有限的几段时，毛泽东说：“酒泉和攀枝花钢铁厂还是要搞，不搞我总是不放心，打起仗来怎么办？”[5]405月27日，他找来刘少奇、周恩来、邓小平、李富春、彭真、罗瑞卿等人，特别强调应该在四川的攀枝花建立钢铁生产基地，当大家表现得不是很坚定的时候，毛泽东有些动气地说：“如果大家不同意，我就到成都、西昌开会。西昌通不通汽车？不通，我就骑着毛驴下西昌。搞攀枝花没有钱，我把稿费拿出来。”[5]584此后，经过多次协商和讨论，中央决定在保证诸如“吃穿用”等基本生活问题的同时，逐步加强对三线建设的投资，其中攀枝花是“重中之重”。但在经过初期考察后，中央工作组与西南局以及四川省委又在选址问题上争执不下，讨论工作陷于停滞。1964年8月24日，李富春，薄一波关于建设攀枝花钢铁基地向毛泽东和中共中央提交报告，请毛泽东对厂址进行定夺。毛泽东听了汇报后说：“乐山地址虽宽，但无铁无煤，如何搞钢铁？攀枝花有铁有煤，为什么不在那里建厂？钉子就钉在攀枝花！”[6]1024

10月下旬，李富春和薄一波奔赴西南地区，考查和制定三线建设的总体规划。在昆明，他们召开西南局、云贵川三省和中央有关部委会议，传达了毛泽东关于攀枝花选址的指示，初步议定了攀枝花钢铁基地第一期工程的规模。1964年12月31日，李富春提出了关于开发攀枝花铁矿的意见。1965年1月7日周恩来作出批示：“开发攀枝花的战略方针早定，错在推迟了战役部署。现在西南三线第一个战役已经开始，不应再有动摇。”毛泽东批示：“同意总理意见。”[2]431965年3月4日，在薄一波报送冶金工业部吕东、徐驰的报告中，具体提出了建设攀枝花的7项措施，毛泽东批示：“此件很好。”[2]43进而把攀枝花建设推向了高潮。

1965年11月2日至12月7日，邓小平、薄一波、李井泉等前往视察西南三线建设的重点建设项目，邓小平在攀枝花听取相关情况汇报后高兴地说：“这里得天独厚。”[2]4412月 7日，在昆明召开的西南三线建设会议上，余秋里及西南局、各部委负责人向大会做了有关情况的汇报，邓小平最终同意了会议汇报的方案。至此，建设攀枝花的重大决策基本完成。

二、攀枝花特区的成立

作为三线建设中的“龙头”之一，攀枝花工业基地是中华人民共和国成立以来罕见的特大型综合建设项目。攀西大裂谷在拥有富甲天下的矿产资源的同时，也有着世间罕见的严酷自然环境，这里气候干燥酷热，土地荒凉贫瘠，加之攀西地区长期处于封闭、落后的环境之中，许多地方还保持着原始的刀耕火种，生产力水平十分低下，要在这里建造一座现代化的钢铁基地，难度之大可想而知。一方面，当时的行政管理体制难以满足如此艰巨的建设项目。早在1964年9月，中共西南局便成立了负责领导、组织、协调攀枝花工业基地建设的临时领导小组，但在攀枝花的荒山野岭建立钢铁工业基地的计划实际上早已超出了一个临时工作组的能力范围。当时的攀枝花已经聚集了来自全国各地的上万建设大军，“粮食定量及各项安全防护、福利标准很不统一，思想上很难完全沟通，个别部门工人情绪有波动，生产积极性降低。”①导致“攀枝花地区大多数工程进度将有推迟的可能，部分施工任务甚至无法落实下去”②。面对如此艰难的局势，攀枝花临时工作组曾希望“中央冶金、地质、煤炭、机械、林业、铁路、交通、邮电……部门和川滇两省在攀枝花地区各委派一名负责同志常住在那里，解决各部配合和两省协作问题，并协助攀枝花临时工作组建设攀枝花工业基地”③。该方案虽看似合理，但本质上却没有改变建设工作“多头领导”的事实，因此该方案未能完全解决攀枝花建设的领导体制问题。1964年底，眼见该问题即将严重影响建设工作，徐驰大声疾呼：“现在攀枝花的建设，已经开始开展，施工队伍，继续涌入，建设工作量日益增大，各项工程必须统筹安排，协作进行，需要解决的现场问题也很多，攀枝花临时工作组已经不能适应工作发展的需要。所以一个地跨川滇矿区政府和一个统一领导各部门工作（煤炭、冶金、电力、地质、铁道、交通、商业、物资供应）的机构亟待成立。如果再拖延将使整个工作遭受重大损失。”④另一方面，国家也在不断调整、构思适合于攀枝花工业基地的解决方案。1965年1月6日，冶金部部长吕东向薄一波、李富春提交了《攀枝花建设的最近情况报告》，他指出：“现在攀枝花的建设已经开始展开，施工队伍已陆续涌入，建设工作量日益增大，各项工程必须统筹安排。这个地区有煤炭、冶金、机械、电力、地质、铁道交通、商业、物资等部门，由我们统一指挥，确实很困难。”[2]59薄一波表示赞成，批示：“我们同意仍应有一个头，即冶金工业部统一搞。不搞形而上学的多头领导了。”[2]591月7日，中共西南局向中共中央、国务院提出《关于成立攀枝花工业区政府的请示》，建议在攀枝花工业区党委统一领导下，成立一个工业区人民政府。1月9日，周恩来就《攀枝花工业基地工作进展与问题》做出批示：“攀枝花成立特区政府仿大庆例，政企合一，成立党委，由冶金部党委为主，四川省委为辅，实行双重领导。”[2]592月5日，中共中央、国务院正式做出《关于成立攀枝花特区人民委员会的批复》，指出：为了保证攀枝花地区的工业建设，统一安排生活供应、文教卫生、治安保卫等行政管理工作，宜基本上采用大庆形式，即成立攀枝花特区人民委员会，实行政企合一。2月26日，中共中央和国务院发出《关于西南建设体制问题的决定》，其中规定：“凡是在三线一个地区建设的重大综合项目，如以钢铁为中心的攀枝花工业基地建设……都应采用大庆经验，即集中领导、各方协作的办法，以中央主管部为主，负责统一指挥，统一管理，有关各省、市、自治区和各部门协助进行。成立攀枝花特区党委、工地指挥部，由冶金工业部统一领导。”[2]601965年 3月20日，为了传达中共中央对成立攀枝花特区的重要指示，徐驰组织召开了特区科级以上的干部会议，宣布攀枝花建设指挥部、攀枝花特区人民委员会正式成立，即日开始办公，地点设在渡口工地。至此，权力高度集中的攀枝花特区正式成立，所有参建单位都在特区体制下，实行统一的领导、规划、管理、建设，形成了建设攀枝花的整体力量。

此外需要特别指出的是，早在1964年6月23日，中共中央、国务院就批准设立安达特区（为保密，对外仍称安达市人民委员会），撤销安达市。11月19日，黑龙江省委、省人民委员会发出《关于安达特区机构设置的通知》[7]463。1965年1月1日 ，根据中央指示，安达特区政府正式成立（对外仍称安达市）。由此可见，安达特区才是新中国成立的第一个特区。随着三线建设的全面展开，除攀枝花特区外，国家又陆续设立了多个类似特区，以期效仿大庆经验，全面推进三线建设取得快速进展。与安达特区类似，攀枝花特区也主要有以下几个特点：一是集中领导，特区成立党委、总指挥部，由冶金部统一领导。二是为了使攀枝花特区迅速拥有基本的城市功能，建设伊始就对交通、市政、商业、教育、厂社结合等方面作了全方位的规划。工业区建设列入国家综合项目，重大问题由特区根据上级领导部门的有关指示做出决定。三是实行计划单列，资金和物资由中央直接拨付，集中人力、财力和物力保证工业区建设。四是实行多部门、行业和地区的协作，特区设立工业基地建设总指挥部，其下分冶金、矿山、煤炭、电力、林业、交通、建工、建材、地质等分指挥部，共计10多个部委集中会战攀枝花。

三、攀枝花特区体制的发展与终止

攀枝花特区成立不久，出于保密等因素的考虑，徐驰便向中央提出：攀枝花特区的名义只能对内使用、对外则以“渡口矿区”作为公开的名称。1965年4月22日，国务院批准了四川省人民委员会的请示报告，同意将“攀枝花特区人民委员会”改名为“四川省渡口市人民委员会”，对外称“渡口市”，但特区体制未作任何实质性变动。1965年8月2日，国家计委、国家建委在《关于攀枝花工业基地基本建设计划管理体制问题的复文》的文件中明确规定：“攀枝花工业企业是国家重大的综合建设项目，工业区内各建设项目，应当根据统一领导、分工负责相结合的原则进行建设。具体做法有三点。第一，扩大攀枝花建设指挥部的权限。攀枝花建设指挥部可以编制工业区的长远规划、安排分年度的建设进度和进行综合平衡、在年度基本建设计划的执行中，根据实际情况的需要，对各建设项目的计划和投资进行必要的调整、制定民用建筑的规划和标准，并统一安排建设、安排与调入劳动力、安排与调度施工力量、接受中央各部门中关于攀枝花的基建投资。第二，中央各主要部门在攀枝花工业区安排的建设和投资由各部负责，同时向攀枝花建设指挥部放权。第三，攀枝花工业区内的农田水利、交通运输、商业、粮食、文教、卫生、公安、消防和其它市政建设及公用事业建设由攀枝花建设指挥部统一负责，投资在计划中单独列出，列入冶金部名下。”⑤如此便保证了攀枝花工业基地的一元化领导和一体化建设。1965年11月底邓小平视察攀枝花时，再次下放攀枝花基地建设的各项设计审批权限，授权攀枝花建设总指挥部可以边设计、边施工、边投产。他还特别强调：“地方和有关部门（交通部就不愿意把攀枝花交通建设投资列在交通部名下，云南省个别部门也有类似情况）的投资，冶金部可以包下来。”⑥以上措施都进一步巩固了攀枝花的特区体制。可惜好景不长，随着1966年5月“文革”的爆发，攀枝花特区也受到严重影响，诸如特区党委和总指挥部等领导机构纷纷瘫痪，领导干部遭到迫害，生产建设也趋于停顿。1968年3月23日渡口市革命委员会成立后，原渡口市委、总指挥部等党政大权都被收归革委会所有，攀枝花的动乱得到了一定程度的控制。与此同时，中央采纳了徐驰的建议，决定“从1968年下半年起，渡口基地建设可列为由国家掌握的综合项目，由成都军区和四川省革委会领导，各部分工负责完成有关系统的建设任务。由国家建委负责检查督促并解决建设中的问题。所有材料、设备由国家直接分配。关于建设进度问题，仍按照毛主席批准的时间进行”。⑦这就使遭受“文革”破坏的特区制度在一定程度上得到恢复。1969年3月，随着“珍宝岛事件”爆发，三线建设再度受到国家重视，攀枝花的特区制度在此历史背景下进一步恢复、加强。

70年代初，因为特区制度所带来的巨大成就有目共睹，攀枝花的建设大军渴望继续强化特区体制的呼声越来越强。然而，1971年国家计委却宣布：“结束攀枝花综合项目计划单列的管理体制，改计划、投资、物资、人力、资源的统一安排为分口管理，冶金、煤炭、电力、建材、建筑、造船等大中型企业收归中央和省主管部门直接管辖。”[4]攀枝花特区在事实上被宣告终止。虽然其后四川省与渡口市为恢复综合项目、计划单列而不断向中央请示、汇报，但都未能实现，国家进而陆续终止了三线建设时期设立的其他特区（现唯一仅存六枝特区，隶属于贵州省六盘水市），攀枝花特区最终退出了历史舞台。

四、特区体制的“得”与“失”

客观地讲，三线建设时期攀枝花工业基地之所以能在短短几年内取得相当巨大的成就，特区体制可谓功不可没，具体表现在以下三个方面：

其一，特区体制确立了高度集中的领导体制，对攀枝花早期的建设起了很大的促进作用。1964—1966年期间，在国家的全力支持下，攀枝花的建设大军先后取得“三通一住”和“二二一攻坚战”两大战役的胜利，完成了通水、通电、通路、建住房、攻坚铁矿、煤厂、水泥厂等任务。这三年是攀枝花建设形势最好，成绩最显著，最具有决定性意义的阶段。其中1965年一年的时间即完成了原定三年的基地建设各项准备工作，速度之快，令人惊叹。

其二，特区体制为攀枝花三线建设从“文革”中快速恢复也起了积极作用。虽然“文革”爆发前期，特区体制受到了冲击，但毕竟根基尚存，国家也没有撤销攀枝花特区。因此，一旦国家再度把重心移向三线建设，在特区体制的保障下，攀枝花特区不仅很快“缓过劲”来，还顺势掀起了第二次建设高潮。最终，在中央的支持与攀枝花建设大军的共同努力下，攀钢1970年 7月 1日出铁，1971年 10月 1日出钢，1974年8月16日建成轧梁方厂、圆钢系统，形成设计为150万吨钢的综合生产能力，顺利完成“出铁”“炼钢”“成材”的中心任务，这也标志着攀枝花地区三线建设已经取得阶段性的成就。

其三，特区体制所包含的全面规划、集中领导、统一管理、各方协作等因素，无疑是对当时条块分割体制的重大突破，充分显示了“特区特办”的理念。不难想象，如果攀枝花钢铁基地建设不采用这种特殊体制，则不可能在如此短的时间内把攀枝花从不毛之地转变成为一座初具规模的现代化钢城。事实证明，特区体制对攀枝花三线建设起了重大的作用，同时也为建设国家重点保障的大型工业基地，走出了一条灵活的新道路。因此，攀枝花特区在新中国经济建设史上具有开创性意义。

当然，特区体制在为攀枝花三线建设带来飞跃发展的同时，其固有的一些缺陷也开始逐渐显露。随着20世纪70年代中国与西方关系走向缓和，备战的重要性降低，攀钢“出钢出铁”目标的达成，攀枝花特区最终迎来了撤销的命运，其所提供的经验教训也值得后人深刻反思。

首先，为了建设攀枝花工业基地，国家投入了大量的资金，当时攀枝花一年的投资就顶得上好几个省的投资，国家已经不堪重负。如若继续维持特区体制，将会严重影响整个经济的健康发展，这也是最终导致攀枝花特区被撤销的主要原因之一。

其次，在高度集中的计划经济体制下，“特区特办”的理念加重了建设大军的依赖性，一味指望国家投资，不注重带动区域经济的全面发展。例如，当时不少三线地区都在大力提倡“工农互助、厂设结合”，目的就是希望三线建设地区能够尽量自给自足，减少对国家投资的依赖，但最终效果都乏善可陈，“墙内飞机导弹，墙外刀耕火种”的局面并未改变，从而导致不少三线企业的兴衰与国家投资的力度密切相关，当国家从三线地区大幅撤资后，许多三线企业也逐渐走向破产、消亡。

最后，中央在批准攀枝花特区的指示中曾多次强调“政企合一”，致使这一模式在形成特区体制的过程中被进一步强化，虽然其初衷是避免“多头领导”，集中力量保障建设，并在早期发挥了一定的积极作用。但从长远的眼光来看，政企合一弊端重重，尤其是它并没有随着特区的撤销而一同消失，反而“阴魂不散”地盘绕在攀枝花的各大企业头上多年，为后来攀枝花市经济的健康发展带来了严重的负面影响。

总而言之，三线建设时期特区制度的创立，充分反映了20世纪60年代中国的国情与时代特点，体现了中央在特殊时期解决特殊问题的智慧与能力，它成功解决了中央与地方关系如何协调的难题，为三线建设取得巨大成绩作出了特殊贡献。虽然特区体制也存在一些弊病，但这次探索也为改革开放时期成立经济特区提供了丰富的经验教训，值得我们总结借鉴。

注释：

①三线规划领导小组：《关于攀枝花工矿区勘探、设计、建材、施工工作汇报提纲》，中共攀枝花市委党史研究室编《攀枝花开发建设史文献资料选编》，内编资料，2000年版，第589页。

②同上。

③攀枝花临时工作组：《攀枝花工业基地工作进展与问题》，中共攀枝花市委党史研究室编《攀枝花开发建设史文献资料选编》，内编资料，2000年版，第681页。

④冶金部西南工作组：《关于攀枝花建设及实验工作情况》，中共攀枝花市委党史研究室编《攀枝花开发建设史文献资料选编》，内编资料，2000年版，第597页。

⑤国家计委、建委：《关于攀枝花工业基地基本建设计划管理体制问题的复文》，中共攀枝花市委党史研究室编《攀枝花开发建设史文献资料选编》，内编资料，2000年版，第883页。

⑥徐驰：《向冶金部党委并领导汇报邓小平等领导同志到西昌、攀枝花检查工作的指示》，中共攀枝花市委党史研究室编《攀枝花开发建设史文献资料选编》，内编资料，2000年版，第13页。

⑦徐驰：《关于渡口建设向中央汇报的情况说明》，中共攀枝花市委党史研究室编《攀枝花开发建设史文献资料选编》，内编资料，2000年版，第766页。

[1]陈东林，邢茹玉，郑珺.三中全会前后中央设立经济特区决策的形成[J].北京党史，2008（3）：120-121.

[2]郑有贵.三线建设和西部大开发中的攀枝花[M].北京：当代中国出版社，2013.

[3]姜长青.1965年中国设立的两个特区[J].当代中国史研究，2010（5）：86-89.

[4]向东.20世纪六七十年代攀枝花地区三线建设述论[D].成都：四川师范大学，2010.

[5]陈夕.中国共产党与三线建设[M].北京：中共党史出版社，2014.

[6]薄一波.若干重大决策与事件的回顾：下卷[M].北京：中共中央党校出版社，1993.

[7]中共大庆市委党史研究室.中国共产党大庆历史：下[M].北京：中共党史出版社，2008.

An Analysis on the Vicissitude of Special Zones in Building the Third-tier Cities—Taking Panzhihua Special Zone as an Example

LI Minɡ，TIAN Lijun
（School of History and Culture&Tourism，Sichuan Normal University，Chengdu Sichuan 610066，China）

In 1960s，as the People's Republic of China was confronted with the complicated context at home and abroad，construction of the third-tier cities was officially unveiled，and Panzhihua industrial base was one of the starting points.In order to reform the leadership system，the Central Committee of CPC set up the Panzhihua Special Zone featured by highly-centralized administration and multilateral coordination under the leadership of the Ministry of Metallurgy.The special zone has seen ups and downs including consolidation，destruction，recovery，back-out in its development.Although the special zone system has greatly helped boost the construction，its inherent deficiencies need to be concluded for reconsideration and offers us valuable experiences and lessons in special zone establishment after the reform and opening-up at the same time.

Construction of Third-tier Cities；Special Zone System；Panzhihua

K297

A

1009-8666（2017）01-0113-06

10.16069/j.cnki.51-1610/g4.2017.01.018

［责任编辑：王菁］

2016-10-27

黎明（1992—），男，四川攀枝花人。四川师范大学硕士研究生，研究方向：中国近现代史；田利军（1964—），男，四川新津人。四川师范大学教授，研究方向：中国近现代史。