中国(辽宁)自由贸易试验区的法治保障

王子正， 王毅华

(东北财经大学 法学院，辽宁 大连 116025)

中国(辽宁)自由贸易试验区的法治保障

王子正， 王毅华

(东北财经大学 法学院，辽宁 大连 116025)

建设辽宁自由贸易试验区的总体目标是加快市场取向体制机制改革，推动经济结构调整，着力打造提升东北老工业基地发展整体竞争力和对外开放水平的新引擎，这就需要通过立法、执法、司法为区内各项改革有序推进和自贸试验区健康发展提供强有力的法治支撑和保障。本文就辽宁自贸区法治保障的目标、法治保障亟须处理的问题和法治保障的基本内容等进行分析论证，并提出相应建议，以期为辽宁自贸区建设提供法治方面的智力支持。

辽宁自贸区；立法保障；执法保障；司法保障；多元纠纷解决机制

建设中国(辽宁)自由贸易试验区(以下简称“辽宁自贸试验区”)，不仅要加大改革力度，从根本上破除制约辽宁进一步发展的体制机制障碍，切实发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，还要加快转变政府职能，更大力度推进简政放权、放管结合、优化服务改革，开展优化投资营商环境专项行动，推动“法治辽宁、信用辽宁”建设*李克强：东北要痛下决心优化营商环境[EB/OL].[2016-11-28]. http:∥news.qq.com/a/20161020/003862.htm.。建设辽宁自贸试验区，就是要运用法治思维、法治方式加快市场取向体制机制改革、推动结构调整，着力打造提升东北老工业基地发展整体竞争力和对外开放水平的新引擎，这就需要通过立法、执法、司法为区内各项改革有序推进和自贸试验区健康发展提供强有力的法治支撑和保障。

一、辽宁自贸试验区法治保障的目标

(一)完善符合国际化要求的跨境投资和贸易法律制度

“自贸区建设的关键问题不再是单纯的吸引外资，而是如何成为我国进一步融入经济全球化的重要载体和输出中国经验的基本平台。”*刘剑文.法治财税视野下的上海自贸区改革之展开[J].法学论坛，2014(3):88.作为进一步深化改革和扩大开放的重要举措，自贸试验区的首要目标便是推进投资自由化和贸易便利化。因为过去那种靠优惠政策吸引外资的方式已经被视为不公平竞争而受到抵制，现在不能再简单地通过各种优惠制度形成政策洼地来发展经济。我国要通过转变政府职能、推进制度改革来实现投资自由化和贸易便利化。

推进投资自由化和贸易便利化意味着接轨国际社会通行的贸易和投资规则体系，意味着对以往旧规则的扬弃。“我国社会正处于深刻转型时期，许多法律的更新换代滞后于经济发展。”*沈国明.法治创新:建设上海自贸区的基础要求[J].东方法学，2013(6):125.此外，全球贸易规则发展趋势已经改变，由美国发起、推广的跨太平洋伙伴关系协定(TTP)和跨大西洋贸易与投资伙伴协议(TTIP)体现了国际贸易的新规则，两个协议都强调推动投资和贸易自由化。如果这两个协议达成，将影响全球绝大部分的经济发展。因此，主动接轨投资和贸易领域的新规则，对于保持国内产品竞争力、更进一步融入经济全球化至关重要。

(二)营造国际化和法治化的营商环境

良好的营商环境，可以给企业带来“预期”，即企业只需依法经营而不用担心政府政策朝令夕改，甚至各种潜规则。这也就要求企业守法经营，政府依法管理。政府管理需要依据现行的法律法规，以及经合法程序做出的行政行为。因为只有政府的管理活动依法依规进行，企业才能得到经营预期，才敢放手经营，这就要 “在政府理念上由全能政府向有限政府转变”*杨峰.上海自贸试验区商事登记制度的改革与完善[J].法学，2014(3):106.。同时，国际化和法治化的营商环境意味着经济管理的法律法规及其执行的国际化和法治化，这通常表现为投资者平等准入、平等保护，企业经营规则公正、透明、开放、宽松，政府与市场关系、政府与企业关系规范，市场公平竞争等诸多方面。

培育国际化和法治化的营商环境，一方面，需要我们转变思想观念，及时修改相关的法律法规、政策以符合国际化、法治化营商环境的要求。法律法规国际化的一个重要表现就是“法无禁止即可为”，而我国法律以前采取 “除非法律允许的否则就是禁止的”模式，将法律上“沉默”的部分也纳入到禁止部分或地位不确定部分。通过实行“负面清单”制度，“转变外资管理模式”*龚柏华.中国(上海)自由贸易试验区外资准入“负面清单”模式法律分析[J].世界贸易组织动态与研究，2013，20(6):33.，经济主体便可以“法无禁止即可为”。这就需要制定好“负面清单”，既放开管制、激发经济活力又能有效监管、保证市场秩序，而且“负面清单”必须向社会公开。另一方面，国际化、法治化的营商环境也需要行政机关依法、公平执法，平等对待各类经济主体。相同情况相同对待，不同情况不同处理。首先，政府要以法律规范为依据处理经济事务，如政府和市场的关系问题、政府和企业的关系问题。以往政府在管理经济活动时经常靠红头文件、领导讲话、行政命令。这些“政策治理”模式的行政干预尽管可以起到高效的监管和调控作用，但其具有不稳定、难持续、临时性和短视性的缺点。更关键的是，政策治理会损害市场主体的预期，导致投资者不敢进入。而法律具有稳定性、公开性的特点，依照法律法规处理经济活动的优势便是公开、稳定、普遍适用，以及可以“预期”。其次，政府要公平执法，对待不同类型企业如国有企业和民营企业、内资企业和外资企业，都平等对待，依法处理。最后，还要推进制度创新，实施各项改革措施，应注意防范风险，保持经济、社会的基本稳定。

(三)建成企业自由竞争、政府平等保护、法治环境规范的自贸试验区

建设辽宁自贸试验区的目标之一就是加快市场取向体制机制改革，而改革市场体制机制就是要真正发挥市场的作用，让市场自发调节有关需求，自主调节资源流动。政府和市场划分边界，政府提供服务而不干涉市场主体的经营决策。在法治保障领域，为加快市场体制改革就要依法行政，对各类市场主体不偏不倚、平等保护，同时要恪守权力边界，不干涉市场活动。加快市场体制机制改革，关键是要营造良好的法治环境，即将自贸试验区建成企业自由竞争、政府平等保护、法治环境规范的自贸试验区，为企业发展提供良好的制度保障。

建设良好的法治环境，要求政府依法行政，自觉依法行使权力，成为法律权威的坚定维护者，因为不依法行政会“破坏正常的市场秩序，使企业处于制度不确定的环境中”*陈国权，王勤.市场经济现代转型中的法治与责任政府[J].公共管理学报，2007，4(2):2.，而“依法行政应贯穿于行政主体每一项行政行为甚至行为的每一个环节之中，包括行政决策行为及决策过程中的各个环节”*陈光，王君.论地方政府重大决策法律风险评估——以法治政府建设为背景[J].辽宁师范大学学报(社会科学版)，2016，39(1)：31.，这就要求行政机关的设立、职权划分、权力行使方式及其责任承担都必须根据法律法规来确定和固化。营造良好的法治环境还需要做到以下几点。

一是市场上的各类经营主体得到行政机关和司法机关的平等对待。辽宁自贸试验区内各类市场主体的平等地位和发展权利应得到法律保护。不管是国有企业还是民营企业、内资企业还是外资企业，自贸试验区内的各类市场主体在准入许可、税收和政府采购等方面应当享有公平待遇。自贸试验区内投资者合法拥有的财产权益及其商业利益，应得到法律保护而不能随意被侵犯。

二是坚持透明度原则，即政府信息应当高标准公开。自贸试验区内的法律、政策、执法程序、重大决策、司法程序等都应当向各类市场主体公开。透明度原则的一个重要体现便是在制定与辽宁自贸试验区有关的地方性法规和地方政府规章时，通过各种途径让公众积极参与。公众有权对自贸试验区的政策措施、法规的制定和修改提出建议或意见。

政府依法监管市场，不得开展法律未规定的检查、收费、企业评比等活动扰乱企业经营，企业依照法律法规自律约束。政府和企业保持适当距离，不仅能有效预防腐败行为的发生，也能让企业专心经营。良好的法治环境能为企业提供预期，使企业在与政府的交往中减少交易成本，更大限度地为企业减负、增效。

二、辽宁自贸试验区法治保障亟须处理好三个问题

“法治治理是国家治理的核心和基础”*谢晓娟，刘世昱. 论法治治理必要性的三重维度[J].辽宁师范大学学报(社会科学版)，2015，38(1)：2.，辽宁自贸试验区建设需要充分的法治保障，而法治保障的关键内容就是通过法律的“立、改、废”来为自贸试验区建设提供法律依据。党中央也提出“重大改革要于法有据”，这就需要法治保障处理好三个问题：第一，暂时调整实施有关法律、行政法规和国务院文件等，解决法律冲突问题；第二，及时出台试点措施，解决试点过程中的制度保障问题；第三，出台地方性法规，建立自贸试验区管理制度，确保自贸试验区依法管理。

(一)现行法律、法规、规章的暂时调整实施

在我国法律体系已基本建成、政府要求依法行政的前提下，自贸试验区进行的各方面、各领域的改革必然会与现行法律产生冲突。为解决冲突，消除自贸试验区建设的法律障碍，有必要对现行的法律、法规、规章进行修改或者调整实施。因为法律、法规、规章的修改涉及国家事权，辽宁省、片区市应当为自贸试验区积极争取有关法律法规的及时修改，尽早为自贸试验区建设消除法律上的障碍。

(二)国务院各部委应为自贸试验区建设提供制度保障

在自贸试验区进行“金融自由化”和“负面清单”管理等制度创新，需要依据相关的法律规范来操作。而外商投资、海关、边防等改革事项涉及国家事权，这些事项改革超出了辽宁省所拥有的地方事权。因此，自贸试验区内各领域的改革举措需要得到国务院各部委的指导和支持，即“通过出台各自职权范围内的部门规章，支持自贸区的发展”*陈俊.我国自贸区发展中的立法保障探讨[J].甘肃政法学院学报，2016(2):33.。对于自贸试验区需要的制度改革，辽宁省、片区市应当为自贸试验区积极争取各部委的支持。国务院各部委可以采取以下几种做法加强对自贸试验区改革的制度保障：一是各部委可以根据本部门职权，制定改革措施。改革措施需要以《中国(辽宁)自由贸易试验区总体方案》(以下简称《总体方案》)为依据，辽宁省政府应积极与国务院各部委论证具体改革措施的可行性和实效性。经研究若改革措施确实可行、风险可控，可经国务院同意后发布。二是各部委相互协调，共同论证、指导辽宁自贸试验区进行制度创新。有些改革措施涉及多个部门的职权，因而需要部门间的协调联动才能实施。三是各部委及时调整并执行相关监管措施。自贸试验区的改革涉及国家事权，如“负面清单”管理制度、“一线放开、二线管住”*“一线放开”就是在有效监管的前提下，重点创新各种方式方法，集中对人的监管，改变传统的货物批次监管模式，采用集中、分类、电子化监管模式；“二线管住”则是重点加强对园区内外货物的监管。模式等，这些涉及国家事权的部分，需要各部委及时调整在自贸试验区内实施的监管措施。

(三)辽宁省应以地方立法的形式建立自贸试验区管理制度

辽宁省应充分运用地方的立法权限，在自贸试验区内建立合理、高效的自贸试验区管理制度。因为地方性法规的制定需要经过严格的立法程序，需要反复修改并听取公众意见，经社会讨论后才能通过。在具体操作上，辽宁省可先制定规章，即《中国(辽宁)自由贸易试验区管理办法》(以下简称《管理办法》)，经过一段时间施行后，再根据自贸试验区的实际运行情况制定《中国(辽宁)自由贸易试验区条例》(以下简称《条例》)。一是出台《管理办法》。自贸试验区运转不能没有管理机构及其运行办法。辽宁省应当在自贸试验区成立时出台《管理办法》，保障自贸试验区的正常运转。二是根据自贸试验区建设情况起草、出台《条例》。《条例》制定的目的，一方面是将自贸试验区管理法规的法律地位予以提升，使其具有更高的法律权威和约束力；另一方面是在自贸试验区运行一段时间后，将经过实践检验、行之有效的做法通过《条例》的形式予以固化，对于不符合自贸试验区发展的条款进行修改。《条例》的主体框架可以与《管理办法》相类似，但应注意要根据实际情况在《管理办法》的基础上进行优化。

三、辽宁自贸试验区法治保障的基本内容

为自贸试验区提供法治保障，关键在于通过法律的“立、改、废”，使自贸试验区有法可依，法律协调而不冲突，具体则可通过立法、执法、司法等各领域形成法治保障的“组合拳”。通过综合的法治保障措施，依法建立、运作自贸试验区，逐步推行各项具体改革措施，努力做到区内行政执法的公平和有效，建立高效的纠纷处理机制以充分保护区内公民和法人的合法权利。

(一)依法建立与运作自贸试验区

辽宁自贸试验区需要依法建立和运作。辽宁省应根据《总体方案》设立辽宁自贸试验区，并根据授权以地方立法的形式制定自贸试验区管理制度。因为自贸试验区建设同时涉及国家事权和地方事权，自贸试验区建设需要中央和地方层面形成合力、共同支持。在自贸试验区建设过程中，中央层面主要提供宏观上的统筹领导和支持，即国务院应主要负责自贸试验区的宏观指导，国务院各部门要做好协调配合、指导评估等工作；地方层面应负责改革方案的具体落实和推进，即辽宁省政府应负责自贸试验区内管理机构的设置和运行、区内法规的制定和实施、区内行政事务的处理和行政责任的承担。为确保辽宁省政府组织实施职责的有效完成，辽宁省应成立辽宁自贸试验区工作领导小组，由省长任小组组长*可参照广东省的做法：《广东省人民政府办公厅关于成立中国(广东)自由贸易试验区工作领导小组的通知》(粤办函〔2015〕209号)成立了由省长朱小丹为组长的自贸试验区工作领导小组。。辽宁自贸试验区工作领导小组主要是通过高规格的行政安排，为自贸试验区建设提供充分的支持，如研究制定自贸试验区的发展战略，从宏观上指导自贸试验区的日常工作。

(二)辽宁自贸试验区的立法保障

为了给自贸试验区的制度改革提供合法性支持，需要在坚持法制统一原则的基础上充分运用现行的立法体制，建立中央、地方两个层面的立法平台，通过全国人大立法授权而暂时调整实施中的有关法律、修改法律法规等措施，以使与自贸试验区建设相关的法律法规相互协调而不冲突。

1.调整实施与自贸试验区建设有关的法律法规

为自贸试验区提供法治保障，首先需要对相关法律进行清理。自贸试验区内经济形态既包括传统的商事交易如航运业、物流业等，也包括新型商业模式如离岸金融、涉外专业服务等。现有的法律制度，特别是对于新型商业模式的规定不适应现实的需要。一是部分经济事项存在法律上的立法盲区，法律没有相关规定，发生纠纷时无法可依；二是部分法律规定与国际通行规则不一致，过分强调管制，压制市场自由。“自贸试验区要实现制度创新、先行先试， 为全国的新一轮改革开放探索新路， 就必须突破现有法律与行政法规的相关规定。”*丁伟.中国(上海)自由贸易试验区法制保障的探索与实践[J].法学，2013(11):108.为了顺利推进辽宁自贸试验区的建设，不仅需要暂时调整实施相关法律法规，更应加强法律的清理工作，并适时依照法定程序修改、废除阻碍自贸试验区建设的相关法律法规。

(1)法律的暂时调整。法律的暂时调整是指暂时调整实施与自贸试验区建设不符的相关法律，这需要经全国人大及其常委会授权。例如，在上海自贸试验区建设过程中，全国人大常委会曾授权国务院在上海自贸试验区内，对法律要求实施准入特别管理措施之外的外商投资，暂时调整“三资企业法”中规定的有关行政审批事项，并给予了3年的调整期限。2016年9月3日，全国人大常委会通过了对《中华人民共和国外资企业法》等四部法律予以修改的决定，对“负面清单”之外的领域，将外商投资项目由审批制正式变更为备案制。从上海自贸试验区的暂时调整、先行先试，到经实践检验成功后在全国推行，这就是自贸试验区法律暂时调整的意义。辽宁自贸试验区推行的制度改革创新，也有可能需要相关法律的调整实施。

(2)行政法规以及国务院文件的暂时调整实施。自贸试验区改革涉及国家许多事权，如海关、金融、检验检疫等，这些事项的调整需要国务院及其各部委的支持，因为许多行政法规和国务院文件规定了行政审批或者准入特别管理措施。因此，国务院及各部委需要按照法定程序，决定在自贸试验区内调整实施部分行政法规和国务院文件。国务院可以通过发布《决定》的形式，暂时调整实施自贸试验区内由国务院制定的行政审批或者准入特别管理措施，为辽宁自贸试验区建设消除法律上的障碍。国务院及其各部委应当在以下两个方面暂时调整相关行政审批或者准入特别管理措施。 一是在自贸试验区内调整实施有关外商投资管理制度的法律法规。譬如，自贸试验区在外商投资领域实行“负面清单”管理制度，对“负面清单”之外的外商投资实行备案制度。因此，国务院需要在自贸试验区内暂时调整实施行政法规和国务院文件中规定的有关行政审批。二是在自贸试验区内调整实施相关法律法规以推动服务业扩大开放。譬如，暂时调整《中华人民共和国船舶登记条例》《中华人民共和国国际海运条例》《征信业管理条例》《中华人民共和国中外合作办学条例》等行政法规和国务院文件规定的有关行政审批，以及有关资质要求、股比限制、经营范围限制等准入特别管理措施。国务院为在自贸试验区内暂时调整实施相关行政审批或者准入特别管理措施而发布的《决定》，应根据法律调整实施的情况和自贸试验区建设的具体情况，及时修改。

(3)辽宁省、片区市地方性法规的调整实施和适时清理。地方性法规同样可能与自贸试验区建设相冲突，针对辽宁省、片区市地方性法规中可能与法律、行政法规暂时调整以及自贸试验区改革不一致的地方，辽宁省人大常委会和片区市人大常委会应出台《决定》，适时清理或调整相关地方性法规在自贸试验区内的实施。

辽宁省人大常委会和片区市人大常委会可通过以下两条原则来调整实施相关地方性法规和规章：第一，当全国人大常委会和国务院对法律、行政法规进行修改或者决定在自贸试验区内调整实施某些法律法规时，辽宁省、片区市人大常委会和人民政府也应及时修改相应的地方性法规，或者决定相应的地方性法规和规章在自贸试验区内调整实施。第二，当辽宁省或片区市的地方性法规与自贸试验区建设相冲突时，及时按照法定程序修改地方性法规和规章或依程序决定在自贸试验区内调整实施该地方性法规、规章。辽宁省、片区市应对现有的地方性法规和规章进行梳理，对于不符合自贸试验区建设、不符合转变政府职能体制、不符合接轨国际经贸规则等改革目标要求的地方性法规和规章，应依照相关程序决定在自贸试验区内调整实施；应对不符合市场经济发展、不符合政府职能改变要求的过时的地方性法规和规章进行清理，即应宣布失效或终止。

通过上述措施，地方性法规才能与自贸试验区建设相协调。调整实施地方性法规，一是为了遵守法制统一的基本理念，使中央层面的法律与地方性法规不冲突；二是依法保障辽宁自贸试验区建设顺利进行，即保证自贸试验区建设不因地方性法规而受阻，并且积极制定相关法律法规以促进自贸试验区的发展。

2.制定相关法规保障自贸试验区建设

(1)制定《管理办法》。辽宁省要通过地方立法，建立与试点要求相适应的自贸试验区管理制度。为此，辽宁省应尽快制定《管理办法》，使自贸区的日常运转有法可依、有规可循。《管理办法》应当规定辽宁自贸试验区的管理机构及其职责分工，建立自贸试验区管理机构新的体制，明确其统筹管理、协调自贸试验区有关行政事务的职责。

具体来说，《管理办法》可以设定总则、管理机构、投资管理、贸易发展和便利化、金融创新与风险防范等部分。总则部分规定自贸试验区设立的立法依据、目的、意义等内容；管理机构部分规定区内管理机构的设立、法律地位、机构组成、执法权限等内容；投资管理部分规定“负面清单”制度及风险防范方面的内容；贸易发展和便利化部分应注重规定“一线放开、二线管住”等货物监管制度；金融创新和风险防范部分应规定金融制度创新、金融领域开放、金融风险防范等方面的内容。在《管理办法》的最后，可以通过附件的形式，规定管理机构依法行使的审批权、管理范围，以及管理机构中的综合执法机构集中行使的行政执法权。

对于自贸试验区的领导体制，可以借鉴广东自贸试验区的做法，分别设立省政府自贸试验区工作领导小组、省自贸试验区工作办公室和自贸试验区片区管理机构。领导小组的主要任务是研究制定自贸试验区的发展战略，确定自贸试验区建设重点，讨论、论证自贸试验区的关键制度改革，从宏观上指导自贸试验区的日常工作；办公室负责处理领导小组的日常事务，推进、安排自贸试验区的制度创新活动，协调相关部门助力自贸试验区建设；片区管理机构则负责处理区内的日常行政事务，落实自贸试验区的具体改革措施，并承担好区内的经济、社会服务活动。

为了给自贸试验区管理机构“减负”，使其专心服务于区内经济社会发展和推动制度创新，辽宁省可以借鉴广东自贸试验区建设的经验，要求省政府及有关部门，自贸试验区片区所在地市政府及有关部门依法处理好自贸试验区内的有关行政事务，必要时可在区内设立执法分支机构，以更好地助力自贸试验区建设。

(2)适时起草、出台《条例》。在自贸试验区运行良好时，应尽快制定《条例》，通过位阶更高的地方性法规来保障辽宁自贸试验区的正常运转。制定《条例》的原因在于：一是通过地方立法建立一个包括管理体制、投资贸易、金融税收、法治保障等方面内容的总体制度，即自贸试验区运行管理的“基本法”；二是为了将实际运行中行之有效的制度总结归纳起来，通过法规的形式予以固化。在制定《条例》时，我们可以借鉴前两批自贸试验区已有的立法经验。以上海自贸试验区为例，《中国(上海)自由贸易试验区条例》包括总则、管理体制、投资开放、贸易便利、金融服务、税收管理、综合监管、法治环境八个方面，共57条。此外，自贸试验区开放领域广、改革程度深，今后在推进过程中还可能遇到相关法规、政策的限制，建议在《条例》中赋予自贸试验区管理机构和片区所在地市政府灵活适用地方性法规和规章的权力。

3.立法的注意事项

要把立法工作搞好，就必须把握好保障自贸试验区法治建设的几个关键要求。只有把握住这些关键要求，才能制定好自贸试验区的相关法律。具体说来，就是要符合以下三个要求。

(1)保留改革实施空间，把握好制度创新的变革性与法律的稳定性之间的张力。在自贸试验区内，政府和企业都将不断进行制度创新，而法律具有内在的稳定性和保守性，不能随意变动，但“如果自由贸易区的法律规范缺失了对创新原则的秉持，那么当经济发展实际与自贸区政策措施发生改变时，这种原有的法律保障就变成了法律的桎梏”*刘思培.南海自由贸易区的功能创新与法律保障[J].南京大学学报(哲学·人文科学·社会科学)，2014(1):88.。因此，要把握好立法的“稳定性与前瞻性”*张震.破解自贸试验区立法的“达芬奇密码”[J]. 上海人大月刊，2014(7)：12.问题。一方面要将前两批自贸试验区运行中行之有效的改革举措，如“负面清单”管理、贸易通关便利化、区内企业信息信用公示等制度，在立法中予以明确规定；另一方面针对处于摸索、改革阶段的制度举措，如金融自由化改革等，在立法时可使用“概括加列举”的立法技术，为今后的创新举措提供实施空间。

(2)在地方立法权限内谨慎制定法律条款。首先，对涉及税收优惠、金融自由化、通关便利化等国家事权的内容，辽宁省人大和政府无权制定相关地方性法规。但辽宁省可以配合国务院及各部委的工作，将其政策、建议写入《管理办法》或《条例》当中。其次，辽宁省应在地方事权上积极作为。在诸如管理机构设置、监管方式、法治环境建设等领域，辽宁省应积极立法，从扩大开放、加快向市场经济转型、推动经济结构调整的立场出发，发挥立法的“指挥棒”作用。

(3)对接国际经贸领域的通行法律制度，建立起与国际投资、贸易通行规则相衔接的法律体系。自贸试验区设立的目的之一是为了改革经济领域的法律法规，为将来的中美双边贸易谈判和今后可能加入的TPP、TISA谈判做准备。因此，一方面对于国际上为各方所普遍接受的通行规则，如劳工权益保护、知识产权保护、公众参与等规则，建议在法律中予以规定；另一方面，对于一些目前正处于我国与他国贸易谈判之中，存在争议或者可能作为重要“筹码”的内容，如对外国投资者的征收补偿标准等，对这些内容建议暂时不作规定。总之，自贸试验区法律既要对接国际通行的经贸法律制度，同时，也必须保护本国的核心利益。

(三)辽宁自贸试验区的执法保障

辽宁自贸试验区是实行“境内关外”独特监管模式的区域，且部分区内适用的法律制度与区外的法律制度有所差别。正确实施区内法律，正确处理区内、区外法律间的冲突是自贸试验区必须面对的课题。同时，行政机关作为法律实施的主体，直接参与法律实施，其机构安排、执法方式对自贸试验区内的法律实施影响很大。辽宁省应在自贸试验区内进行执法体制改革，以更好地促进自贸试验区发展。

1.法律实施的统一性与法律适用规则

法制统一原则要求法律在全国范围内统一实施。法律、行政法规、辽宁省地方性法规，以及国务院部门规章、辽宁省政府规章，除了明确暂时调整实施的以外，都应在自贸试验区内统一实施。

(1)法律实施统一性的基本要求。尽管自贸试验区建设关涉制度创新与法律的突破，辽宁省需要在自贸试验区内调整实施相关法律法规。但这并不意味着自贸试验区是法外之地，也不意味着自贸试验区实行另一套法律制度。法律实施的统一性仍然是自贸试验区应当严格遵守的基本法治原则。自贸试验区内外的法律实施应当保持统一，即除了在自贸试验区内调整实施的法律法规外，其他法律法规在区内同样有效。

解决自贸试验区法律实施统一性问题，关键是要确定在自贸试验区特别适用的法律法规，而对不需要特别规定的法律法规则一律适用。自贸试验区内特别适用的法律法规主要有如下两种类型。一是根据法律、行政法规的修改情况，或者当全国人大及其常委会和国务院决定在自贸试验区内调整实施某些法律法规时，辽宁省、片区市人大常委会和人民政府应及时修改相应的地方性法规，或者决定相关的法律法规在自贸试验区内调整实施。二是当本省或自贸试验区所在市的地方性法规阻碍自贸试验区建设时，辽宁省、片区市人大常委会和人民政府根据法定程序修改法规或做出决定，在自贸试验区内调整实施该地方性法规。具体来说就是当地方性法规与自贸试验区改革、建设相冲突时，辽宁省政府可依照法定程序提请省人大及其常委会调整实施区内的地方性法规；当省规章不适应自贸试验区发展时，区管理机构可以提请省人民政府调整适用区内的相关规章。以上两种情况会产生区内法律的特别适用。在这两种情况下，应在自贸试验区内实施特别的法律规定。除了因这两种情况需要调整法律法规的实施外，其他法律法规在区内外一律同等适用。

(2)法律适用冲突的解决规则。在自贸试验区改革过程中，许多法律法规被调整实施。国务院及其各部委、地方政府也将制定、颁布各种专门适用于自贸试验区的法律、政策措施，这将使得区内适用的法律法规与区外有所差别。因为区内外法律不一致，在行政执法和司法审判中便会出现法律适用的困难，即遇到法律不一致时，是适用区内的特殊条款还是适用区外普遍实施的法律，这个法律适用冲突与香港、澳门、台湾和大陆的法域冲突不一样，用冲突规范无法解决*此处的法律适用冲突为国内的法律冲突，不适用《中华人民共和国涉外民事关系法律适用法》。。

行政机关在适用法律的执法过程中遇到法律适用冲突问题时，应在遵循一般法律适用规则的同时，注意这样几个问题：第一，准确识别法律适用中的法律冲突问题，即该法律冲突是否是因为涉及自贸试验区的特别法律法规而产生。第二，优先运用法律解释，即先用法律解释来化解法律适用冲突。法律解释无法解决时，再选择其他办法。同时，运用法律解释时应以自贸试验区建设目标为指导。第三，在行政执法中要不断积累经验，形成制度化措施，最后将这些经验、措施上升为法律规则。

(3)“制度创新”类纠纷的法律适用。在自贸试验区建设中，先行先试的要求必然会与相对稳定的法律制度产生冲突。政策先于立法，实践先于立法，使得法律适用产生困难。其一，在改革措施、发展政策通过法定程序上升为法律法规之前，改革措施、发展政策会与当下的法律法规不一致；其二，在深化改革、制度创新过程中，会产生许多新型纠纷。这些纠纷缺乏相关的法律规定，属于“立法盲区”。要处理好这些新型纠纷，需要在坚持依法审判的同时，理解改革精神，正确适用法律。对于自贸试验区内产生的纠纷，不能简单地根据传统思维认定行为的合法或违法、有效或无效，法院应根据改革精神、创新思维正确认定合同效力和行为合法性，以促进良好市场秩序的形成，为自贸试验区制度创新提供司法保障。如此，“合同当事人的意思自治会更大限度地得到尊重，从而有利于维护投资信心，促进产业发展”*最高人民法院课题组.中国(上海)自由贸易试验区司法保障问题研究[J].法律适用，2014(9)：33.。

2.行政执法综合性与专业性相结合

为有效监管区内市场行为，辽宁自贸试验区应进行执法、监管体制改革，在自贸试验区管理机构的职责范围内建立综合执法机构，由单个部门行使区内的行政执法权力；同时，国税、质检等垂直管理部门应设立驻区执法机构，二者构成了自贸试验区的执法体系。在日常执法中，综合执法机构应与驻区执法机构加强沟通，提高协同执法效应。

(1)建立集中统一的市场监管综合执法体系。自贸试验区的执法体制应当创新，辽宁省可以将区内不同部门的执法权集中起来交由一个部门，即综合执法局来执行。由综合执法局一个部门集中处理执法事务，可以大大提高执法效率和水平。辽宁省可以在现有的城管综合执法体系的基础上，整合其他部门的执法权，做好各部门间的执法权、执法人员的交接工作，形成一个执法权限集中、执法行为高效的执法部门。

辽宁省政府应借鉴上海自贸试验区经验，制定《管理办法》和《条例》，由区管理机构集中行使审批权和行政处罚权，以提高行政审批和行政执法效率。同时，根据透明度原则，区管理机构行使的审批权限和处罚权限应当向社会公开。建立综合执法体系的重要作用在于：整合执法资源，解决多头执法、重复执法、执法力量分散，以及“看得见的管不着、管得着的看不见”等突出问题，加强事中事后监管的针对性、有效性，从而真正使市场放而有序、活而不乱。为了加强执法效果，保证事中事后监管能够有效管控风险，辽宁自贸试验区应积极采用“双随机”抽查(随机抽取检查对象、随机选派执法人员)、告知承诺、有奖举报等方式保证执法效果，同时要事先编制重大紧急情况预案，以便在紧急事件发生时能有效应对。

(2)建立相关领域的专业执法机构。中央垂直管理的部门，如海关、检验检疫等部门应在自贸试验区内设立执法分支机构，负责部门内部的专业执法，行使相应的监管和行政管理权力。以上海自贸试验区为例，2013年9月29日上海自贸试验区正式成立，“上海市质量技术监督局自由贸易试验区分局”在2013年12月25日成立。紧接着，上海海关在2013年12月27日成立了“上海外高桥保税区海关缉私分局”和“上海浦江海关缉私分局”。

(3)建立综合执法与专业执法的协同协调机制。为了使自贸试验区管理机构的综合执法和驻区机构的专业执法相协调，自贸试验区管理机构、驻区机构和有关部门应协商成立执法协同机制，加强执法信息、执法力量的互联互通和执法经验的交流。工商、质检、公安等部门应在区内设立分支机构，且其权限属地方事权，这些部门的行政管理工作应由区管理机构领导。金融、海关、检验检疫、海事、边检等部门也应在区内设立分支机构，但其权限属中央事权，区管理机构应协调这些部门的行政管理工作。

管理机构应当支持、协助其他执法部门的工作。其他不属于管理机构职权的执法事项，管理机构应配合有关部门，探索建立执法协助机制，比如安全审查和反垄断审查等方面的监管和执法机制。因为一些执法事项专业性很强，如特种设备监管等，自贸试验区管理机构难以承担相关职能，因此科学设定综合执法的范围非常重要。这就需要建立驻区执法机构与管理机构之间的执法及信息沟通机制。未来可以通过制定《中国(辽宁)自由贸易试验区行政执法工作合作意见》，为综合执法与专业执法的协同协调机制提供实施指南。由于自贸试验区实行“一线放开、二线管住”的贸易通关便利化措施，自贸试验区内外间的货物流通将会加快，这就有可能导致盗版侵权行为扩散至自贸试验区。如果没有有效的知识产权保护制度，知识产权侵权行为将会污染区内市场环境，使得科技公司、外资企业不愿进驻。因此，辽宁省应当建立严格的知识产权保护机制，在放开管制、推行贸易便利化的同时，也要有效管控违法行为。辽宁省应当建立区内外知识产权保护的协调机制，加强区内外知识产权保护机构的联合执法。

3.全面推行行政执法标准化建设

所谓行政执法标准化，就是为达到执法公正和合理执法的目的，对行政执法的执法范围、执法文书、执法条件、执法时限等有关要素，以及在执法流程、裁量基准、监督检查等方面规定统一的实施标准或要求，实现行政执法的规范化、合理化*行政执法标准化过程较为缓慢，可以从行政审批标准化开始做起。。通俗地说，就是引入工业化大生产的理念，打造执法作业透明高效的“流水线”，让执法的每个环节都按既定标准和规范操作，从而使执法行为更加规范。“当然，如果程序要求过分复杂，也会带来行政延误，从而增加行政规制的社会成本”*张千帆.宪政、法治与经济发展:一个初步的理论框架[J]. 同济大学学报(社会科学版)，2005，16(2):85.，因此需要在行政执法的效率和标准化中找到平衡点。同时，辽宁自贸试验区建设可以借鉴广东自贸试验区的经验，规定自贸试验区管理机构应当按照权责一致的原则，编制权责清单、权力运行流程图，并向社会公开。

4.在自贸试验区内公平、严格执法

政府对市场的监管应与国际规则接轨，即政府依照事先确定的已经公开的法律对市场进行管理，这将对区内的市场环境和企业经营产生很大影响。首先，区内企业应守法经营，自觉遵守有关法律法规。其次，政府应遵守公平原则，即政府应在行政执法中做到准入公平与监管公平，中资企业与外资企业平等、国有资本与民营资本平等、大公司与小公司平等等。最后，对于企业的违法行为，要让其承担相应的法律责任，这就需要严格执法。严格执法，就是要让违法者付出极大的成本，使违法者得不偿失。从国际经验来看，防范金融风险首先要加强事前事中监管，其次要及时处置违规案例，以防今后出现类似情况。在行政执法中，有两类企业违法行为需要重点处理：一是关系到重大国家安全和社会公共利益的违法行为；二是关系到国际通行规则和义务的违法行为。比如，在TPP谈判中十分强调知识产权的保护，要求保护著作权、商标权、专利权，以及各种未公开信息等知识产权。在知识产权保护事项上，存在的主要问题不是缺乏法律法规而是法律执行不力，不能对违法行为起到有效的遏制作用。辽宁自贸试验区应当建立知识产权保护制度，给企业提供专业多元的知识产权纠纷解决方案。同时需要注意对企业违法行为的处理，处罚不是主要目的。执法的最终目的在于促进企业自律约束、守法经营，保护企业的正当权利。为此，辽宁自贸试验区应当建成执法公开制度，同时要加快建成企业信用信息系统，通过互联网向全社会公开区内企业的经营状况、诚信记录、违法处罚记录等信息，以促使区内企业自觉遵守法律。

(四)辽宁自贸试验区的司法保障

自贸试验区内法律的调整与制度的创新，对司法审判也将带来重大变革。辽宁自贸试验区设立后，区内企业的经营方式、组织架构不一而同，各种新型的商事纠纷也将不断出现。商事审判不同于民事审判的关键在于商事审判中要特别尊重商人的意思自治、尊重商事行为的规律，法律和司法尽可能不要出于“父爱主义”对其进行干预，谨慎介入市场主体的自治领域，不轻率地以司法判断取代商业判断*贺小勇.中国(上海)自由贸易试验区法治建设的评估与展望[J].海关与经贸研究，2015(36):12.。此外，在“法无禁止即可为”的条件下，市场和企业不断创新，使得司法审判本身必须改革，以更好地为自贸试验区提供优质的司法保障。

随着自贸试验区内外资企业的增多，涉外案件的数量也将不断增长。对于涉外案件，法院应积极利用国际司法管辖权，正确适用国内法律，准确适用准据法。同时，法院可借鉴国际公约、条约和国际商事交易惯例审理案件，充分保护案件当事人的合法权益。此外，法院要发挥审判的“扩散效应”，通过高效、优质的司法审理给自贸试验区创设良好的司法环境。具体来说，辽宁省可以通过以下几个措施来加强自贸试验区内的司法保障。

1.建立专门的法庭与专项合议庭

按照“自贸区法制所带来的高度审判专业化要求”*许凯.中国( 上海)自贸区司法保障的远景透析[J].江西社会科学，2015(1)：161.，辽宁省可以借鉴上海自贸试验区经验，在区内设立自贸试验区法庭，由自贸试验区法庭专门审理区内案件。具体来说，自贸试验区法庭可集中受理、审判贸易类、金融类、房地产类和知识产权类等纠纷，并可根据区内经济情况的变化及时调整受案范围。同时，自贸试验区法庭可在刑庭、行政庭、民庭等相关审判部门设立专项合议庭，对区内的刑事、行政、劳动争议等案件实行专项审理，以提高审判效率。自贸试验区法庭在审理案件的过程中要遵循以下两个要求。

(1)树立司法审判服务自贸试验区建设的理念。辽宁省各级法院和法院工作人员要更新司法理念，积极应对自贸试验区审判实践中出现的新情况、新问题。首先，要坚持依法审理案件。坚持依法办案，正确适用法律，发挥司法对市场行为的指引、评价和纠正作用。其次，要拓展国际视野。积极吸取、借鉴国际商事审判经验，保护区内投资者和经营者的合法权益。对区内企业，不管是中资企业还是外资企业，一律平等保护。 依法行使国际司法管辖权，准确适用法律、国际条约和行业惯例来审理涉外案件。最后，审判要尊重市场规律。尊重市场规律就是要让市场主体自由经营，根据市场信息自主决策、自负盈亏。因此，法庭在审理区内案件时，要充分尊重当事人之间的合约，在更大范围内允许市场主体的意思自治。同时，在不违反法律禁止性规定的前提下，对于行业规则和惯例，法庭应予认可。

(2)充分发挥审判职能。积极发挥司法审判的“能动作用”，为推动监管方式改革、投资自由化和贸易便利化等制度创新提供司法方面的支持。依法支持金融国际化和自由化、国际航运中心建设，有效保护知识产权，发挥好刑事司法对市场经济秩序的维护作用。当前，司法领域的挑战是：某些领域的改革和试验先于法律，即改革的突破性与法律的滞后性之间存在矛盾。如何处理好制度创新与法律修改滞后之间的矛盾，是一个值得研究的问题。譬如，某些行为现在可能是违法的、被禁止的，但在改革后可能就是合法的、被提倡的。同时，如何在司法审判中准确适用辽宁自贸试验区的政策和国家正在修订的法律，也是值得研究的课题。

解决上述问题的方法是“先行先试”。辽宁自贸试验区作为制度创新、扩大开放的“试验田”，法律的修改、调整需要时间来进行反复试验。只有通过先行先试，才能发挥自贸试验区转变政府职能、探索对外开放新格局的功能。比如自贸试验区内的金融创新活动，在法律没有明确规定但相关部门和规范性文件认可的情况下，可以在风险可控、保证金融体系基本安全的条件下，允许当事人自行协商。

2.出台专门的争议解决规则

随着辽宁自贸试验区的发展，区内案件尤其是新型案件将不断增多，这需要法院出台专门的争议解决规则以指导案件的审判。以上海自贸试验区为例，上海自贸试验区内商事纠纷主要有三大类：一是因传统商事交易产生的纠纷，如货物贸易产生的买卖、物流和仓储纠纷；二是在自贸试验区产业结构优化、逐步发展高端服务业时产生的纠纷，如信息技术、金融衍生品、专业服务等领域的纠纷；三是区内发生的带有浓厚自贸特征的商事纠纷，如境外股权投资、离岸金融等纠纷。从上海自贸区法庭的审判经验来看，投资贸易类商事纠纷案件居首。通过规范的程序、统一的审判指导意见，能更好地审理自贸试验区内的案件。当自贸试验区法庭审判的案件达到一定数量时，辽宁省有关法院应当及时总结审判经验，发布《涉中国(辽宁)自由贸易试验区案件审判指引》(以下简称《审判指引》)，指导自贸试验区法庭的审判工作。《审判指引》应当坚持问题导向，针对新型案件、知识产权保护、金融创新活动的行为定性等法律规定不明确、尚有争议的问题给出审判指导意见。

3.提高司法执行效率

提高司法执行效率，以更好地服务于营造国际化、法治化的营商环境，是司法保障自贸试验区建设的应有之意。法律的生命力在于实施，如果法院的判决得不到有效的执行，审判效果就会大打折扣。因此，司法执行效率是司法保障效果的重要评价因素。法院的执行工作对于保护区内市场主体的合法权益、增强市场主体的经营信心、营造良好的法治环境至关重要。为了提高司法的权威性，引导企业守法，必须不断地总结案件执行经验，及时解决执行工作中的难点问题，优化执行程序，抓紧提高司法执行效率。当前，东北地区司法执行效率低下，更应予以改进。辽宁自贸试验区应加强区内部门协作联动，完善执行查控体系，用好企业信用信息系统，依法适用强制执行措施，全面推进司法执行体制改革。

(五)多元化的纠纷解决机制

辽宁省应在自贸试验区内建立专业化和高水平的多元化的纠纷解决机制。所谓多元化的解纷机制，是指商事领域的争议解决存在多种可供选择的方式，如行业协会、专门调解机构、中介服务组织等，当事人发生纠纷时可根据自身情况自由选择纠纷解决方式。尽管司法诉讼是解决纠纷的权威方式，但司法途径具有耗时长、成本高等特点。对于法院不适合审理的某些私密性案件，需要建立多元纠纷解决机制。“例如，建立专门的商事争议调解机构、优化商事仲裁和司法诉讼的效率、引入国外专业仲裁机构。”*夏小熊.自贸区建设需要完善法治保障[N].经济参考报，2015-05-19(8).

1.鼓励建立多元化的纠纷解决机制

(1)商事调解机制多元化。基于辽宁自贸试验区“功能扩散效应”和“资本虹吸效应”，自贸试验区内的国际投资和贸易的交易量会大大增加，国际和涉外商业纠纷也会不断增加。商事调解具有高效便捷地服务于当事人等特点，因而成为许多企业解决纠纷的首选机制。行业协会、商会作为行业内部的自治组织，可以有效地调解内部纠纷。辽宁省应鼓励自贸试验区内各行各业的协会、商会发挥解决纠纷的作用。自贸试验区管理机构应支持各类商事纠纷调解机构依照国际惯例，采取多种形式来解决自贸试验区商事纠纷。

(2)知识产权纠纷解决机制多元化。在市场经济中，知识产权对企业来说十分重要。没有一个知识产权保护得力的市场环境，高科技企业便不会前来投资。在知识产权纠纷发生时，纠纷的快速、高效解决至关重要。在自贸试验区建设过程中，辽宁省应建立解决知识产权纠纷的多元机制。辽宁省应依法支持和引导相关社会自治组织，如行业协会、仲裁机构、知识产权中介机构等，参与知识产权纠纷的解决。此外，一些专业服务机构如律师事务所，对于知识产权纠纷的调解也能起到很好的作用。辽宁省应制定激励办法，引导专业服务机构进行知识产权纠纷的调解、维权援助等服务。

2.仲裁

仲裁作为一种争议解决方式，具有私密性、快速性、终局性的特点*沈国明.法治创新:建设上海自贸区的基础要求[J].东方法学，2013(6):128.。而司法诉讼严格遵守程序，具有耗时长、成本高的缺点，仲裁因而成为许多商事主体处理纠纷的优选方式。“仲裁的秘密性与资源性优势，与司法裁判形成了有效的竞争，如此不仅可以使司法机构的裁决更加透明、更加中立和更有效率，而且可以使司法权的边界得以清晰化。”*郑少华.中国(上海)自由贸易试验区的司法试验[J].法学，2013(12):140.

辽宁省自贸试验区内应设立专门仲裁机构，应在各片区设立仲裁委员会的分会，作为专职处理片区内民商事纠纷的机构；以现有名册中熟谙国际投资经贸规则和仲裁规则的仲裁员为主体，并从境内外再选聘一批经验丰富且为业界认可的资深仲裁员，为区内提供优质高效的仲裁服务。仲裁机构提供仲裁服务时，应当准确适用法律规则，同时吸收、采纳国际通行的商事仲裁惯例，在临时措施、开放仲裁员名册、合并仲裁、仲裁调解、友好仲裁等多方面进行突破与创新，同时注重现有制度和国际仲裁规则之间的衔接。

仲裁机构应当根据法律法规，做出快速、准确、公正的裁决。同时，也应根据自贸试验区的新情况更新仲裁规则，提升商事仲裁水平。此外，还应开放临时仲裁，推动仲裁机构的多元化和专业化发展，建立起与自贸试验区相适应的仲裁法律制度，从而为自贸区提供有力的法律保障，建设国际化、法治化的营商环境。

(六)法治框架下的试错容错机制

自贸试验区所进行的制度创新是对现行制度的突破，而改革必然可能产生挫折。为了鼓励自贸试验区进行制度创新，有必要通过立法建立起试错容错机制。试错，就是要允许自贸试验区在制度创新中出现风险和失败。容错，就是要允许在试错的过程中发现巨大问题和风险后，启动相应的程序，将问题和风险控制在合理的范围内，并不予追究相关领导干部的责任。为鼓励自贸试验区大胆创新，推进改革深化，辽宁省政府应借鉴广东自贸试验区的经验建立自贸试验区改革的试错容错机制*《中国(广东)自由贸易试验区条例》第四条第三款规定：在自贸试验区进行的创新未能实现预期目标，但是符合国家确定的改革方向，决策程序符合法律、法规规定，未牟取私利或者未恶意串通损害公共利益的，对有关单位和个人不作负面评价，免于追究相关责任。。首先，辽宁省应坚持“法无禁止即可为”的基本理念，鼓励自贸试验区内企业和个人积极尝试，不断探索制度创新，激发市场活力。同时，辽宁省还应建立激励机制，对在制度创新、市场改革方面做出特别重大贡献的主体给予适当奖励。最后，辽宁省应建立自贸试验区改革的试错容错机制。在发生制度创新的挫折和失败时，对于制度决策程序合法、实施过程合法、制度决策者未谋取私利的情形，不追究制度决策者和相关实施者的责任。

四、辽宁自贸试验区具体改革措施的合法性问题

自贸试验区的建设需要法治来保障，但运行过程同样也要在法治框架内进行。自贸试验区的各项改革措施，涉及的主要是投资自由化、贸易便利化、加强事中事后监管等领域。这些改革措施需要有关主管部门出台具体的改革实施意见和实施细则。在改革措施的具体制定过程中，措施的合法性问题应当得到关注，应避免与法律冲突，并保证所制定的法律法规的质量。

(一)保证改革措施的合法性

保证改革措施的合法性，就是要确保改革措施的制定主体、具体内容以及制定程序的合法。具体改革措施的制定和出台，应当坚持合法性原则，即要求制定主体拥有制定权限，内容不得与上位法相冲突，程序合法等。

在自贸试验区的改革措施中，大部分属于中央事权，还有一些属于地方事权*唐珏岚.中国(上海)自由贸易试验区建设干部读本[M].上海:上海人民出版社，2015：261.。各项具体改革措施的制定主体主要是国务院各部委和辽宁省人民政府，以及其他相关的政府职能部门。譬如，辽宁省工商行政管理局可以出台规范性文件或者其他文件明确各项改革措施。以上海自贸试验区为例，在进行工商登记改革时，国家工商行政管理总局出台《关于支持中国(上海)自由贸易试验区建设的若干意见》，上海市工商行政管理局制定相应的《关于中国(上海)自由贸易试验区内企业登记管理的决定》，为区内企业的登记事项提供依据。规范性文件以及其他文件的制定也有相应的程序要求，比如有的需经国务院同意，辽宁省应遵守相应的程序要求。此外，根据透明度原则，辽宁省应将具体改革措施向社会公开，并经公众充分讨论，这样才能得到市场主体的积极支持，即“按照所有人可以公开参与的原则， 依法赋予公众参与政府规制活动的法定权利”*刘水林.中国(上海)自由贸易试验区的监管法律制度设计[J].法学，2013(11)：117.。辽宁省应当在《管理办法》和《条例》中确立法律、政策性文件制定过程的公开制度和公众参与制度。

(二)适时修改与各项具体改革措施相关的周边地方性法规和规章

自贸试验区的各项制度创新措施，是对原有制度的突破。一项制度突破往往要求相关制度的同时改变，引发“制度群”集体突破的现象。这样，已经改变的“制度群”必然会和与之相连接、相配套的周边地方性法规和规章发生冲突，导致改革措施执行与法律实施间产生矛盾。因此，对与制度突破相关的周边地方性法规和规章做出相应修改，既是辽宁自贸试验区改革措施推进的必然要求，也是“以开放促改革”目标的具体体现。

(三)适时转化各项具体改革措施

各项具体改革措施的适时转化是指在自贸试验区内经实践检验行之有效，有利于深化改革、扩大开放的各项具体措施要适时通过法定程序上升为地方性法规和地方政府规章，即“上升到法制的层面”*宋锡祥.两岸自贸区法律制度比较与借鉴[J].海峡法学，2015，66(4)：15.，通过“政策、措施和制度法律化，保障自由贸易区健康发展”*刘剑文， 魏建国， 翟继光.全球化视野下的自贸区与法治建设[J].人民政坛，2015(9)：7.。如果经实践证明，改革措施需要调整和纠正的，则在今后及时调整和纠正。先行先试、不断试错和纠错，在改革中积累经验，为今后具体措施的制定提供经验和教训。

2013年8月，全国人大常委会授权国务院在上海自贸试验区暂时调整有关法律规定的行政审批目录，为外商投资企业的相关行政审批暂时调整确定了3年的试行期。2016年9月3日，全国人大常委会修改了《中华人民共和国外资企业法》等四部法律，对“负面清单”之外的领域，将外商投资项目由审批制变更为备案制。这次修法认可了上海自贸试验区推行的“准入前国民待遇+负面清单管理模式”的合理性和科学性。同样地，各项具体改革措施的合法化，会贯穿辽宁自贸试验区建设的始终，边改革边立法的模式将代替先改革后立法的模式。

〔责任编辑：李晓艳〕

The legal safeguard for China(Liaoning) pilot free trade zone

Wang Zizheng， Wang Yihua

(SchoolofLaw，DongbeiUniversityofFinanceandEconomics，Dalian116025，China)

The general goal of Liaoning pilot free trade zone construction is to accelerate market-oriented reform of institutional mechanisms， to promote economic structure adjustment and to build the new engine promoting the overall competitiveness and openness of the Northeast old industrial base， which depends on strong support and safeguard of the law for the orderly proceeding of reform and the healthy development of the pilot free trade zone by legislation， law enforcement as well as justice . The paper demonstrates the goal of the legal safeguard of Liaoning pilot free trade zone， the issues to be immediately resolved and the contents of the legal safeguard， and contributes some specific suggestions which may benefit the construction of Liaoning pilot free trade zone.

Liaoning free trade zone; legislative support; law enforcement safeguard; judicial safeguard; alternative dispute resolution mechanism

10.16216/j.cnki.lsxbwk.201703029

2016-12-26

大连市政府2016年专项课题“中国(辽宁)自由贸易试验区法治保障及行政执法体制研究”

王子正(1957- )，男，山东蓬莱人，东北财经大学副教授，主要从事法理学和经济法学研究。

D922.295;D927

A

1000-1751(2017)03-0029-13