农村贫困户主动退出危房改造指标研究——以苍梧县木双镇为例

蓝 栅

(苍梧县木双镇国土规建环保安监所，广西 梧州 543000)



农村贫困户主动退出危房改造指标研究
——以苍梧县木双镇为例

蓝 栅

(苍梧县木双镇国土规建环保安监所，广西 梧州 543000)

危房改造是一项重大的民生工程,关系到贫困群众的生命财产安全。这项工作在苍梧县开展 6年了,取得了巨大的成就，获得群众的好评。但这项工作还不够精准，一些贫困农户最终会主动退出危房补贴指标，放弃拆除重建。这是一种逆向现象，与危房改造的政策目标相反，应尽快加以研究与突破，加快党中共中央精准扶贫的步伐。该文以苍梧县木双镇的实践为例剖析相关问题，并提出一些建议。

农村；危房改造；贫困户；退出指标

农村危房改造是一项重大的民生工程,事关农村困难群众的切身利益。苍梧县木双镇从2011年就开始实施农村危房改造,至2016年底开展了 6 年,在县政府、镇政府和各部门的共同努力下，木双镇7个行政村1个社区已经有916户、3276人享受到了危房改造政策,住进了新房，过上了安稳的新生活。共获得危房改造政策补贴资金1578万元。随机抽样调查显示，98%的被调查农民认为危房改造解决了他们生活中的头等大事，对危房改造工作的满意度达到99%。住上安全房的贫困群众精神面貌焕然一新，对生产生活有了更大的信心与希望。实施农村危房改造还促进了党群干群关系的融洽、社会和谐稳定。在取得巨大成就的同时仍然存在不足。一些贫困户主动退出指标，放弃危房的拆除重建。例如，2016年度木双镇申请并获批准危房改造指标43户,进入开工建设之后，却有18户农户自动退出指标。往年也有同样的情况，2011年危房改造170户，无人放弃；2012年危房改造228户，15户放弃指标；2013年危房改造115户，3户放弃指标；2014年危房改造165户，4户放弃指标，又新增3户补上；2015年危房改造213户，11户放弃指标；2016年危房改造43户，18户放弃指标(1)；为什么会出现这种反常现象呢？

一、出现贫困户主动退出危房改造指标的原因分析

(一)农村危房改造政策目标定位不准，“救危救急”和“救困救贫”关系理不清[1]

农村危房改造的主体是危房。据《城市危险房屋管理规定》，危险房屋是指“结构已严重损坏或承重构件已属危险构件，随时有可能丧失结构稳定和承载能力，不能保证居住和使用安全的房屋。”[2]所以，认定了危房就必须限期拆除，不然就会危及居住群众的生命财产安全，限期拆除具有行政强制性，所以拆除再重建行为必须保证落实资金，才能尽快拆除重建。国家资金在危房改造活动中必须起到主导作用，而不是补贴，用于这方面的资金才是危房改造资金。如果居住的房屋不存在危险问题就不能叫危房，只能叫旧房。旧房可拆可不拆,国家可补贴一部分用于改造,这叫旧房改造补贴资金。现在的危房改造补贴资金在危房重建中只是起到“补助”的作用。

在实际操作中，农村危房的确认首先是由农户提出申请,然后由包括村干部与村支书、主任、镇交通和村镇规划建设站的工作人员亲临现场再确认。这一确认过程过于表面化，不够专业，体现不出政府确认危房改造的科学性、权威性。申请农户经济能力的确认，是由村委会、计生站、民政所、国土所、镇交通和村镇规划建设站等部门参与并给出意见，但没有召开过联席会议进行综合讨论和表决。因此说，危房的鉴定是缺乏科学性与权威性的，对农户经济能力的认定也不够客观。所以作出的结论也是不够准确的,理不清“危房改造”与“旧房改造”的关系。这就有可能把“旧房改造”等同于“危房改造”，还有可能让“旧房改造”挤掉了“危房改造”。危房改造补贴也不能完全体现雪中送炭的意义，或许就是锦上添花罢了，因为危房改造强调自筹资金。有些贫困者往往拿不出自筹资金而对中央的危房改造补贴指标不得不放弃。例如，木双镇西中村山二组的钟某某，属一般贫困户。申请得到了2016年的危改指标，但因自筹资金不足，只好放弃指标。

(二)补助资金偏少, 危房改造资金在危房改造中起不到主导作用

由于农村危房改造的定位不精准,所以在配套中央补助资金标准时也无法结合群众的实际困难，补助资金在危房改造中起不到百分之百的作用。农村危房改造是国家保障性安居工程的重要组成部分，按苍政办[2016]108号文件《苍梧县2016年农村危房改造暨脱贫攻坚建档立卡贫困户危房改造实施方案》规定，补助对象是居住在C级(2)、D级(3)危房的分散供养五保户、低保户和其他贫困户；或是无房户；2016年增加建档立卡贫困户(4)。危房改造补助金额的标准分别是：五保户每户23，000元、低保户每户19，000元、其他贫困户每户16，000元、建档立卡扶贫户每户26，500元(建档立卡贫困户危房改造每户补贴26500元，不管每户人口是多少)。

现在农村危房改造的操作是以农户自建为主,政府补贴为辅,拆除重建每平方米补贴约750元。经笔者调查，苍梧木双镇各村盖一层40平方的毛坏房子需要40，000元(包括各种人力投入，但不包括地价)，而危房改造补贴最高的是26，500元，缺口约13，500元。显然仅有补助资金是不能完成40平方米危房改造任务的。这样的政策只适合有能力筹措大部分建房资金并且有劳动力的农户。自筹能力弱的农户就无法利用补助资金完成危房重建。比如五保户、低保户等，尤其是五保户，他们几乎没有收入源，只靠每月民政的补贴过生活，五保户每人每月民政补贴是150元，每年是1，800元。低保户民政补贴每户每人122元，每人每年是1，464元 。远远低于脱贫线(按桂扶领办发[2016]57号文件《2016年广西壮族自治区扶贫对象脱贫摘帽核查验收工作方案》，人均年收入少于3，100元就属脱贫线以下的贫困户)。这些人没有亲戚朋友可借。再加上这些三万元左右的小工程,愿接的包工头不多。还有，补助资金的领取是要等到房屋建成验收之后才能办理领取手续的。这一做法说明重建资金的全部是要农户自己先垫付的,这种运作方式决定了那些无资金、无人力、无物力、无关系、无自筹能力的农户根本不可能做到，只能望洋兴叹。这就是一些特困农户最后放弃危房改造指标的根本性原因。最穷的人,住最危险的房子，申请得了指标也重建不了新房。例如木双镇天平村灵镜组的周某某，全家就他1个人，既是建档立卡贫困户又是残疾人，他的房子是残旧且随时有倒塌可能的土坯砖瓦房，属于较为严重的危房，他申请并获得了危房改造指标，但其没有自筹能力，拿不出13，500元自筹资金，最后不得不放弃。按规定，周某某可建40平方米，中央补贴为26，500元，不足部分约13，500元没有来源。日常生活除了民政补贴每月低保补贴135元加上残疾补贴50元，共 185元，年收入2，220元，是属脱贫线以下的特困户。

(三)危房改造申请限制多，最困难群众申请难

农村危房改造指标申请的手续繁琐，既要是经济困难又要是居住在危房之中的群众，符合条件了还要户主亲自办理申请,签字,盖手印，跑各个单位(如村委会、计生站、民政所、国土所、村镇规划建设站)办手续、盖章。可是有些群众实在有困难，无法亲自办理这些手续。例如木双村黎璧村冲尾组倪某某，是个眼盲的五保户,自己根本无法亲自跑各个单位去办理申请、签字、盖手印等手续，只好托其弟弟代替办理。类似这种情况应该从群众的实际出发,开辟绿色的申请通道，尽量减少办理手续的周折。

(四)危房改造工期短，群众很难在工期内完成

农村危房改造实施设有期限，政府和住建部门要求统一报批,统一竣工，统一验收。并没有考虑到危房重建农户施工有快有慢、前期准备工作的充分与否、还有后续的支撑能力等实际情况。以苍梧县木双镇的危房改造工作为例，每年危房改造指标下达的文件都是10月份左右,2016年度下达危房改造指标的发文便是2016年10月21日，却要求在12月竣工验收。只有短短的两个多月工期,在这两个月里，农户既要完成个人申请、村委评议、镇一级审核、公示、审批等各种手续，还要跑各个部门盖章，完成各种纸质档案。办完这些对公手续最快需要10天，慢者则要30天；自己还得密锣紧鼓地拆除旧房，选择吉期动土，等等，有些能力强的农户能按期完成，有些能力弱的农户则不能,尤其是那些自筹能力弱的农户，开工后还要去筹钱，还有人手少的、天气不好、农忙季节等原因不得不拖延工期，到头来无法按期完成危房重建任务，不得不放弃危房改造指标。所以统一报建、统一验收是逼不出速度、效率来的。例如2016年木双镇黎璧村龙门组的建档立卡贫困户陈某某，本来已经申请到了危房改造指标，但因施工期限短，找不到合适的吉期开工，于11月放弃了危房改造指标。

事实证明，农村危房改造政策的运行是有缺陷的,达不到完美的效果,部分最困难、住危房的群众要不起补贴,使农村危房改造工作的成就大打折扣。为了使最困难群众的危房得以改造，各级必须对农村危房改造工作提高认识，作出新的调整。

二、放弃危房改造补贴现象的对策

(一)加深危房改造的认识，从理论到实践做到精准定位

当前，各级应回头重新审视和调整农村危房改造政策目标的准确性,从根本上保证最困难群众能从危房改造政策中受益。最困难群众应该是那些无收入、无人力、无物力、无人际关系、无自筹能力、只有危房没有其他住房的农户，他们仅凭现有的危改补贴是无法完成危房拆除重建任务的。他们实实在在拿不出钱来，房子又变成了危房怎么办？现行政策不到位，那就得调整。必须让最困难群众受惠，在“救危救急”与“救困救穷”之间必须先解决“救危救急”的问题。

要解决这一问题，对危房和贫困户要有一个科学的、权威的定性。现在农村危房补贴是由农户自己申请，由村委和包村干部去看一下，在上报资料上附上一张原住危房照片就算确认了。而参与确认的这些人都不是专家，不是权威人士。就客观而言，是否危房应该由专家说了算，由专家到位参与鉴定，既是危房就要限拆，国家这笔危改资金就该用在这里。在经济条件方面，村委会、民政部门、计生部门、扶贫部门尽管都有各自的确认，但是没有联席会议进行表决过。由于危房确认没有科学性，在现行操作当中就难免会因情感因素、深入调查不足、政策宣传不力而出现种种偏差。要做到精准确认，至关重要的是专家必须到位，部门要有联席会议表决。目前专家鉴定与联席会议都没有，这是一种很大的缺失。

确定享受政策的对象，不能简单以五保、低保、残疾人、其他贫困户来区分，要以危房危急程度为第一依据,经济条件贫困次之，两者兼顾最终决定补贴金额多少。

第一类危房改造补贴，是整幢结构性损坏的危房(D级危房)，且没有其他住房、完全没有自筹能力的各种贫困户，要立即拆除重建。这种情况国家应该全额补贴。例如40平方米，补贴400，00元，并在限期内拆除重建。

第二类危房改造补贴，是整幢结构性损坏的危房(D级危房)，且没有其他住房，但有一定自筹能力，有一部分劳力的农户，国家应该承担部分重建危房费用，例如重建要40，000元，补贴26，500元，并在限期内拆除重建。

第三类是局部房屋是危房(C级危房)，且没有其他住房，无能力自己筹款的农户，国家应该承担全部重建危房的费用，局部危房也危险，需重建，按40平方米，补贴400，00元，并在限期内拆除重建。

(二)结合困难群众实际,提高补贴金额

要让中央补助资金在农村危房改造中起主导作用，使补贴资金能真正让最困难群众完成危房改造工程，要从困难群众的实际出发,提高补贴资金额度，最低起码要40，000元(按40平方米)，最高可接近45，000元，要与市场造价相持平或略高,才能解除最困难群众资金不足的后顾之忧。为确保危房改造中的贫困农户真正建得起房，2016年湖南省大幅提高贫困农户建房补助标准，特困农户每户最高可获住建部门专项补助4万元，扶贫部门每户再跟进补助1万元，省农村信用联社可再提供每户5000元的贷款[3]。在苍梧县木双镇,盖一层40平方的毛坏房子(不连地价)，平均成本40，000元。平均成本是个近似值，不代表落到实处的情况，比如居住所在偏远的山沟里，人烟稀少道路崎岖，农户建房的成本就特别高，例如木双镇的黎璧村冲尾组，只有一条泥路，开摩托车进去都要15分钟左右，这些困难农户的建房人工费用、材料运输费用肯定要比住在镇上，或是交通便利的地方成本要高。所以要相应多一些补贴，增至45，000元是合理的。因为补贴资金不足会让重建的房屋整体工程和质量得不到保证，还可能导致危房改造成为半拉子工程，当事农户连个遮风挡雨的地方也没有了。如果最困难群众得不到全额补贴，恐怕永远也解决不了他们的危房重建问题。

(三)放宽申请限制,让更多急需解决危房问题的困难群众得到实惠

申请危房改造是有条件限制的,但不能只局限于五保、低保、残疾人等，只要是困难群众的危房都应予以考虑，适当放宽困难群众申请条件限制，不能让申请条件限制成为真正居住危房群众申请危房改造的拦路虎。

(四)放宽拆建期限，让农户拆除危房重建新房的时间宽裕

农村危房改造的对象是困难群众,这些人经济都有困难，在人力物力各方面资源也很有限，所以在房屋重建过程中难免会相对缓慢。各级政府和住建设部门应该给危房改造的农户更多的时间运作，使困难农户在完善各种申请手续后,从容地进行房屋重建工作，确实把房屋建好，而不是急于应付建成验收草草了事。应综合考虑天气、人力、物力、农忙、择吉日等因素，建议在审批后给予农户2-3个月的重建时间，总体是4-5个月。而且不搞统一验收,早完成重建的农户早领到补贴，不应该等到全镇的都完成,全县都完成了，才统一批准领取补贴。贫困农户一般都没有很大的垫付能力，让重建好的农户干等几个月才领到危房改造补贴更不合理。

农村危房改造是一项利民益民的政策。资金要用在刀刃上,把最危险的房屋改造好,把最困难的群众安置好,这项工作才算做到家。现在的政策虽也是为困难群众服务,但补贴只帮助了有一定经济能力的人，完全没有经济能力的人反而帮不上，所以有必要调整，补上这个缺项，才算真正做到了精准扶贫，使农村危房改造政策真正落到实处。

[注释]

(1)数据出自苍梧县木双镇2011-2016年危房改造数据报表。

(2)C级危房：部分承重结构承载力不能满足正常使用要求，局部出现险情，构成局部危房。

(3)D级危房：承重结构承载力已不能满足正常使用要求，房屋整体出现险情，构成整幢危房。

(4)建档立卡贫困户：已经完成审批流程，建立了贫困档案，并获得贫困卡的贫困家庭。

[1]向小玉.我国农村危房改造中的影响因素研究——以西部典型地区为例[D].重庆：重庆大学， 2014.

[2]建设部令第129号.城市危险房屋管理规定(2004年)[EB/OL].[2004-07-20].http://www.ddk.gov.cn/html/5/wjgk/14/07/55901.html.

[3]刘勇.7万贫困农户受益危房改造政策 圆了“安居梦”[EB/N〗.[2017-04-14].湖南日报, http://hunan.ifeng.com/a/20170414/5541507_0.shtml.

(责任编辑：覃华巧)

2017-01-20

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1673-8535(2017)02-0050-04

蓝栅(1981-)，女，广西梧州人，梧州市苍梧县木双镇国土规建环保安监所职员，研究方向:旅游管理、农村经济管理。