基于SWOT 分析法的“省管县”体制运作分析

陈 芹 芹

(延安大学 公共管理学院，陕西 延安 716000)



【区域经济与特色产业研究】

基于SWOT 分析法的“省管县”体制运作分析

陈 芹 芹

(延安大学 公共管理学院，陕西 延安 716000)

“省管县”体制是我国当前政府层级制度改革的一种发展趋势，能够克服“市管县”体制暴露出的诸多弊端。但当前在该体制下我国省、市、县三者之间的关系仍未处理得当，行政监管难度加大、中心城市发展受限、事权与财权的摩擦加剧、“诸侯经济”现象出现等问题仍然层出不穷。文章基于SWOT法，在对“省管县”体制的优劣及其面临的机会与威胁进行分析的基础上，从不同战略的组合选择、政区架构的优化方向、功能权力的重新界定以及现有问题的缓解处理等角度提出我国“省管县”体制运作可能的优化举措。

市管县；省管县；SWOT分析

0 引言

“市管县”体制的形成、发展和延续有着非常复杂的原因，但随着市场经济特别是区域经济的发展、行政治理环境和手段的变化，因层级过多而导致的问题日益显现，尤其表现在影响行政管理高效运转和市县之间恶性争利方面，严重制约着省、市、县之间的良性循环发展。在此背景之下，“省管县”体制强势而起，辅助直至替代了“市管县”体制在我国行政管理当中的主导地位，但其并未完胜“市管县”体制，在当前的实践当中也暴露出了诸多问题，其发展优势和劣势并存,机会和威胁也并存，各省市县在实践的同时应当对自身实行“省管县”体制的环境进行SWOT分析，以便趋利避害、扬长避短，最大化发挥“省管县”体制的应有价值。

SWOT分析法主要是一种企业内部分析方法，即根据企业自身的既定内在条件进行分析，找出企业的优势、劣势及核心竞争力之所在，从而将公司的战略与公司内部资源、外部环境有机结合。其中S代表strength(优势)、W代表weakness(弱势)、O代表opportunity(机会)、T代表threat(威胁)，S、W是内部因素，O、T是外部因素，两类因素共同形成企业“能够做的”(即组织的强项和弱项)和“可能做的”(即环境的机会和威胁)两者之间的有机组合，具体包括WO战略(扭转性战略)、SO战略(增长型战略)、WT战略(防御型战略)和ST战略(多种经营战略)。SWOT分析有利于企业认清形势，制定符合自身成长的战略，从而实现自身的可持续发展。这种实事求是、兼顾全局、立足长远的理念同样也适合政府组织，契合新公共管理理念，对于“省管县”体制的发展推进更是具有警醒和启示作用。

1 “省管县”体制的发展演进

1.1 “市管县”体制的衰退

郡县治则天下安，县域强则国家富。县级政权一直是我国历朝历代国家政权的基础，在整个国家的长治久安中扮演着不可或缺的角色。新中国成立初期，我国就有少数城市实行市领导县体制，注重县域经济的发展壮大，随后新城市不断增多，20世纪50年代末达到第一次高潮，但60年代初开始回落并进入低潮，而70年代又逐渐复苏，改变原有地区建制；从1982年开始，又掀起新一轮的“市管县”体制改革浪潮，地市合并，城市升格，到1994年年底，除海南省外，大陆各省自治区和直辖市都试行了“市管县”体制。“市管县”体制存在的合法性问题虽一直备受争议，但其较好地解决了社会转型初期行政区和经济区的磨合问题，在一定程度上促进了区域中心城市带动和辐射作用的发挥，有助于城乡各自发挥比较优势并推动了城市化的发展进程。不过伴随着我国社会经济政治的复杂化发展，其暴露出众多弊端，积极作用被严重稀释，面临的挑战越来越严峻，市本位倾向严重,即资源向地市倾斜的偏向性越来越明显，地市成为县域经济的“抽血机”而非助推器，“漏斗效应”“马太效应”、市卡县、市刮县、市挤县等问题日益突出，地市蚕食和盘剥着县域经济发展的所需资源以及城乡二元结构深化，城乡互动失效且发展极不平衡，行政层级过多、机构臃肿、效率低下和城市虚化现象严重等，“市管县”体制的改革呼声已不容忽视，改革进行已刻不容缓。

1.2 “省管县”体制的兴起

基于“市管县”体制本身的违宪争议和日益显露出的弊端矛盾，“省管县”体制应运而生，成为推动经济社会发展和行政体制改革的急切要求和战略选择。在模式上其包括“县财省管”和“经济扩权”，在内容上其包括财政省直管县和行政省直管县，在范围上其包括全面直管和省内单列[1]，旨在减少地市对县域的盘剥，扩大县域发展的自主权，改观市县发展的不平衡现状，促进行政层级的扁平化发展，从而推动省、市、县三者的长足发展。从1992年开始,在中央政府的支持下,为了克服“市管县”体制的弊端，激发县域经济发展的活力，浙江、河北、江苏、广东、吉林、海南等省份陆续进行了“省管县”体制的改革试点,目前全国试点“省管县”体制的覆盖面已超2/3，主要形成了注重财政体制突破和重视行政体制突破的浙江模式和海南模式两种典型模式。

浙江模式直指省、市、县三者之间的财政收支分配和县域经济管理权限的放宽，目前已从前四轮的省内单列扩展到第五轮的全面直管，“强县扩权”政策是其形成三分天下有其一的百强县格局的重要推动因素，为其他省市财政体制的改革提供了借鉴经验；但同时也正是这项体制使其地级中心城市无法得以迅速发展，“弱市强县”的尴尬现象普遍存在，在“两保两挂”政策的齐力作用下，省会城市杭州相较于宁波、温州等地市无明显竞争力，义乌、东阳等县级市的发展远超其地级市金华，形成“朝小野大”“庙小佛大”的扭曲性体制格局。海南模式直指省、市、县三者之间的行政关系调整，其从1988年建省开始就没有实行“市管县”体制，全省20余个县、县级市、地级市都由省直接管理，皆为独立的经济单元而不存在市县间的行政隶属关系，这是其可进行全面行政省直管县改革的特殊优势，相较于财政省直管县，该种模式推进难度更大但更为彻底，财政体制、社会管理和公共服务等权限都对县域放开,是我国行政体制改革的一个方向和趋势，也是对我国宪法的回归和尊重，同时还是海南“小政府、大社会”格局的重要体现标志，是海南从一个贫困大省实现跨越式发展的一驾强劲马车；但与此同时该模式存在责权不相统一、省直部门权限过于集中等问题，束缚着其地市的进一步发展壮大。

2 “省管县”体制运作的SWOT分析

“省管县”体制经过20余年的试点和推行，将理论和实践进行了深度融合，有成功之例也有失败之地，其生根发芽、开花结果的优势和短处已逐渐显露，机会和威胁也同时并存。所以“省管县”体制的持久运作需要对其所具有的优势、劣势及所面临的外部机会与威胁进行全面剖析，以更好地适应和满足省、市、县健康持续发展所需。

2.1 “省管县”体制的推行优势

该种模式在表象上直观弥补了“市管县”体制的缺陷，其一方面利于实现管理幅度和管理层次的动态平衡，行政层级减少、管理幅度加大的扁平化组织结构符合我国行政体制改革的方向和潮流，是行政体制发展趋势所在；另一方面利于满足优化信息结构和提高信息效率的合理诉求，减少了省县之间的信息不对称现象，精简了信息的传递层级链，改良了信息失真的不良状况，更好地保障了县域的信息知情权和信息使用权；再一方面利于推进省域经济的战略规划、市域经济的重心转移和县域经济的快速发展，提高了省域发展的统筹性和协调性，促进了市级政府工作职能由领导管理型向自我发展型转变并扩大了县域发展的自主权和抉择权，能够有效减少县市之间的恶性竞争；还有一方面利于增强对省域经济利益关系的统筹协调和社会公平的宏观把握，缩小了地区之间的发展差距，推动了城乡之间的均衡发展，缓解了“贫者愈贫，富者愈富”的“马太效应”，明晰了城乡在经济社会发展中的角色定位和方向。众多学者，如李明强、庞明礼等人从优化县域发展环境、提高财政运转效率、促进政府职能转变等维度阐述了“省管县”体制的优越性[2]。

2.2 “省管县”体制的发展劣势

该种模式并未在本质上克服“市管县”体制的弊端，其一方面因加宽了省级政府的管理幅度,扩大了省级政府的管理半径,加大了省级政府的管理难度，削弱了省级政府的宏观调控和经济规划能力，对县权的监督制约、设计落实不够到位；另一方面导致地市政府财政面临挑战，发展动力不足，壮大空间收缩，打击了地市财政的积极性，制约了地市资源的汲取能力，加剧了市县的财政竞争，不利于区域中心城市的发育成长，抑制了中心城市的极化效应；再一方面“三级政府、两级财政”的现状使得市县间行政体制与财政体系不相配套，事权与财权出现新的匹配难题，体制性摩擦导致市县间冲突不断、竞争加剧、矛盾升级；除此之外，其易加剧市场分割、地区封锁、贸易保护，引发“诸侯经济”现象，易导致地市政府支出责任弱化，出现跨区域公共产品提供缺失，公共服务供给缺位，应对突出公共事件能力下降，区域间有效合作日益困难，城市化推进滞缓等尴尬现象。众多学者，如陈达云[3]、张占斌[4]等人从省政府的管辖问题、地级市的发展问题、市场分割和县域竞争问题等维度分析了“省管县”体制面临的困难。

2.3 “省管县”体制的推行机会

这种体制的推行有其有利的外部环境：首先，从世界范围看，大部分国家地方政府层级的设置均实行二级或三级制，从历史维度看，秦始皇实行郡县制到中华民国末期的2 100年间最常见的地方行政建制模式是实三级制和虚三级制[5]，“省管县”体制压缩了原来省县间的层级设置，深得历史实践经验的精髓；其次，世界政制史揭示了“城乡合治”必然走向“城乡分治”这一历史规律，“市管县”体制与该规律背道而驰，将“城乡分治”重新回归到“城乡合治”这一老路上，而“省管县”体制遵循了这一规律，符合历史发展的潮流，利于克服二元结构、实现城乡一体化发展；再者，区域经济关系的密切和行政隶属关系的淡化为其提供了内在动力，电子政务的快速发展和交通条件的跨越改善为其提供了技术保障，部分省份的改革试点和理论界的研究成果为其提供了经验借鉴与理论基础，党政干部的广泛支持和计划单列政策的巨大效能为其提供了直接动力与效法胆量；除此之外，其是提升县域经济在国民经济中所处的重要地位的需要，是统筹城乡发展和建设社会主义新农村的需要，是提高政府服务绩效、探索公共管理创新和深化行政体制改革的需要。众多学者，如汪宇明[6]、李振[7]等人从理论层面和现实层面两个维度研究了“省管县”体制的可行性。

2.4 “省管县”体制的发展威胁

这种体制的发展有其不利的外部环境。首先，其改革绩效容易因为不与政府职能转变相结合而大打折扣，“市管县”体制的根本问题不是简单的行政区划问题，而是结构性的政府与市场的关系问题，“省管县”体制能取得预期效果是其建立在政府与市场关系改革的基础之上，但政府职能的转变非一朝一夕所能完成；其次，其改革既涉及为数众多的政府官员的升降去留等问题，又涉及数以亿计的政府资产的科学配置等问题，还涉及新架构的运转磨合等问题，其实施贯彻必须把握各省省情，因地制宜，纵观全局，科学谋划，增强制度柔性，不可草率行事，一刀推进；再者，其改革增大了县市间的利益平衡难度，省级政府和市级政府同时成为县级政府的“婆婆”，“婆媳关系”难以妥当处理，且当前县级行政区划设置不够科学、地市自我意识膨胀，省、市、县三方都需重新进行功能定位和权力划分；最后，其改革的配套措施尚未同步推进，措施之间衔接短路，各方主体对其利弊的认识仍然模糊，不利于改革的顺畅实施。众多学者，如孙学玉[8]、郭少峰[9]等人从分步进行、兼收并纳、因地制宜等维度剖析了“省管县”体制改革发展存在的障碍。

3 “省管县”体制运作的优化选择

“省管县”体制的推行有其自身优势和外部机会，但同时也存在自身劣势和外部威胁，而各省市的实际情况不尽相同，进行“省管县”体制改革的环境也不尽相同，怎样能够让其扬长避短、趋利避害、充分发挥体制优势的完善对策，主要可从以下方面着手。

3.1 因地制宜选择推行战略

九百六十万平方公里的国土并非所有地区都适宜省直管县，适宜推行省直管县的地域也应根据其所面临的内外部环境选择适宜的推行战略。条件成熟的地区，也即县市间竞争激烈、矛盾连连，县域因权力过小无法保障自身的正常发展，干群认识一致、改革呼声强烈、经济比较发达且省域面积较小的地区，如东部沿海地区的县市可以选择SO战略，借鉴金华、义乌等典型经验以充分发挥省直管县的优势，抓住机会大力发展县域经济；条件稚嫩的地区，也即省域管理能力有待加强，改革配套措施难以同步，经济发展水平有限，改革呼声并不强烈的地区，如中部内陆地区的县市若进行省直管县体制的改革，可以选择WO战略或者ST战略，以抓住机会并回避省直管县的劣势抑或发挥优势并躲避或克服省直管县的威胁；条件不成熟的地区，也即省域辽阔但经济发展相对滞后的地区，如西部落后地区的县市可以选择WT战略以回避劣势、躲避威胁，先致力于经济方面的发展，等各方面条件都逐步成熟起来再进行省管县体制的改革。各地区应理性地判断自身推行省直管县体制所具备的条件和特殊情况，根据实际情况选择推行的进度和程度，避免出现邯郸学步的不良后果。

3.2 逐步实践优化政区构架

一方面，应渐进整合县级政区规模与结构，调整县域政区架构，因为我国当前县级政区的管理幅度与规模存在巨大等级差异，推进建制城市设置标准和模式的创新与改革，适度整合县域政区的管辖规模，将强县或强镇转型为省直辖的县级建制城市、将弱县或小镇按照一定原则进行合并，有利于减少省直管县市的县域政区数量，优化县级政区的发展环境，提高县域资源的利用效率；另一方面，应逐渐推进中心城市的行政区划体制改革，完善中心城市政区架构，吸取浙江模式的经验教训，致力于建构辐射与服务并存的市辖区领导街道社区与乡镇的行政管理体制，并适度扩展中心城市的市辖区，缩小省级政府的管理幅度，扩展中心城市的发展空间并完善其公共服务职能；再一方面，应渐进调整省域规模结构，优化省域政区架构，缩小省域管辖范围，提高省域管辖效度，可在现有省域架构之上适度增加直辖市数量，逐步划小面积过大省区，将省级政府数量逐步增加至50个左右，积极探索除切块设市和整县改市之外的新的设市模式等等。

3.3 结合实际重定功能权力

“市管县”体制的弊端和“省管县”体制的短板很大程度上并不由体制本身所导致，而是由体制下省、市、县三者之间的分工合作及政府与市场之间的协调配合使然。为缓解“省管县”体制的“阵痛”，必须对省、市、县三者之间的功能权力进行重新界定：省级政府应聚焦省域范围内的统筹管理事务，减少不必要的政府干预，将可以下放的事权下放给地市一级，为省域政治、经济、文化等事业的发展创造有利的外部环境，为跨区域间的合作提供可能的便利政策；市级政府应专职城市的经营管理事务，撤销其涉农职务，将可以下放的事权下放给县域一级，以培育发展区域中心城市为主职，以支持辅佐县域综合发展为副职，塑造区域的独特竞争能力，发挥地市的辐射带动作用，使其成为省辖独立的行政单元体、连接特大城市和中小城市的中坚力量和支撑“块状经济”的强大引擎；县级政府应致力县域的发展壮大事务，拓展县域的自主能力，延伸农产链条，提高农业价值，打造特色产业，明确发展方向，促进农村经济增长，推动城乡协调发展，力争形成“一县一品”的强县格局。

3.4 取长补短缓解现有问题

各国的实际国情各有差异，行政层级的设置也各有特色，但其在实践中的诸多做法值得我们学习借鉴，以缓解我国当前省级政府压力过大、市县之间矛盾重重以及体制改革效果不显著等问题。如为减轻省级政府压力，可借鉴国外城市群的管理经验，组建跨界的区域性协调机构——“都市联盟”或城市联合委员会，在省级政府的领导下自主协调解决共同遇到的问题，并逐步改变新区管理的畸形体制，疏通省县之间的信息沟通链；为化解市县之间矛盾，可借鉴国外构建资源共享、责任共担的地方政府之间的战略性伙伴关系的做法，促进传统的地方零和竞争向双赢合作转变，实现市县分治但市县共建，以减少市县之间的无序竞争和摩擦冲突，提高公共资源的配置效率和利用效率，推动我国区域一体化的发展进程；为保证体制改革效果，可学习西方以“有限政府”和“服务型政府”为打造目标，逐步但坚决地推进政府再造，使政府从划桨者向掌舵者转变，致力于创造出一个能够有效降低交易成本、鼓励竞争创新的一流制度环境，在解决政府职能的缺位、越位和错位问题上迈出坚定步伐，明晰并践行省、市、县三级政府的职能定位。

“省管县”体制现有弊病的克服非一朝一夕所能完成，且其运行环境一直处于变动之中，各地的实际情况也有其特性所在，所以该体制的改革完善和运行环境的优化只有进行时，没有完成时。因地制宜地选择推行战略以避免出现邯郸学步等适得其反的效果，逐步实践推行政区架构的优化以实现管理幅度和管理层次的动态平衡。结合实际重新划定功能权利以实现省、市、县三者之间的高效分工与协调合作，在立足本土基础之上，借鉴国外的经验做法，取长补短来缓解处理该体制下存在的诸多问题，从凸显体制改革的效果等方面着手来推进和优化“省管县”体制的运作。各地政府应当站在战略高度充分结合当地共性和个性，对“省管县”体制予以审视和践行，以克服该体制的短暂“阵痛”，充分发挥该体制的应有优势。

[1] 张占斌.省直管县改革新试点：省内单列与全面直管[J].中国行政管理，2013,(3)：11-15.

[2] 李明强，庞明礼.“省管县”替代“市管县”的制度分析[J].财政研究，2007,(3)：59-61.

[3] 陈达云，邓速.以省管县体制构建我国地方行政层级的思考[J].国家行政学院学报，2007,(1)：71-74.

[4] 张占斌.政府层级改革与省直管县实现路径研究[J].经济与管理研究，2007,(4)：22-27.

[5] 浦善新.中国行政区划概论[M].北京：知识出版社，1995：114-117.

[6] 汪宇明.中国省直管县市与地方行政区划层级体制的改革研究[J].人文地理，2004,(6)：71-74.

[7] 李振.“省管县”体制问题研究综述[J].理论界，2006,(11)：22-25.

[8] 孙学玉，伍开昌.当代中国行政结构扁平化的战略构想——以市管县体制为利[J].中国行政管理，2004,(3)：79-87.

[9] 周仁标.论“省管县”体制实施的困境与障碍及其消解[J].理论与改革，2010,(2)：51-55.

【责任编辑 马小侠】

The Analysis of Province Governing County System Operation Based on SWOT Method

CHEN Qin-qin
(School of Public Administration, Yan’an University, Yan’an 716000, China)

Province governing county system is a development trend of the government hierarchy reform to China, which can overcome many disadvantages that city governing country system exposed. But in this system, the relations among provinces, city and county have still not been handled properly now, meanwhile result in many problems, such as administrative supervision being more different, central city’s development being constrained, the contradictory between the fiscal power and administrative authority intensifying and the phenomenon of “vassal economy”. The paper, by the SWOT analysis, based on the analysis of province governing county system’s advantages, disadvantages, opportunities and threats, through the eyes of the combination of different strategic choice, the optimization direction of administrative region structure, the redefinition of function and power, and the process of existing problems, puts forward possible optimization measures about province governing county system.

city governing county; province governing county; SWOT analysis

2017-03-13

陈芹芹(1993—)，女，浙江金华人，延安大学公共管理学院硕士研究生，主要从事领导学与人力资源管理研究。

F812.2

A

1009-5128(2017)12-0080-05