德国大联盟政府财政政策分析

赵燕蕊

一、大联盟政府上台初期所面临的财政困境

大联盟政府在2005年年末上台，当时德国的财政状况可谓糟糕至极。欧盟在1997年的时候颁布的《稳定与增长公约》里写道：属于欧元区的国家公共的财政赤字不能超过其GDP的百分之三，国债则是不能超过其GDP的百分之六十，不然的话就会被制裁。而德国在进入欧元时代以后财政赤字急剧扩大，2002至2005年的赤字率均超过了《稳定与增长公约》的规定，与此同时，国债占GDP的比率也持续上升。

（一）联邦德国的财政危机是结构性的

德国财政收支的不平衡部分地反映了整个经济面的不景气，但从成因上看,其高赤字主要还是结构性的。

第一，从财政支出的角度看，政府支出结构在两德统一以后发生了显著变化：一是社会福利支出大幅增加，二是大量转移支付源源不断地流向东部。目前，德国社会福利支出已达到整个支出的57%，而20世纪80年代后期平均是48%。特别是对养老保险的补贴现已占到联邦预算的30%。随着人口的老龄化，社会保障的支出方面的压力还在不断的增加。德国如果不对当前的社保制度进行调整和改革，就会出现削减政府支出的困难，同时也避免不了结构性的财政赤字。此外，对东部的转移支付现仍占GDP的4%左右，这笔开支也是导致德国财政状况恶化的直接原因。

第二，从财政收入的角度看，德国个人和企业的税收及社会保障缴款负担相当高，因而长期以来面临大幅减税的压力，公共财政在高税率和高赤字的双重捆绑下步履维艰。德国人100欧元的毛收入扣除各项税费后仅剩47欧元，而工业国家的平均值为62.50欧元。在全球化竞争激烈的情况下，德国公司2003年边际税率仍高达40%，企业方面的投资渴望和热情被税收规定的复杂性所抑制，与此同时员工的积极性也降低了。而减税又将直接导致财政收入减少，不利于削减赤字，这对联邦政府的税收政策是一次严峻的考验。

第三，经济结构调整步伐落后是造成德国结构性赤字的重要原因。尽管德国是世界经济强国，但目前在产业格局方面并不具有领先优势：新经济产业明显落后于美国和日本，优势依然集中在汽车、化工、机械制造等传统产业。德国也没有把对夕阳产业的重视尽可能快的转到对信息产业等新兴产业的投入上。这从两方面恶化了德国的财政状况：一方面，对夕阳产业的大量补贴增加了政府开支；另一方面，由于缺少高新技术产业的带动，整个经济欠繁荣，必然会影响到公共财政收入。

第四，从根本上讲，德国传统的社会福利市场经济体制把分配政策置于产出政策之前。由此产生的问题是：社会生产的低效性和缺乏灵活性，结构性财政赤字在所难免。

（二）改善财政收支状况的努力陷入两大困境

德国政府为减少赤字付出了很大的努力，红绿联盟每年的财政政策调整层出不穷，但大多收效甚微，这主要是因为德国的财政政策选择陷入了两对矛盾之中。

一是扩张性的财政政策方面的诉求和以减少财政赤字这一任务之间的冲突。针对经济增长缓慢、失业率偏高的经济状况，从理论上讲应该实行扩张性财政政策刺激经济回升、增加就业；但是一旦实施这样的政策，赤字规模将进一步扩大，与欧盟的要求显然背道而驰。

二是欧盟经济趋同与充满景气的德国经济之间的冲突。在二十世纪九十年代，欧盟就开始放弃凯恩斯主义，经济政策的目标主要是稳定宏观经济。伴随着欧元的诞生这个政策被进一步强化。同时，欧元也转变了欧盟各国的经济政策：欧元国家把制定货币的政策让渡给了欧洲央行，欧洲央行制定货币政策的主要目标是保持欧元货币币值的稳定，与此同时必然会限制成员国的财政政策，这种路线对很多欧元国是合适的，但对于德国却不太合适，因为在世纪之交德国的经济就出现停滞的现象。

二、大联盟政府所采取的财政政策措施

（一）2006年的应急之策

2006年，大联盟政府违反了联邦德国《基本法》的规定，举债279亿欧元，超过了当年的投资额232亿欧元。这一大胆举措是2006年德国赤字达到欧盟标准的直接原因，但其意义决非仅限于此。这一措施为整个整治计划打开了一个突破口，使深陷困境的德国财政获得了调整的空间和改善的可能。2007年的德国财政状况即符合了《基本法》中新增国债不得超过当年投资的规定。

（二）通过增加税收的政策来为德国创收

德国在2006年就通过了《税收改革法》，主要以增加增值税来提高收入，从2007年开始增值税从百分之十六提高到了百分之十九。同时，大联盟政府提高了高薪者所得税(即富人税)。

（三）通过节支政策来为德国减负

大联盟政府开始减少各种各样的来自税收方面的优惠措施和补贴，已经产生效力的节支措施主要有：取消私人住宅补贴；储蓄的免税额度开始由1370欧元下降到750欧元；节假日期间和上夜班的加班费免税额度被限制在25欧元/小时；与此同时二十公里内的上班族也不能获得交通方面的补贴。

（四）2008年改革企业税

大联盟政府计划在2008年对企业税进行改革，主要是为了提高企业的竞争力，促进经济发展，从而从根本上扭转德国的财政危机。其要点包括：资合公司的总税负由38.7%降到29.8%；人合公司是按照所得税纳税，因而税收额不固定，但其上限将由45.7%降到29.8%；营业税：某些开支(如利息、租金等)从营业收益额中扣除的情况将受到限制；所得税与法人税：利息的扣除将受到限制(所谓的“利息限制”)；限制低价值资产的立即折旧；取消递减折旧；税改后国家税收减少额最初阶段不超过50亿欧元。

三、简评大联盟政府财政政策

（一）大联盟政府的财政政策取得显著成果其成因是综合的

整治公共财政的措施在过去的两年中取得了喜人的成绩。首先，财政赤字大幅降低，2006年为1.6%，2007年为零，均达到欧盟标准。其次，国债的增长速度放缓：2006年国债增长率为2.6%，与2004年和2005年相比明显趋缓。2007年新增国债为144亿欧元，是两德统一以来的最低水平；2008年的财政预算计划举债130亿欧元，此数额较2007年进一步降低，大联盟政府希望到2011年能实现新增国债归零。

这样的成果应归功于三方面的因素:第一，德国经济的景气状况在2006年和2007年获得了明显好转，2006年经济年增长2.9%，2007年经济增长率为2.5%，这为财政收支状况的改善创造了不可或缺的前提。尽管2007年增值税的大幅提高导致当年私人消费下降了0.3个百分点，但整个经济的增长势头不减，企业投资明显增加，出口增长了8.3%。第二，税收收入的大幅增加是财政趋于收支平衡的直接原因。增值税收入由于税率提高大幅增加，第二大税种工资收入税也因为就业率上升而增长迅速，另外企业税也有小幅增加。第三，失业率的降低一方面减少了公共财政对于失业保险的补贴开支，另一方面开拓了联邦的财政收入。德国的劳动力市场改革在2006年显现出积极成果，就业率增加了0.7%，这实在是德国财政的福音。

（二）从总体上讲，大联盟政府的财政政策是相当成功的，特别是同2001年的税改相比体现出诸多高明之处

红绿联盟曾经在2001年也进行过减税政策，实行过大幅度的减税措施，却恶化了财政的形势。主要原因是在2001年的时候，经济不景气，税收方面的收入减少，财政方面的支出变化的弹性也很小。

相比之下，大联盟政府的财政政策更加谨慎，也更加灵活。首先，大联盟政府抓住了经济回暖的契机整治财政。2006年到2007年，施罗德政府所推行的社会经济改革正缓慢经过阵痛期，逐步显现出积极的成果；加上新政府适当的微调，经济景气指数上升，失业率降低，为财政状况的扭转提供了极好的平台。大联盟政府适时把握住了这一千载难逢的时机，大大降低了整治难度。例如2008年的企业税改革以减税为基调，联邦财政部初步估计头一年所造成的缺口约为65亿欧元；但由于经济景气状况良好，其中的大部分将由企业税自身消化，观察家认为2008年营业税和法人税收入将比预计分别高出24亿欧元和22亿欧元。这与2001年减税时的状况大相径庭。

其次，大联盟政府采取了增税与减税并举的措施，提高间接税率，降低直接税率，使财政总体状况不因税改而出现大幅波动。德国是高税收国家，一直面临减税压力。但单纯减低税率的政策对德国政府来讲一是不可接受的，因为欧盟有赤字限额的约束；二是其政策效果有待论证；从历史经验来看，往往是短期内增加了赤字，而长期的增长效应又不明显。大联盟政府充分认识到这一点，认为税收的目标应该是建立一个更有效率的税收体系，而不单纯是增税或减税的问题。例如2008年的企业税改革一方面降低了企业税负水平，另一方面又取消了递减折旧，引入所谓的“利息限制”，间接提税，从而保证不给财政造成过大的压力。

再次，大联盟政府在开源的同时注重节流，控制支出总量，改善支出结构。根据政府财政预算，联邦补贴开支从2005年到2008年降低20亿欧元。特别是私人住宅补贴的取消，效果显著。

（三）要从根本上使德国财政步入良性发展的轨道，大联盟政府还需加大整治力度，特别是要对政府补贴开支的结构作进一步调整

大联盟政府目前的财政政策尽管相当成功，但依然存在一个明显的弱点：对政府补贴的削减力度不大，且削减措施没有改变补贴开支的结构。从理论上讲，政府对弱势行业或弱势企业的补贴是为了使其适应改变了的市场环境，而不是维持其存在，因而是短期的。而事实上，德国政府的补贴开支在1990年到2005年间增加了40%多。虽然削减补贴，特别是削减对夕阳行业的补贴已成为德国各界的共识，但由于操作难度大，各届政府在这方面少有大动作，此届大联盟政府也不例外。尽管如前所述，联邦补贴开支削减了20亿欧元，但其中3/4都是取消了的私人住房补贴。也就是说，除了此项措施之外，大联盟政府在改善补贴开支结构上鲜有作为：根据2008年财政预算，对传统行业的维持性补贴占总补贴的31%，而2005年这一比例也就是28%左右；对新兴产业的资助在比例上从13.7%上升到14.2%，但绝对资金量尚不如2005年。应该说，德国公共财政的开支尚有较大压缩空间，支出结构更是需要彻底更新。只有这样，德国的财政政策才能为其整体经济的发展创造良好的框架条件。

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