社会秩序视角下的公共危机和制度变革

潘瑞甲，覃 俊，韦文荣

（广西机电职业技术学院，南宁 530007）

[公共行政管理研究]

社会秩序视角下的公共危机和制度变革

潘瑞甲，覃 俊，韦文荣

（广西机电职业技术学院，南宁 530007）

社会秩序维护、公共危机的处理以及制度的变革对人们的社会生产活动有着巨大的影响，必须对社会秩序下的公共危机即制度变革予以重视。在分析社会秩序、公共危机和制度变革的相关概念的基础上，探讨公共危机与社会秩序、公共危机与制度变革之间的关系，提出加强我国公共危机管理的有效措施。

社会秩序视角；公共危机；制度变革

回顾我国从改革开放开始的社会发展历程，可以发现我国政府在治理方式的变革以及市场变革方面已经取得了一定的成绩，但仍然存在着社会秩序的问题。公共危机是一种客观存在，而处理和解决公共危机则是社会主体采取的主观行为，在二者的相互作用和影响之下危机管理的效果最为关键。而究竟什么是社会秩序，什么是社会秩序下的公共危机和制度变革，公共危机下的制度变革产生怎样的作用，它们对人们、社会发展又有什么影响，这些都是本文试图探讨的问题。

一、社会秩序、公共危机与制度变革

（一）社会秩序

利用简单易懂的方式去分析社会秩序，实际上就是社会得以聚结在一起的方式[1]。社会秩序与自然秩序之间的不同在于，自然秩序不以人的活动为转移，而社会秩序则是人在社会实践中创造出来的，这种秩序带有明显的双重性。一方面，社会秩序与公民有目的甚至是情绪化的活动联系在一起，是人们在行动或者互动过程中创造出来的，反映人的需求、愿望以及情感。另一方面，社会秩序作为世界秩序中的一部分，是合目的与规律的统一[2]。社会秩序是动态的，同时也是有序且平衡的社会状态，它属于社会学的范畴。从其概念看，社会秩序构成要素中的主体之一是人类，更规范的说是具有人格特征的主体。而它的另外两大构成要素则是连接行动主体的社会规则和行为规范，以及使多元主体有规则地、合规范地互动的社会权威。

社会秩序是人类生存、生活等各项活动的手段和基础，在社会发展的过程中人类已经习惯了在一定的秩序下活动，社会秩序对人类来说本身就具有不可或缺的作用。社会秩序作为人类社会持续存在和发展的重要前提，出现的有序、无序等都是推动社会发展的动力，是矛盾统一体。无序的社会主要表现在社会的混乱，有序则表现为人们可以按照一定的社会秩序进行生活、生产等活动[3]。二者此消彼长，但是从整个人类社会看，仍属于社会秩序的范畴，并且在很多情况下，社会的无序带来的是更加有序的状态。

（二）公共危机

公共危机具有明显的公共性、突发性、不确定性和双重效果性等特征[4]。公共危机按照不同的划分标准可以分为不同的种类，从动因的角度分析其分为自然危机与人为危机。自然危机主要是自然灾害和人为因素引发的突发事件，例如地震、洪水、泥石流、火灾等。人为危机的危机主体更加明显，人在危机中发挥了重要作用，例如战争等。

（三）制度变革

制度变迁之所以重要是因为在社会发展的过程中，人们应对不确定性和增加个人效用的手段也在不断地发生变化，这就需要实现手段需求与实际供给的协调。在社会发展中，利益是阻碍制度变革的主要因素[5]。另外，人类知识的有限性也会导致制度在最初形成的过程中与预期的存在偏差。人们对长时间存在的制度会产生一定的依赖性，这种依赖主要是人们的保守主义在起作用[6]。制度变革的存在在一定程度上又是阻碍制度及时变革的因素，因为在制度变革的过程中不同的制度变革影响力是不同的，组织对于个人在分工与专业上有着更加明显的优势，特别是政府。

二、公共危机与社会秩序的关系

（一）公共危机影响正常的社会秩序

公共危机的影响会导致整个社会处于一种非正常状态，公共危机事件的出现不仅影响到社会中的基础设施，还会导致产品和服务成本增加，这些都会直接或间接地影响到公民的正常工作和生活。从政府以及社会发展的角度而言，公共危机的出现在很大程度上影响了政府与社会的正常发展计划，政府与社会需要将原本用于发展的资源转移到危机的处理与后期重建中，从而影响了正常的社会秩序。另外危机的出现不仅打乱了正常的社会节奏，还会引发公众的恐慌、不安与紧张情绪[7]。

（二）公共危机加剧社会失序

公共危机的出现不仅仅影响到社会的基本价值，还会对行为准则和根本利益产生严重威胁。面对公共危机，人们采用常规行动已经无法达到预期效果，加上公共危机突发性明显，无法给人们太多的时间与空间去做准备，这种状态下必然会增加社会秩序的失序。加上在各种因素影响下公共危机的演化未知性明显，这种未来的不确定性更加导致社会秩序的失序。

三、公共危机与制度变革的关系

（一）公共危机是制度变革的推动力

公共危机的存在导致社会秩序失常，人们会有强烈的社会秩序恢复与重建的需求，特别是在危机状态这个特定条件下会将其直接转化为对应急制度的强烈需求，这种情况下制度变迁的过程也会发生一定的转变。正常状态下的社会秩序平衡了社会中的各个要素，这种平衡能够有效地化解结构本身存在的紧张，也能够合理的控制新的变量的介入[8]。但是如果社会中每一个个体都遇到相同的问题，需要同样的解决路径时，个体就会立即变成整体，变成制度变革的主要推动力量。这说明公共危机的出现打破了社会秩序的平衡状态，并成为了制度变革的推动力。

（二）公共危机同时也阻碍了正常的社会秩序在很多状态下，公共危机的最初发展并不是一开始就以公共危机的状态出来，一般是由点及面，即在某一个领域内因各种不稳定性因素导致出现危机，危机的传播性导致危机最后演变成公共危机。在这个演变过程中原本制度存在的问题就浮现了出来。在这个过程中，因为公共危机的出现影响到了相关个体的利益，个体利益变成群体利益受到损害，最后就会形成一个组织化趋势。一旦事态发展过于严重甚至达到不可控的地步，政府就会立即介入，采取各种手段控制危机的发展与蔓延。所以说，公共危机的出现严重阻碍了正常的社会秩序。由此可见，恢复与重建社会秩序下的制度变革是正当性信念。

（三）加强公共危机管理是推进制度变革的有效举措

针对制度变革特别是不合理、不相关的制度变革，政府不一定有足够的动力去推进这场制度变革活动。受到各种影响的政府在处理公共危机以及面对制度变革的过程中可能会出现疲软现象。政府因无法控制住局面，导致较大的群体压力及舆论压力在这个过程中逐渐形成，面对三者之间的逐渐失衡，政府加强公共危机的管理才是有效举措之一。

四、有效加强我国公共危机管理的措施

（一）完善公共应急法制建设

公共应急法制建设最重要的是公共应急法制的立法。公共应急法制的建设体现出我国对公共危机的重视。将公共危机的管理工作纳入到我国的法制工作中，确保公共危机管理实现常规化，对于保障我国社会秩序的稳定性具有非常重要的意义，要按照我国宪政和行政法治的要求完善公共应急法律规范，确保我国公民的基本权利得到保障[9]。为此，要重点做好以下几个方面：第一，确保各个部门的职责范围。通过立法的方式明确各个部门处理公共危机的管辖范围，有效避免管辖边界不清的问题。以往我国出现危机事件，一般都是建立临时的指挥部或通过高级别的领导人进行协调，一旦这种方式出现问题其行政效率就会明显下降，因此有必要通过法律的手段处理公共危机。第二，针对处理公共危机中出现的相互推诿、扯皮等情况需要追究其负责人的行政责任与法律责任。第三，针对考虑到权力扩大化的问题，要明确规定行政领导在危机中的法律责任，建立一个完善的公共危机处理责任和追责法律制度，确保公共危机的处理能够依照相关法律进行。

（二）完善公共危机应对网络

公共危机事件的出现考验的是政府以及其他组织的处理能力。要充分发挥政府及其他组织对公共危机的处理能力，就需要建立一个应对网络平台作为公共组织应对各类突发事件的应急平台，这样才能确保公共危机能够得到妥善有效的处理。为此，需要政府组织、社会组织和国际资源的三方协作及努力。

政府组织。将政府组织作为公共危机处理的中枢指挥系统，例如美国、韩国等国家都已经建立了一套非常符合其国情的危机处理中枢指挥系统，从这些国家处理公共危机的手段可以发现此举具有很好的效果，因此我国也可以仿照其他国家，在结合我国国情的基础上建立起一个中枢指挥系统，有效确保我国在发生了公共危机事件后能够得到第一时间的处理。但是，从目前情状来看，我国每一次出现公共危机都是成立临时小组，致使危机处理指挥系统的连续性不够，每次都需要大量的时间和精力与相关机构进行沟通协调，没有一个有效的长期的危机处理计划。借鉴国外的经验，我国可以建立一个公共危机管理综合协调部门[10]，将原本分散的具有公共危机处理能力的政府机构实现合并专门负责公共危机的处理。在此基础上还可以建立快速反应部队和灾害应急小组。

社会组织。一个公共危机事件的出现，不仅考验着政府，同样也对整个社会的综合能力进行考验。在社会发展的过程中，越来越多的非政府组织加入到公共危机的处理中，如红十字会组织等，这对于稳定社会起到了良好的缓冲作用。此外，还有营利组织和社区。以社区为例，社区可以看成是城市中一个个独立的小个体，利用社区的力量可以有效减少公共危机事件的危害，同时还能够在一定程度上稳定社会秩序。社区中的公众其实也是公共危机的迫害对象，但是社区的凝聚力与团结在很大程度上削弱了公共危机的影响。通过社区发动群众对于减少公共危机产生的副作用有着积极意义。

国际资源。在经济全球化的今天，一个国家发生公共危机事件有时候单靠自身力量是不够的，联合国以及其他全球非营利性组织一直都参与到各种公共危机的预防与处理中。以我国的SARS疫情为例，我国政府都会每天向世界卫生组织通报SARS疫情，同时邀请世界卫生组织专家到疫区进行实地调研，积极与世界卫生组织合作。此举不仅获得了国际社会的理解与支持，同时对提高我国政府处理公共危机事件的能力也有一定帮助。还有就是其他友好国家与地区的帮助，这种国际间的合作不仅有利于政府国际形象的树立，还可以提高公共危机处理的效率，降低成本。

（三）建立公共危机预警机制

建立公共危机预警机制首先要培养公共危机意识。通过利用警示宣传将国民的爱国主义热情激发出来，让公众积极主动的学习危机预防知识，从而建立起面对危机的信心；制定公共危机教学手册向社会公众发放宣传，普及救险脱困知识；在学校教育中加强对学生危机管理能力与技能的培训，提高全民危机处理能力；通过举办危机模拟演习的方式检验社会公众的危机意识，强化公众应对危机的技能，减少真正遇到危机时出现的慌乱现象；加强危机监测，利用有效的观测仪器设备及技术获得关于灾害的资料数据，从而判断、预报、统计，为公共危机的处理提供帮助；针对人为因素引发的危机，则需要加强对社会现象的分析与调查，对可能有关联的因素进行综合归纳，及时制定出积极有效的措施。

（四）建立公共危机处理机制

针对出现的公共危机，只有建立一个适用性广泛的处理机制，才能够在危机出现的第一时间确保各项处理工作的有序进行。但是需要注意的是，在做决策的过程中必定会遇到来自各个方面的阻力，因此为了确保公共危机处理机制能够有效地落实下去，真正发挥出其作用，需要有一个领头机构来指导公共危机事件的处理工作，下发各项决策，让各个部门做好自身职责之内的决策与实际处理工作，有效确保处理机制发挥作用。在处理的过程中，还需要重视的就是危机隔离工作，只有快速做好危机隔离才能够最大限度地减少其对社会公共生活的影响，避免造成更大的伤害。

制定应急计划并在出现公共危机之后立即启动。在建立公共危机处理机制的基础上利用已经制定好的应急计划有条不紊的开展各项工作，成立负责小组，做好小组成员内每个人的责任分工，确保应急计划落实到位。

安抚民众是危机处理中一项必不可少的工作。当公共危机出现，不明真相的民众势必会出现恐慌、不安和紧张等不良情绪，因此政府需要采取多种手段安抚民众心理，避免各种小道消息和不实消息的传播，保持社会稳定。例如可以邀请一些专家通过电视、网络等加强心理辅导，充分做好安抚工作。

（五）建立公共危机恢复机制

重视社会秩序的恢复工作。因公共危机导致的社会整体以及某局部的失衡，政府需要在危机后积极采取各种手段，鼓励群众积极开展生产自救工作，确保恢复到原本正常的生产生活。例如针对天灾导致的公共危机事件，政府可以对受灾企业实现减免税收的政策，并通过建立和健全灾害心理援助制度稳定民众心理。在加强社会秩序恢复工作的同时，积极调查危机事件发生的根源，通过建立突发事件调查制度，了解事件发生的原因、损失情况以及采取的应急措施、效果、事故性质等，整理成事件报告，公布于众。

做好组织变革工作。针对公共危机的出现，不仅要调查其根源，还需要做好反思工作，政府要以公共危机为契机，充分发挥出公共危机可能成为促进组织发展和社会整合的功能。加强政府机构的建设工作，及时发现运行程序中存在的问题，做好自身的改进工作。公共危机不仅影响着制度变革，同时对政治变革以及政治发展都有一定的影响。对于政府而言，不仅要看到危机的消极影响，同样需要找到积极的一面，将此作为今后发展及变革的动力，通过对公共危机事件的诱因进行分析，对组织的政策导向及价值选择进行有效调整，才能有效地推进社会发展。

五、结语

在特定背景下，社会中的主体、规则等都在特定的社会关系体系之内，从个人到社会团体再到社会阶层，他们之间都有明确的关系和联系[11]。例如，封建社会下的社会秩序结构具有相对的稳定性，不同阶层的人的身份具有不同的等级，并且有高层和底层之分，在这样的等级制度下人们进行生活生产实践活动体现出社会秩序的相对稳定。但是公共危机的出现，不仅打乱了社会秩序，在一定程度上也影响了制度变革。本次研究的不足之处在于仅针对公共危机带来的危害进行分析，并没有详细分析制度变革的危害，因为制度的过度变革同样存在一定风险。

[1]严琦华.公共危机处置：从战略决策的切入到战术模式的运转[J].法律科学(西北政法大学学报)，2009，11(01）：92-102.

[2]张欣.大众媒体、公共事件和立法供给研究——以2003-2013 年公共事件为例[J].法学评论，2016，17(05)：126-137.

[3]金太军.政府公共危机管理失灵：内在机理与消解路径——基于风险社会视域[J].学术月刊，2011，21(09)：5-13.

[4]陈潭.公共政策创新的理论逻辑——以中国人事档案制度为研究对象[J].理论探讨，2007，29(05)：143-148.

[5]马长山.公共政策合法性供给机制与走向——以医改进程为中心的考察[J].法学研究，2012，19(02)：20-36.

[6]刘燕,张龙林,付春光.转型国家的制度困境与中国转型的策略选择[J].中央财经大学学报，2012，25(10)：81-86.

[7]张勤,钱洁.促进社会组织参与公共危机治理的路径探析[J].中国行政管理，2010，19(06)：88-92.

[8]石斌.秩序转型、国际分配正义与新兴大国的历史责任[J].世界经济与政治，2010，36(12)：69-100.

[9]马长山.当下中国的公共领域重建与治理法治化变革[J].法制与社会发展，2015，14(03)：57-77.

[10]赵泉民.论转型社会中政府信任的重建——基于制度信任建立的视角[J].社会科学，2013，18(01)：12-24.

[11]周庆智.基层治理：一个现代性的讨论——基层政府治理现代化的历时性分析[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2014，28(05)：19-28.

Abstract:The social order maintenance,handling public crisis and institutional reform,have a significant impact on people's livings and production activities.It is necessary to pay attention to the public crisis under the social order.Based on the analysis of related concepts of social order and change the system of public crisis,this paper discusses the relationship between public crisis and social order,public crisis and institutional change,and puts forward effective measures to strengthen public crisis management in china.

Keywords:social order perspective;public crisis;institutional reform

Public Crisis and Institutional Reform from the Perspective of Social Order

PAN Rui-jia,QIN Jun&WEI Wen-rong

(Guangxi Technological College of Machinery and Electricity,Nanning 530007,China)

D63-3

A

1671-1084（2017）04-0001-05

DOI 10.16221/j.cnki.issn1671-1084.2017.04.001

2017-03-13

2015年广西高校科学技术研究项目（KY2015YB406）

潘瑞甲，广西机电职业技术学院学生工作处讲师，研究方向为思想政治教育；覃俊，南京大学马克思学院2015级在读博士，研究方向为马克思主义理论；韦文荣，广西机电职业技术学院思想政治理论课教学部副教授，研究方向为思想政治教育。