我国高校实施滚动编制预算的问题及对策研究

陈丹

【摘要】新预算法颁布，其中对财政预算编制进行了改革，预算编制方法变为滚动预算，高校预算作为国家财政预算体系的组成部分，应当依据中期发展规划滚动编制三年预算。预算编制方法的改革对高校过去预算编制模式冲击极大，已经形成的固有预算编制工作模式已经不能适应新形势，本文以预算编制改革为切入点，分析预算编制改革的意义，提出高校在转变过程中存在的问题，最后对高校更好的进行滚动预算编制工作提出建议和对策。

【关键词】高校 滚动编制预算 问题 对策

2014年8月31日，全国人大常委会通过《预算法》修正版，自2015年1月1日起实行。2015年起，教育部要求高校采用滚动预算法编制中期财政规划，预算编制年度由固定的一年变为滚动三年，学院需根据中期发展规划滚动编制预算。

滚动预算编制将预算期与会计年度脱离开，随着预算的执行不断延伸补充预算，逐期向后滚动，使预算期始终保持为一个固定期间，即为三年。滚动预算优于之前高校编制预算采用的零基预算，但同时也复杂了很多，这就对高校预算编制的相关人员提出了更高的要求。实际上高校内部管理模式相对不完善，存在预算编制工作机制不完善、流程不明确、人员不足等问题，要适应新的预算编制工作要求有相当大的难度。

一、改革前高校预算编制中存在的问题

目前，高校普遍要编制部门和校内两套预算，前者用于国家财政管理，后者则用于学校内部管理。一般来讲，两套预算应当相互衔接，保持一致。但是由于两套预算的编制时间、口径以及使用者关注的重点不同导致很多高校编制预算“两张皮”现象。

（一）部门预算与年度发展计划脱节

部门预算编制分一上、一下、二上、二下四个阶段，往往需要提前半年编制，而下一年度工作规划一般在年末制定，导致部门预算和下一年度工作规划不一致，必须对部门预算进行适当调整，否则工作规划难以有效执行。但现实情况是预算调整流程繁琐，审批严格，为保证年度发展规划的有效执行，高校往往会在未经财政部门批准的情况下擅自变更预算，造成预算执行与预算批复的不一致。

（二）预算的编制缺乏参与性

预算具有控制和促进的双重功能，其促进功能主要是通过全员的参与来实现的。而我国部分高校在预算编制中往往忽视了预算执行部门的参与性，二级部门预算实际上是校级预算管理部门强加于预算执行者的，预算对于执行者来说只是一种约束和控制条件，并不发挥预算的促进作用。这就导致在预算执行中经常会发生上下级之间的磨擦和利益冲突，预算执行部门常常会不顾学校整体利益，采取各种方式超预算支出，来谋取本部门利益最大化。

（三）对于跨年度项目，改革前编制预算只能够反映项目当年的支出内容，难以反映项目各年度的整体情况。

（四）改革前年度预算存在潜在的财务风险

对于跨年度项目来讲，由于招标采购时间长导致资金安排年度和实际支付年度不完全一致。当年安排的财政资金由于项目未完成不能及时支付，导致当年资金造成结余，单位为了满足年度预算执行进度的要求，造成年末赶项目、急花钱、低绩效的现象。

二、改革后新预算法对高校编制中期规划的新要求

新预算法下，要求高校采用滚动预算法编制部门预算。滚动预算又称为连续预算，是将预算期始终保持为一个固定期间、连续进行预算编制的方法。这种方法认为，高校的经营活动是永续不断且复杂多变的，因此高校在编制预算时需要进行长计划、短安排的做法，这就要求高校过去的预算编制理念要进行彻底变革。

首先，高校应当转变理念，从过去“给多少花多少”转变为“需要多少花多少”，应当真正从学校发展为出发点制定长期发展目标，用持续发展的眼光统筹学院各项工作，始终对学校未来几年的全盘考虑和规划，时刻关注所指定的事业发展规划能否有效推动学校预期发展目标的实现，一旦偏离，及时采取有效措施防患于未然，确保学校工作有条不紊的进行。

其次，高校要改变过去各部门参与不够的现状，各基层部门作为中期规划的第一执行者，应当变被动“花钱”为主动“要钱”，结合部门的中长期发展需要，提出部门发展需要实施的专项项目。

最后，改变高校部门预算和校内预算“两张皮”的现象，滚动预算是对学校中长期发展需要资金的规划，这就要求高校必须将部门预算和校内预算結合起来，真正的做到两套预算的高度统一。

三、推进高校滚动预算编制工作的路径

（一）完善预算管理制度。滚动预算编制是一项系统工程，需要全员参与、全面统筹、保障重点、优化资源配置。高校应当建立健全学院预算管理体制，成立预算管理委员会，形成对学校预算管理工作统一领导、归口管理、分级负责、分层实施的管理体制。充分发挥预算管理委员会的作用，组织实施预算管理工作，统筹制订规划，精心设计方案，认真组织实施，加强对预算工作过程与结果的监控与评估。在编制预算之前，学校预算管理委员会组织有关业务部门的负责人、专家、具体负责编制人员认真学习研究学校三年发展规划，研究制定学校中长期业务发展规划，明确发展目标、投入重点和预期绩效，编制分年度的滚动实施计划和分解目标，作为编制滚动预算的基础和前提。学校战略目标与财政资源保障规划相衔接，并通过中期滚动预算与校内预算相结合，最后学校以控制数和指导性预算的形式为系部供给财力。

（二）提高滚动预算重视程度。预算编制是学校各项工作的龙头，做好预算编制工作能够更好地推进其他各项工作的顺利开展。但预算编制工作不只是财务部门的工作，是依靠全校力量才能做好的，而滚动预算的编制更是将预算这个面推向纵深。对于滚动预算工作，学校领导层应高度重视，按照跨年度预算平衡理念，成立中期规划编制工作领导小组，统筹协调滚动预算编制工作，确保滚动预算真正落到实处。

（三）建立滚动预算项目库。滚动预算编制的核心工作是项目支出的编制，高校必须规范和加强预算项目支出管理，建立三年滚动项目库，全周期滚动管理。 项目库直接影响到项目的预算安排和预算额度，只有纳入项目库的项目才能予以安排预算，否则不予安排预算。项目入库必须经过严格审核评议，要做到立项依据充分、实施期限明确、预算需求合理等，要设定明确的绩效考核目标，并量化为具体的考核指标，将其作为预算安排的重要依据。

（四）建立专家论证制度。滚动预算强调在编制项目支出预算时，必须认真做好调研和论证工作，按成本—效益分析法和轻重缓急的原则对各项目进行分析排序。专家论证制度主要用于项目支出论证。近年来，高校的事业发展非常迅速，经济业务已日趋复杂。新的发展带来的新现象，新问题也越来越多。很多项目的预算编制专业性很强，需要专业的调研和论证，如果没有该方面专家教授的权威论证与鉴定，很难达成共识。因此，建立专家论证制度，增强专家教授参与预算管理的力度，是保证滚动预算编制科学性的重要途径。