清末财政改制的历史经验及意义

2017-03-11 18:50:07李佳欣
皖西学院学报 2017年6期
关键词:外销支部财政

李佳欣,陈 勇

(安徽大学 经济学院,安徽 合肥 230601)

清末财政改制的历史经验及意义

李佳欣,陈 勇

(安徽大学 经济学院,安徽 合肥 230601)

清末财政改制是一场综合性的财政改革。此次改革从清理财政入手,拟划分国地两税,引进西方现代预算制度。财政改制涉及财政机构、财权划分、财政管理制度等多方面、多层次、多领域的改革,是清末宪政改革的一个重要环节。财政改制具有明确的实施步骤和时间表,在取法西方的同时,也能参酌中国实际,将中央与地方间的财政关系做出了初步的界定,从而奠定了中国近代财政制度的基础,对民国初年的财政改革产生了重大影响。

财政改制;国地分税;预算制度

满清王朝在经历庚子之变的巨大打击后,财政经济趋于崩溃。为练兵兴政,以苟延残喘,清政府不得不于1905年始对传统的财政制度做出重大调整,由此开启清末财政改制的历程。

清末财政改制是一场综合性的财政改革,为后世留下了许多可资借鉴的宝贵经验。此次改革从清理财政入手,划分国地两税,引进西方预算制度,从而促进了晚清财政制度的转型,奠定了近代财政体制的基础,并且为民国时期财政改革提供了模板,具有深远的历史意义。学界对清末财政改制的过程及前因研究较详,但就其历史经验及意义的总结和探讨,成果并不多见①。

一、清末财政改制的内容

清末财政改制的第一项工作是对各省财政的清查。自咸丰军兴以来,由于中央库储空虚,无力筹措巨额军费,只得允准地方“就地筹饷”,各养各兵,导致财权不断下移。军事平息后又是几十年的兴办洋务,也是“以地方之财办地方之政”,地方财权膨胀。而中央政府并不知晓地方财政的实有规模,对掌控财政全局无能为力。因此为统筹全国财政收支,编制预算,必须对各省财政情况有一个准确地把握。一些有识之士甚至将此视为财政改制是否成功的关键,如赴奥地利考察宪政的清官员李经迈曾在奏折中称:“比年以来,内外财政日形困弊,若不及早清厘,必有不复能支之一日”,认为今日理财之道,“必先由调查入手。调查既得,然后统筹全局,次第兴举,一国之中不使自为畛域,……内外一心,丰啬相剂,数年以后,但求(实)业进步,野无旷土,国无游民,财政自不难见充裕矣”[1](P201-202)。

1906年,度支部作为最高财政管理机构,着手对全国财政进行清理整顿。在该年12月颁布的《度支部清理财政章程》中,明确规定了清理全国财政的组织机构及其职责:度支部设立清理财政处,负责开列各省出入各项条款,发交各省清理财政局分别调查;并将各省汇报的出入款项详细报告册,并各项说明书,分门别类,编成总册;核定各项清理财政章程。地方各省所设清理财政局,设总办一员,以藩司或度支司充之;设监理官二员,由度支部派员充之。其职责是:造送该省各年预算报告册、决算报告册;调查该省财政沿革利弊,分别门类,编成明细说明书,送部查核;拟订该省各项收支章程,及各项票式簿式送部[2](P1029)。

从调查的项目看,有“各省入款,如田赋、漕粮、盐课、茶课、关税、杂税、厘捐、受协等项,出款如廉俸、军饷、制造、工程、教育、巡警、京饷各款、洋款、杂支等项”。“清理财政局应将该省财政,利如何兴,弊如何除,何项向为正款,何项向为杂款,何项向系报部,何项向未报部,将来划分税项时,何项应属国家税,何项应属地方税,分别性质,酌拟办法,编订详细说明书,送部侯核”[2](P1030)。要求各省文武大小衙门及在京各衙门局所对其出入款编造详细报告册,在此基础上产生全国各省岁入岁出数额。

为明确中央、地方的财政关系,财政改制的另一项重要工作是划分国家税和地方税。1908年,宪政编查馆与资政院在公布的预备立宪筹备事项中,就有颁订国家税、地方税章程之文,“是为税项划分之滥觞”[3](P104)。由于涉及地方利益,一些地方长官提出了许多具体的划分方案。福建道监察御史赵炳麟上“统一财政整理国政”折,认为一切租税,分为两项,“一国税,以备中央行政之用;二地方税,以备地方行政之用。……各省地方进款若干,用款若干,责成度支使每年详细报部。其国税听部指拨,地方税即留为各该省之用”[4](P465)。也有地方官员认为暂先划分国税、省税为妥。

清理财政和划分国、地两税都是为编制预算服务的。甲午战争之前,朝野上下已有实行西式预算的呼吁,1898年翰林院庶吉士丁惟鲁请编岁入岁出表,上谕“著户部将每年出款、入款,分门别类,列为一表,按月刊报,俾天下咸晓”[5](P591)。后在《度支部清理财政章程》中又对此作了明确具体的规定,各省衙门局所“自宣统二年(1910年)起,预算次年出入款项,……汇编全省编订预算报告册”[2](P1031)。1910年清政府试办了宣统三年财政预算案,先由各省及在京各衙门将收支款项按季编印报告册送度支部,度支部汇总,核定编制全国岁入总预算案,并送资政院议决。尽管这个预算案曾被时人讥为“各种杂乱无章之账簿”,但作为中国第一份具有近代意义的财政预算仍具有其历史意义。随后,清政府于1911年初又颁布了《试办全国预算暂行章程》。该章程及附件对财政预决算的方法做出了一定的修正,据此又编制了宣统四年财政预算。这次预算的编制吸收了第一次编制的经验教训,“编订办法,入款则以田赋、盐务为纲,出款则以外交、民政、财政、军政为纲,眉目厘然,渐合绳尺”。这份预算因辛亥革命爆发未能实施,但它作为我国财政走向现代化的开端,对此后的中国财政管理具有一定的指导意义。

二、清末财政改制的历史经验

清末财政改制成效未及完全彰显即以清廷垮台而中辍。财政改制时间虽短,但仍有一些经验值得后世总结和借鉴。

第一,清末财政改制是一场综合性改革。其综合性体现在两方面:一是从内容上看,清末财政改制涉及财政机构、财权划分、财政管理制度等多方面、多层次、多领域的改革;二是从目标上看,它并不仅仅是财政领域的单兵独进式改革,而是与当时的政治改革相配套进行的,清末财政改制是清末宪政改革的一个重要环节。

为确保财政改制的顺利进行,1906年,清户部改名为度支部,并将财政处并入。度支部设立清理财政处,各省设立清理财政局,专办清理财政事宜。度支部派定各省财政正监理官,直接干预地方财政清理。各省裁去局、所、厂等非正规财政机构,财政业务统归布政司,由布政司下设财政公所通盘筹划一省财政及预算。为明确国家和地方的财政权限范围,清廷还尝试划分国家税和地方税,厘定地方税章程,并在此基础上编制各级预算。尽管在地方税的划分问题上,地方官员多从自身利益出发,有着不同意见,导致各省税种划分标准不一,但总的来看,改制的实行使中央财力大增,中央与地方的财政权力划分趋于明确。

1906年清廷实行新政,筹备立宪。筹备的内容是:“如各项法律详慎厘定,而又广兴教育,清理财务,整饬武备,筹设巡警,使绅民悉明国政,以预备立宪基础”。度支部认识到宪政与财政之关联:“宪政成立,以整理财政为最要”,“清理财政者,为筹备宪政之权舆”[2](P1019)。财政权应纳入宪政制约之下,这是现代人的普遍财政观念,晚清朝野未必都能深刻认识到这一点,但将财政改革纳入宪政改革的轨道,这一方向应是大体不差的。

第二,清末财政改制从清查外销财政入手,试图将这种制度外的隐性财政纳入正项财政的管理轨道。就文献所见,早在清前期,外省官员偶有瞒着中央,将某些款项匿而不报、自收自支的倾向,时人称之为“外销”。光绪中叶,外销财政问题日益凸显。“外销收支”是没有进入各省每年例行奏销的收入和支出,这部分财源不受户部监督和审计,既不利于中央开展财政统筹工作,也为中央集权带来了困难。度支部认识到,财政统一,首在于“通”,即内外信息互通。各省各衙的财政收支应向中央开诚布公,如实汇报,不至于上下暌隔,内外相欺。清理财政即由清查外销财政入手,拉开帷幕。外销整顿的效果也是很明显的。以广东省为例,该省上报全部收入包括田赋等十个大类。就款目数量而言,外销在该省财政总体规模中,收、支两方面均占到总款目的一半左右。尽管各省对于外销款目的清查,举措不一,造报有别,但应该说,各省大部分外销款项都被清理出来,与国家正项收入一道如实报出,列入宣统三年预算。1903年清理财政收入约为1亿两左右,而1910年的收入预算数字则为近3亿。这多出的2亿两,即大多来自于这部分外销收入。

第三,清末财政改制既学习西方先进制度,又注重结合本国国情。预算制度是西方的舶来品,但在具体细节上,西方各国情况也略有差异。当时人既借鉴了日本预算制度创建的经验教训:“查日本立宪之初,即由大藏省制定岁入、岁初预算表,宏纲细目,岁有增修。至明治十四年制定会计法,始以饬令公布。盖进行有序,图始为艰,取彼前规,可资借镜”[6](P12),又认识到西欧列强预算制度的失误:“考英、法、普等国之有预算,皆远在百年以前,非随宪法而起。而普国国会既开之后,犹有所谓黑暗预算时代,近渐精审,尚逊英法。……不难取资彼法,要贵适我国情”[2](P1045)。如何适应国情呢?多数官员认为,日本的情形和中国的情况较为接近,应主要借鉴日本筹办预算的经验,如当时西方各国普遍实行中央、省、地方三级预算制,而日本则实行中央、地方二级预算制。中国试办预算应先采取日本的模式,采用中央、地方二级预算制,再待条件成熟以后,实行三级预算。

编制预算和编订会计法,先要确定会计年度的起止时间。度支部也进行了深入的讨论。当时世界各国所行会计年度有三种,一为历年制,以正月一日至十二月止;一为四月一日制,以四月一日始,翌年三月底止;一为七月一日制,以七月一日始,翌年六月底止。“我国创制伊始,既求无背学理,尤贵适我国情”,最后度支部认为,“以七月说为优”[2](P1056)。

第四,清末财政改制是清廷有计划有步骤地进行的,具有明确的实施步骤和时间表。除之前所做的大量舆论准备和组织准备外,度支部拟定了详细的实施计划:第一年颁布清理财政章程,第二年调查各省岁出岁入总数,第三年核查各省岁出入总数,厘定地方税章程,试办各省预算、决算,第四年编订会计法,汇查全国岁出入总数,颁布地方税章程,厘定国家税章程,第五年颁布国家税章程,第六年试办全国预算,第七年试办全国决算,颁布会计法,第九年确定预算决算,制定明年确当预算案,预备向议院提议[2](P1019)。后来由于宪政实行时间加快,财政改制的各项计划也相应地时间趱前,但从进程来看,仍然是按照原定的先后步骤逐步进行的。只是后来革命爆发,中断了这一改革进程,但之前进行的每一步工作,基本上均达到了预期的目标。

三、清末财政改制的意义

首先,清末财政改制是中国历史上第一次全面引进西方预算制度的尝试,标志着中国财政体制从传统向近代的转型。鸦片战争后,从洋务派的“中体西用”到维新派的“公车上书”,国人认识到不仅要学习西方的洋枪利炮、先进技术,还要学习西方的制度思想,清末财政改制开启了第一次全面引进西方财政制度的尝试。中国传统社会是个农业社会,财政收入主要以农业税中的田赋为主,财政预算也是一种在量入为出原则支配下的冬估——奏销制度。这种冬估——奏销制度是中央集权财政的一种体现,地方没有相应的财权。财政收支,除王权外,再无别种力量加以干预。而西方预算制度,则是将中央和地方各级政府的财政收支活动,分门别类列入计划,并在国家立法机关审查批准后公布实施,这就将财政收支纳入了法制轨道。预算制度的现代化是财政制度现代化的核心内容,尽管清末引入宪政只是晚清政府的一个骗局,财政改制的真实用意并非是将财权付诸人民,但在客观上,仍促进了财政管理体制由传统向近代的嬗变。

其次,清末财政改制将中央与地方间的财政关系做出了初步的界定,在确保中央财权统一完整的前提下,也为地方财政收入划定了稳定的来源。正是由于清代前期,财权统于中央,地方只有收税的权力,而无自主支配税收的权力,地方有事,中央财政不能兼顾,造成地方“自筹饷需,各养各兵”的混乱状况,外销财政膨胀。清末清查外销财政,不应仅仅视为清廷敛财之举。这一次地方外销清查,清廷触及现代财政的一个核心问题,即如何按照财权与事权对应的原则来合理配置中央与地方之间的财政资源。清廷已经认识到:“疆臣身膺重寄,用人行政,在在需财,若于财政毫无特权,则庶政皆无从展布”[2](P1024)。因此要为地方预留一定的财权,以履行地方应有的事权,在国地分税中,初步确立了“国税,即为国家行政之用,地税,即为地方行政之用”的指导思想,从而奠定了此后中央财政与地方财政的基本框架。

其三,清末财政改制奠定了近代财政基础,对民初财政改革产生了重大影响。北洋政府的财政改革即是在清末财政改制的基础上进行的。正如民初财政部次长杨寿枬所说:“鼎革以后,整理内外财政,尤以宣四预算为蓝本。”[7](P669)1912年冬,北洋政府公布了《国家费、地方费法(草案)》。1913年,又颁布了《划分国家税地方税法(草案)》,进一步规定了国家税和地方税的划分标准。同年,财政部还拟定了《财政预算简章三十九条》。国民政府时期,又在北洋政府的基础上进一步发展完善分级预算管理制度,建立中央、省、县三级财政体制,1928年国地税法草案实施,1931年颁布了《预算章程》,1935年颁布《财政收支系统法》,对中央、省、县三级政府事权及财政收入来源作了规定。至此,中国财政管理体制更向着分权化的方向发展,预算法制化程度也是逐渐增强,顺应了财政现代化的潮流。

清末财政改制还为民初培养了一大批有用的财政管理人才。清末充当财政监理官的一些新政骨干,后来都成为民国时期财政领域的中坚人物,如清末清理财政处帮办陈锦涛,1912年1月曾出任南京临时政府财政部总长,1916年任北洋政府财政总长,1920年任广东护法军政府财政部部长,1925年再任北洋政府财政总长;曾负责预算总办的杨寿枬,后来曾担任北洋政府的盐务总办,段祺瑞政府的财政部次长等职;曾任东三省财政监理官的熊希龄,在北洋政府时期,曾担任唐绍仪内阁的财政部长,袁世凯时期的财政总长;安徽清理财政局监理熊正琦,民国后曾任吉林省财政厅长等。

总之,清末财政改制是庚子之后清王朝为挽救自身命运,力图走出财政困局而做出的最后一次努力。尽管因辛亥革命的爆发,这场短暂的改革草草收场,但它所涉及的领域之广,改革的力度之大确是前所未有的。改制不单单是对旧制的修补,而是对财政全局进行全面的清理,并明确向西方学习,第一次尝试划分国地税体系并建立西式预算制度。清末财政改制开始了中国财政管理体制从传统向近代的转型,并奠定了近代财政制度的基础。尽管改制未能进入更深的层次,如建立与行政级次相匹配的分级预算管理体制等,但模仿引入西方先进的财政制度以挽救国家财政危机,其进步性是值得肯定的,其历史经验及意义也是值得后人总结和借鉴的。

注释:

① 关于清末财政改制的研究成果,归纳起来大致可分为两类,一类是就清末财政改制的前因后果、整个过程作一系统论述,如赵学军:《清末的清理财政》,王晓秋、尚小明编:《戊戌维新与清末新政》,北京大学出版社1998年版;周育民:《晚清财政与社会变迁》,上海人民出版社2000年版;周志初:《晚清财政经济研究》,齐鲁书社2002年版等。另一类是就清末财政改制的某一环节作一专题探讨,如张神根、龚汝富等对清末国地分税的考察(张神根:《清末国家财政、地方财政划分评析》,《史学月刊》,1996年第1期;龚汝富:《近代中国国家税和地方税划分之检讨》,《当代财经》,1998年第1期),邓绍辉对清季预算编制问题的探析(邓绍辉:《光宣之际清政府试办全国财政预决算》,《四川师范大学学报》,2000年第1期)等。此外,陈锋的论著对清末预算的酝酿、实施过程论述尤详(陈锋:《清代财政史论稿》,商务印书馆2010年版);刘增合的系列论文对清季财政改制的各环节均有深入研究(刘增合:《“财”与“政”:清季财政改制研究》,三联书店2014年版)。

[1]故宫博物院明清档案部.清末筹备立宪档案史料(上册)[Z].北京:中华书局,1979.

[2]故宫博物院明清档案部.清末筹备立宪档案史料(下册)[Z].北京:中华书局,1979.

[3]贾士毅.民国财政史(第一编)[M].北京:商务印书馆,1934.

[4]赵炳麟.赵柏岩集(上)[M].南宁:广西人民出版社,2001.

[5]清实录•德宗实录(六)[Z].北京:中华书局,1987.

[6]度支部.奏试办预算谨陈大概情形折[Z].政治官报(第866号),1910-02-27.

[7]苏同炳.中国近代史上的关键人物[M].南昌:百花洲文艺出版社,2013.

HistoricalExperienceandSignificanceonReformationintheFinancialSystemintheLateQingDynasty

LI Jiaxin, CHEN Yong

(EconomicsSchool,AnhuiUniversity,Hefei230601,China)

Reformation in the financial system in the late Qing Dynasty is a comprehensive financial reform. The reform, from fiscal cleaning, intends to divide the national and local taxes, and introduces the western modern budget system. Financial restructuring involves financial institutions, financial power division, fiscal management system and other aspects, divided into multi-level and many areas, and is an important part of constitutional reform in the late Qing Dynasty. Fiscal reform has a clear roadmap and schedule, at the same time of learning from the west, also can consider China’s reality. The fiscal relationship between central and local has made a preliminary definition, which laid the financial foundation of modern China, and has a significant influence to the financial reform in early of the republic of China.

financial reformation; division of the national and local taxes; budget system

2017-03-17

国家社科基金项目“晚清外销财政的生成、演化及治理研究”(14BZS042)。

李佳欣(1996-),女,辽宁大连人,研究方向:中国经济史;陈勇(1968-),男,安徽桐城人,副教授,博士,研究方向:中国经济史。

F812.9

A

1009-9735(2017)06-0078-04

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