公共文化设施立法研究

李新艳

公共文化设施立法研究

李新艳

（天津师范大学法学院，天津300387）

公共文化设施是公共文化服务的基础平台和重要载体。目前，我国公共文化设施存在着设施体系薄弱、吸引力不够且使用不平等、农村公共文化设施落后、设施建设标准较低且设施布局缺乏整体规划等问题。我国现有公共文化设施立法存在立法体系不完善、对法律后果的规定不完善、立法对设施的监督机制规定不健全等问题，针对上述问题提出完善立法体系、进行分类立法、完善立法内容和对公共文化设施的监督等立法建议，希望对公共文化设施立法的完善有所帮助。

公共文化设施；公共文化服务；地方立法

公共文化设施是公共文化服务体系建设的重要组成部分，是政府公共文化服务质量以及社会公众文化生活质量最直接、最明显的表现。近年来，我国在公共文化设施方面已经取得了巨大的进步，但是还存在很多值得注意的问题如：设施本身在建设和使用中存在问题、公共文化设施立法缺乏，仅存的少数立法也存在问题，笔者将在本文中明确公共文化设施的具体概念，揭示公共文化设施在公共文化服务中的地位与意义，剖析目前公共文化设施存在的问题，纵向梳理我国现存公共文化设施立法的现状及存在的问题，并对如何完善公共文化设施立法提出建议，以最大限度提高我国公共文化设施的在公共文化服务中的利用效率。

一、公共文化设施概述

公共文化设施是指用于提供公共文化服务的建筑物、场地和设备，主要包括图书馆、博物馆、文化馆（站）、美术馆、科技馆、纪念馆、体育场馆、工人文化宫、青少年宫、妇女儿童活动中心、老年人活动中心、乡镇（街道）和村（社区）基层综合性文化服务中心、农家（职工）书屋、公共阅报栏（屏）、广播电视播出传输覆盖设施、公共数字文化服务点等。这是我国《公共文化服务保障法》第14条第1款对其做出的界定。这里的界定应该是狭义的文化设施，不包括民办文化设施。

（一）公共文化设施的分类

公共文化设施的分类方法有很多种，笔者主要对其按照设施的功能、设施的公益程度、设施的展演性进行分类。首先，按照文化设施的功能可分为信息获取类公共文化设施、博览类公共文化设施、观演类公共文化设施和活动体验类公共文化设施，这是最基本最重要的分类方式；其次，按照设施的公益性程度可分为纯公益性公共文化设施、准公益性公共文化设施，特点是有一定的竞争性和排他性和经营性公共文化设施；最后，按照设施的展演性质可分为文化展演设施、文化准展演设施和户外准展演设施。

（二）公共文化设施存在的问题

1.公共文化设施体系相对薄弱

城市化的快速发展对公共文化设施提出了更高的要求，但是相比国外，我国公共文化设施体系相对薄弱，建设和管理比较滞后。具体表现在以下几个方面：一是运转经费不足，导致设施建设标准低。国际图联规定，每五万人应该拥有一个公共图书馆，人均拥有2册图书，但《中国图书馆事业发展报告2012》显示，目前平均42万人才拥有一个公共图书馆，人均馆藏图书0.52册。农村地区的书屋更新慢，运转经费缺乏保障；二是在一些地方公共文化设施相对简陋，功能不健全，闲置问题突出，不能得到很好合理的利用。部分中西部地区实行免费开放的图书馆、博物馆和文化馆，取消门票收费后，后续财政补贴经费保障不能及时补给，在运营过程中出现困难；三是其它公共文化设施如剧场、影剧院等数量不足。例如北京市仅有演出场所百余个，而纽约、伦敦这些城市之所以演艺业高度发达，演出场所高达上千个。

2.公共文化设施使用效率较低

现有的公共文化设施还存在一个突出的问题，那就是设施不具有吸引力。全国各地的公共文化设施越来越多，但却存在重建筑轻功能、重奢华轻服务的现象，更多的是把具有代表性的图书馆和博物馆作为一个地方的标志性建筑。华而不实的外观下，却隐藏着设施利用效能低的问题。一些地方的图书馆、美术馆、博物馆、文化馆缺少人气和吸引力，基层中公共文化设施的这种现象更加突出，当地的老百姓更多涌向街头巷尾和公园这种休闲场所，即便设施符合国家标准，也因为各种原因而得不到有效的利用。此外，现有的公共文化设施中，部分对外开放，但还有一部设施只是定向开放，使得设施利用不充分。还有一个值得关注的问题是，好多设施都是收费的，而且向特定人群免费，比如年老的人拿着老年证就可以免费参观博物馆，这也就使得设施使用不平等现象比较突出。

3.农村公共文化设施落后

区域差异明显，城乡之间发展失衡，导致农村公共文化设施落后的问题仍然比较突出。村级文化活动场所少，设施分布不合理。农村公共文化设施是农村公共文化服务体系的重要组成部分，也是政府公共文化职能和农民文化生活质量的最直接体现，但是目前普遍存在的农村公共文化设施供给不足和农民使用意识差等问题仍然阻碍着文化事业的发展。首先，大多设施已陈旧、卫生差、维修难、更新慢；其次，各乡镇之间公共文化设施建设情况不均衡，一部分乡镇综合文化站设施较齐全，而有部分偏远落后乡镇仅配备了少量简陋且功能落后的设施；再次，由中央和省级转移支付的文化事业费中，农村所占的比例比较低，资金投入不足；最后，由于农民受教育程度较低，经济条件比较差，缺乏主动参与公共文化生活的意识，利用公共文化设施意识差，文化消费支出仅占农民全部消费开支中很小的比例。

4.公共文化设施布局缺乏整体规划

一方面，目前我国已经出台了《公共图书馆建设标准》《文化馆建设标准》《乡镇综合文化站建设标准》《公共图书馆建设用地指标》等设施建设标准和用地标准文件，但仍然有许多其他类型的公共文化设施缺乏统一的建设标准，如剧场和美术馆的建筑，这导致各地建设规模不一，不能满足现实需求，不利于文化活动的进行；另一方面，设施还存在布局没有整体规划、缺乏联系的现象，城市各类文化设施建设各自为政，空间布局不合理，不利于文化设施群体效应的发挥和城市文化整体形象的树立。有的设施考虑与交通的关系比较少，不便于使用。

二、中央及地方公共文化设施立法现状

关于在公共文化服务的立法，在国家层面，2017年3月1日《中华人民共和国公共文化服务保障法》正式开始实施；在地方层面，全国各地也正在为推动公共文化服务保障法的法制化付出努力，各地纷纷出台具体的法规和相关政策，比如2011年9月，广东省人大常委会在全国率先制定《广东省公共文化服务促进条例》，2012年11月，上海市人大常委会会议通过《上海市社区公共文化服务规定》，2015年12月，江苏省人大常委会会议通过《江苏省公共文化服务促进条例》。这三个城市的公共文化服务保障法各有特色，最具代表性。广东省公共文化服务促进条例出台最早，覆盖广；上海市社区公共文化服务规定从社区切入，保障更具体量化；江苏省公共文化服务促进条例融入中央精神，专设“社会参与”章节。

公共文化设施作为公共文化服务的重要载体，中央及地方公共文化服务保障法中都会单列一个章节进行规定。比如，《中华人民共和国公共文化服务保障法》第二章（第14—26条）对公共文化设施的建设和管理做出了具体的规定，《广东省公共文化服务促进条例》第三章规定了基层公共文化设施建设，《上海市社区公共文化服务规定》第六条到第十条对公共文化设施进行了规定，《江苏省公共文化服务促进条例》第三章详细规定了设施建设的基本内容。

关于公共文化设施方面的中央单行立法主要有《群众艺术馆文化馆管理办法》《公共文化体育设施条例》《乡镇综合文化站管理办法》《博物馆管理办法》，相关政策有《公共图书馆建设标准》《文化馆建设标准》《乡镇综合文化站建设标准》《公共图书馆建设用地指标》《公共图书馆服务规范》等。关于公共文化设施方面的地方单行立法主要有《北京市图书馆条例》《广州市公共图书馆条例》《北京市博物馆条例》《天津市文化中心管理办法》《深圳经济特区公共图书馆条例》。

三、公共文化设施立法存在的问题

首先，立法体系不完善。一方面，统一的公共文化设施立法可以从全面的视角规定涉及公共文化服务各领域的共同制度、标准，具有周延性的特点，可以适用于公共文化设施的各个领域，不会因为某一领域没有相关立法而出现立法空白的现象，有利于保证公共文化设施立法的科学性。根据前面对立法现状的描述可知，现有的公共文化保障法基本都单列一章对公共文化设施的建设和管理进行规定，这种规定过于简单，不能对文化设施的建设、使用和管理进行全面的规制，所以制定统一的公共文化设施管理条例很有必要；另一方面，中央立法对地方立法具有参考和指导意义，然而某些公共文化设施领域缺乏中央相关立法的指导，比如在图书馆管理方面，北京市、广州市和深圳市都有了具体的条例，但是国家却没有出台图书馆管理办法，这使得地方立法在注重本地实际、因地制宜的过程中，没有中央立法的原则性指导。

其次，法律后果规定不完善。法律规范在逻辑上由行为模式与法律后果组成，法律后果包括否定性后果与肯定性后果。在一部法律文件中，法律后果是否完善，反映了该法律文件的立法水准并影响该立法的实施。查阅文化设施相关立法可以发现，基本上所有设施立法法律责任一章对法律后果的规定都只停留在否定性后果上，忽略了肯定性后果。如《中华人民共和国公共文化服务保障法》第五章“法律责任”一章（第58～63条）全部是对否定性法律后果的事务规定。但事实上通过肯定合法甚至奖励，有助于发挥法的示范作用。

最后，现有立法中对公共文化设施的监督机制规定不健全。《公共文化服务保障法》第五十五条和第五十六条对公共文化服务资金的使用及公共文化服务工作的监督进了规定，但是对公共文化设施的使用管理没有进行规制，而且实践中监督机构和管理机构未能严格区分，缺乏完整的评估指标体系和问责评估机制，这在一定程度上影响了公共文化设施的服务水平的提高。

四、完善公共文化设施立法的思考

（一）完善立法体系，进行分类立法

根据前面所提到的，完善的立法体系能够保障公共文化设施的管理和使用的科学性和使用的效率。首先，中央应制定公共文化设施的基础性法律。一方面，中央应该制定统一的公共文化设施管理条例，对文化设施的建设标准、使用方法、管理办法和监督主体等进行详细的规定，以弥补中央立法缺失的问题；另一方面，中央立法应该对各种文化设施分类立法，这样不但对地方立法能够提供指导性原则，还有利于避免上下位法的矛盾和冲突，更能够避免立法空白，使实践中出现的问题有法可依。在具体操作中，首先，我国应该制定《中华人民共和国公共文化设施管理条例》，这是统筹所有文化设施的中央立法；其次，我们应该出台不同种类文化设施的管理条例，比如，某些省市已经率先出台了地方《图书馆管理办法》，那么中央应该出台《中华人民共和国图书馆管理条例》，中央立法要着眼全国，进行一般性的规定。最后，允许地方根据本地实际情况进行具体规定，从而形成完善的公共文化设施立法体系。

类型化的立法可以促进立法体系的完善，根据前述对公共文化设施的分类，可以对公共文化设施进行分类立法。因为各种公共文化设施的功能区别是最基本的分类标准，所以根据这一标准可以把公共文化设施分为以下四类：一是信息获取类公共文化设施立法，比如关于图书馆、档案馆的立法；二是博览类公共文化设施立法，比如关于博物馆、展览馆的立法；三是观演类公共文化设施立法，比如关于剧场和公共电影院的立法；四是活动体验类公共文化设施立法，比如关于文化馆、老年活动中心及青少年宫等的立法。

（二）完善公共文化设施立法的基本内容

立法体系的完善能够在宏观层面保证立法的科学性，而立法内容的完备却能够保证立法的实际效用。在现实生活中，直接约束我们行为的是立法内容本身，而立法体系则间接影响我们的行为，可见立法的具体内容对我们的行为影响更大。笔者认为应该从宏观和微观两个层面完善公共文化设施立法的内容。首先，从宏观上对设施立法应该包括的内容进行统一的规定。根据《公共文化服务保障法》确立的立法价值及现有公共文化设施立法内容的分析，笔者认为，各类文化设施管理办法应该包括以下内容：一是总则，包括立法目的、适用范围、主管部门、设置原则、管理原则等，二是管理机构的职责，三是设施的使用要求及禁止行为，四是监督机制，五是奖惩方法和法律责任；其次，应该针对现有相关立法存在的问题，各个击破，有针对性的发现问题解决问题。通过对国家和地方层面的公共文化设施立法及关于公共文化设施的单行立法的“法律责任”的全面分析，我们发现，其对法律责任的规定都只是停留在否定性后果上，对违反管理规定的使用人群和管理人员进行一定程度的惩罚。但是，完整的法律后果应该包括肯定性法律后果和否定性法律后果，二者同样重要，在惩治不规范行为的同时，奖励值得鼓励的文明使用设施行为，能够提高设施管理效率和公众使用设施的积极性。所以，不管是中央立法还是地方立法，在制定过程中应全面考虑，完善法律后果的规定，提高立法质量。

（三）完善公共文化设施建设和管理的监督机制

公共文化设施的服务质量受多种因素的影响，一方面，设施的建设水平、服务人员的态度和素质、设施对公众实际需求的满足程度能够直接体现设施的服务质量；另一方面，对公共文化设施的监督水平也能从侧面反映设施的服务质量。从现有的立法现状来看，公共文化设施的管理机构和监督机构没有严格的区分，导致监督职能虚置，不能完善发挥应有的作用。在公共文化设施立法过程中，应该明确对设施尚的管理情况进行监督的主体、监督的方法等的规定，区分管理职能和监督职能，做到两主体两职能。为保障公共文化设施服务的质量和效率，必须建立一套完整的监督机制。第一，要形成一套完整的评估指标体系，定期向公众开展民意调查，可以以问卷或电话等多种灵活的方式开展，尽可能量化，这样可以获悉公众对公共设施的满意度，促进设施管理部门适时调整管理办法，提高工作效率和服务质量；第二，要不断完善问责评估机制，这就要求一方面要从立法上进一步细化管理部门的权责和责任后果，另一方面要将责任方式、问责主体、问责程序以及责任实现的监督纳入立法。绩效评估结果要与相关责任机构如管理机构和监督机构的主要负责人的业绩报酬和升迁相联系，通过规范的问责和奖惩机制，保证公众对公共文化设施使用的满意度最大化。

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Study on Legislation of Public Cultural Facilities

LI Xin-yan
（School of Law，Tianjin Normal University，Tianjin 300387，China）

Public cultural facilities are basic platforms and important carriers of public cultural services.At present,the facility system of China’s public cultural facilities is weak;the attraction is inadequate and the utilization is unequal;the rural public cultural facilities and facilities construction standards are low and the facility layout lacks overall planning.The existing problems of public cultural facilities in China include the imperfect legislation system and the provisions of the legal consequences and the provisions of the facilities’supervision mechanism.As a result,legislative suggestions are put forward on how to perfect the legislative system,classification of legislation and the legislation content and public cultural facilities supervision,hoping help improve the legislation of public cultural facilities.

public cultural facilities；public cultural services；local legislation

D922.16

A

1009-4318（2017）03-0049-04

2016-07-04

天津市哲学社会科学规划课题（TJFx16-011）

李新艳（1992-），女，甘肃庆阳人，天津师范大学法学院硕士研究生，主要从事宪法学与行政法学方面的研究。