安徽省全民阅读立法的必要性与可行性

汪文颖

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)



安徽省全民阅读立法的必要性与可行性

汪文颖

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

阅读是推进国家文明进程的重要手段，我国国民阅读调查结果显示，我国国民阅读情况远落后于其他国家。为推广阅读，提高国民阅读水平，2013年，国家将全民阅读列入立法工作计划，2016年向社会公布了《全民阅读促进条例(征求意见稿)》，形成初步体系，江苏、湖北、深圳等地全民阅读立法工作初见成效。阅读权是公民的基本权利，全民阅读立法是建设服务型政府的内在要求，安徽省全民阅读立法有其必要性；全民阅读立法有坚实的理论基础、社会基础和经济基础，奠定了立法的可行性。

全民阅读；必要性；可行性；文化强省建设

2014年第十一次全国国民阅读调查结果显示，我国国民人均纸质图书阅读量仅为4.77本。而据人民网2012年报道，韩国的人均年阅读图书为11本，法国20本，日本40本，以色列达64本。以上数据可能不完全正确，但调查反映出的我国国民的平均阅读水平远低于世界文化强国水平是不争的事实，人均阅读水平有待提高。推广全民阅读不只是民间活动，更是一项国家战略，中共十八大将“开展全民阅读活动”写入党代会报告，2014年国务院政府工作报告中明确提到了“倡导全民阅读”。推动全民阅读离不开法律体系的支持，法治观念越来越多地融入现代社会文化中，以完善规范的立法形式调整公民阅读权益，保障现代文化产业在法制轨道上健康发展，是法治社会的重要标志[1]。

一、国内立法现状

2013年全民阅读立法正式列入国家立法工作计划，同年3月，国家新闻出版广电总局组织成立全民阅读立法起草小组，负责《全民阅读促进条例》的起草工作。2016年2月15日，《全民阅读促进条例(征求意见稿)》公布并面向社会公开征求意见。征求意见稿重点强化政府责任，包括组织领导、财税保障、宣传倡导等方面的责任；对阅读资源的合理利用以及特殊群体的阅读保障进行重点关注；建议建立包括政府问责、社会监督和群众评价在内的多方监督评价机制，推动全民阅读促进工作在全国范围内的顺利开展。

省级全民阅读立法活动的开始早于国家层面，其中具有代表性的是江苏、湖北、辽宁和深圳。江苏省、湖北省和辽宁省均以省级人大决定的形式保障全民阅读；深圳市则通过三稿，最终于2015年12月出台了《深圳经济特区全民阅读促进条例》。结合本地区实际的地方性法律法规填补了各地全民阅读立法工作的空白，为制定全国范围内试行的全民阅读法律规范提供了经验。

二、安徽省全民阅读立法的必要性

(一)现实视角

国民阅读能力总体不高，公众的阅读习惯以及阅读设施服务与国际水平相比仍存在很大差距是我国国民阅读的基本情况。国内不同地区的阅读情况也存在差距，总体来说东部地区民众的阅读情况优于西部地区。随着经济的发展，人们的生活节奏普遍加快，分配给阅读的时间越来越少，大多数人的阅读载体都来自电子设备，浅阅读现象严重，越来越多的快餐式、碎片化阅读降低了国民的阅读水平。通过法律规范倡导和推广阅读活动有助于人们重温经典，培养良好的阅读习惯，提高国民阅读水平。

安徽省作为文化大省，为贯彻落实党中央、国务院关于倡导和开展全民阅读的战略部署，有义务以立法形式明确和规范全民阅读，推动安徽全民阅读活动的展开。近年来，安徽省积极推动文化强省建设，通过文化服务建设增强文化软实力和竞争力。安徽省《文化强省建设实施纲要》将“深入开展全民阅读、青少年爱国主义读书教育和经典诵读等活动”列为公民素质提升行动。通过立法加强全民阅读公共设施建设、营造良好的全民阅读环境对打造文化强省、建设美好安徽具有重大意义。

(二)阅读权的内在要求

阅读权是公民的基本权利，人人生而有之，其权利主体是每一个有权利能力的个体，其权利客体是通过各种合法渠道获得的信息资料，其权利内容是通过从信息资料中获取知识，提升修养[3]，其来源主要包括受教育权、信息自由权、闲暇享受权[4]。受教育权是公民的基本权利，我国《宪法》规定“中华人民共和国公民有受教育的权利和义务。”阅读是人类获取知识的重要手段，阅读权是一种受教育权，受教育权的主体既包括未成年人也包括成年人，阅读能力和必要的阅读资源是受教育的两点关键，阅读权来源于受教育权。《宪法》规定公民有信息自由，信息是现代社会的一种重要资源，虽然信息自由权不是一个清晰的权利概念，但实际上，公民的政治权利、社会权利均与信息自由权密切相关。而一个人能自由获取信息、认知和表达信息都依赖于其语言水平和阅读能力。基于此，阅读权保证公民基本阅读能力，保障信息自由，培养公民阅读素养。阅读权是基本人权之一，是实现个体价值的基本渠道。阅读权是由闲暇休闲权所派生的权利。

(三)服务型政府的职责

中共十八大报告提出了“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”的要求。服务型政府应当为民众提供公共产品和服务，在全民阅读立法中应得到具体体现。政府是全民阅读活动的倡导者，也是全民阅读活动的重要参与者。全民阅读立法主要规范的对象是政府，立法条文应侧重规范政府在全民阅读工作中的责任和具体职责，为全民阅读提供财政支持和工作指导，这有助于提高政府自身的服务意识和服务能力。

三、安徽省全民阅读立法之可行性

全民阅读立法的可操作性在最初颇有争议，反对者认为阅读是个人行为，立法不应干预，法律量化的阅读指标不具备现实意义，全民阅读立法会有“被法绑架阅读”的可能。倡导阅读立法的本意是通过国家战略，唤醒人们的读书情感，改善公民个人的文化素养。通过立法推广阅读，有助于推动读书活动朝长期和稳定方向发展，通过政府组织的公共手段有助于将阅读活动引向纵深。安徽省制定全民阅读法律规范有可行性。

(一)理论基础

法律规范主要分为硬法和软法两种基本表现形式，其中软法指效力结构未必完整、无需依靠国家强制力保障实施、但能够产生社会实效的法律规范[5]。规范全民阅读的法律法规应属于软法性质，侧重于为公共主体的行为选择提供指导方向，相比于硬法的规制作用，软法的指导性更容易被人们接受。同时，软法作为法律规范体系中的一个特定部分，具有和法规范体系相同的效力本源[6]。因此，通过立法促进全民阅读工作具有可行性。

世界主要发达国家对阅读推广十分重视，逐渐形成了丰富的理论和实践，美国、俄罗斯、日本等国家相继为阅读立法，并在全国推广实施。国外的阅读立法经验为我国提供了参考。此外，国家新闻出版广电总局积极推动全国范围的全民阅读立法，并向社会公布征求意见稿，安徽省全民阅读立法工作有上位法的指导。

(二)社会基础

1997年1月，由中央宣传部等9个部委共同发出的《关于在全国组织实施“知识工程”的通知》提到实施“倡导全民读书，建设阅读社会”的“知识工程”。近年来社会各界参与阅读推广和宣传，形成了良好的社会基础。每年的4月23日是“世界读书日”，同时也是“安徽省全民阅读日”，每年4月至7月为“书香安徽阅读季”，安徽省政府及其有关部门会在活动期间集中开展形式多样的“书香安徽”阅读活动，宣传推广全民阅读，吸引更多人参与全民阅读活动中。

据调查，全国超六成民众明确表示对推广阅读活动、倡导全民阅读工作的支持；同时，随着国家经济发展和精神文明建设的需求，全国从上至下举办了越来越多的阅读活动，参与群体越来越广泛，激发了人们对于阅读的热爱。这些现实条件都为全民阅读立法奠定了良好的社会基础。

(三)经济基础

随着经济发展，人们的物质生活得到极大丰富，精神文明建设成为人们的关注点。经济基础决定上层建筑，随着国民生活水平的提高，国家经济实力的增强，政府财政加大了对基础设施、社会福利保障及民生领域的投入，承担了越来越多的社会责任。2009年，我国出台了《全民健身条例》，专门为公民的锻炼和健身立法，2017年《电影产业促进法》制定并颁布。此外，《公共文化服务保障法》、《文化产业促进法》等文化领域的法律都在制定之中。从保持经济增速、提升国家竞争力的角度看，教育和文化的进步是必不可少的，同时，阅读文化产业的发展也是经济的助力。为全民阅读立法，一方面能够得到现有的经济基础的支持，另一方面，为我国经济持续发展提供了内在动力。

四、全民阅读立法建议

(一)全民阅读立法定位

全民阅读立法工作是现代公共文化服务体系建设的重要环节，是社会主义精神文明建设的内容，也是安徽省基本实现现代化指标体系考核的关键[8]。全民阅读法律规范是介于公法与私法之间的法律，既调整了公权力及其配置，又规范了私权关系、保护私人利益。承认公民基本阅读权的同时认可国家公权力对阅读领域的干预。全民阅读立法规定全民阅读工作遵循政府主导和社会参与原则，阅读资源的配置坚持公益性、均等性原则，关注弱势群体权益的保障。全民阅读立法的目标在于培养公民阅读能力，保障阅读资源设施，解决阅读率下降的社会问题，从而增强本省文化软实力和竞争力。

(二)全民阅读立法框架

结合安徽省实际情况，无论全民阅读法律规范最终形式是地方性法规还是政府规章，其立法框架中都应包含以下内容：其一，总则部分应统领全文，包含立法宗旨、全民阅读的基本原则等。安徽省全民阅读立法宗旨主要在于保障公民阅读权利，提高公民思想文化素质，增强安徽文化软实力和竞争力，推进文化强省建设。基本原则包括开展全民阅读的工作原则以及阅读资源配置原则，重点强调政府的主导作用和社会参与作用，资源配置注重均等性，适当向贫困地区倾斜。其二，政府职责应得到明确和强调，明确政府责任有利于保障和推广阅读活动。省级政府应将促进全民阅读工作纳入国民经济和社会发展规划；将全民阅读基础设施建设纳入城乡建设规划；将全民阅读活动经费纳入本级财政预算，并确保每年投入增幅不低于同级财政经常性收入增长幅度；将各地全民阅读工作情况纳入政府目标管理和精神文明创建考核体系。组织设立全民阅读领导小组，组织、指导、协调和监督全省的全民阅读促进工作。其三，阅读推广活动是全民阅读的具体工作，应结合本省实际和特色，加大对特殊群体的阅读推广。其四，立法确定全民阅读保障，设立阅读专项基金，专项用于阅读基础设施建设和阅读活动[9]；通过全民阅读绩效考核等相关评价反馈机制，将全民阅读工作作为政府目标管理和精神文明创建考核体系指标。最后，明确各主体的法律责任，对侵占、损害公共阅读设施的，依法承担法律责任。

安徽省全民阅读立法具有必要性和可行性，通过立法保障公民阅读权利，有助于提高公民思想道德素养和科学文化素质，有助于推进安徽文化强省建设，是增强安徽文化软实力和竞争力的重要举措。

[1]程雁雷，宋宏.文化体制改革情境下的文化产业立法构想[J].学术界，2012，(2)：16-28.

[2]巫慧.从我国全民阅读调查数据看阅读立法的必要性与可行性[J].知识管理论坛，2015，(2)：27-34.

[3]李若愚.从推进全民阅读看中国人权事业发展[J].人权杂谈，2013，(4)：46-49.

[4]张麒麟.全民阅读立法研究[D].南京：南京大学，2015.

[5]罗豪才，宋功德.认真对待软法——公域软法的一般理论及中国实践[J].中国法学，2006，(2)：3-24.

[6]江必新.论软法效力——兼论法律效力之本源[J].中外法学，2011，(6)：1163-1170.

[7]王曦.国内公立美术馆当代艺术收藏现状研究——以北京、上海、广东、江浙为例[D].南京：南京艺术学院，2014.

[8]廉永生.农村公共文化服务体系文献研究综述[J].经济研究导刊，2013,(2)：22-23.

[9]邬书林.我们期待全民阅读的国家战略[J].中国职工教育，2013，(7)：11-13.

责任编辑：游 涛

2017-05-07

汪文颖(1993-)，女，安徽黄山人，安徽大学法学院2015级硕士研究生，研究方向为宪法与行政法学。

D90

A

1009-1890(2017)02-0038-03