自贸区对接一带一路下的事中事后与负面清单管理模式

程与豪 浙江工业大学

自贸区对接一带一路下的事中事后与负面清单管理模式

程与豪 浙江工业大学

本文通过对自贸区与一带一路的基本关系出发，探究了自贸区内应该采取的措施来更好的对接一带一路，以及一带一路即将对接自贸区而产生的变化。其中着重分析了事中事后监管与负面清单管理模式。并针对要进行对接的项目对双方提出改进的意见与建议。

自贸区 一带一路 负面清单管理

一、自贸区与一带一路

（一）系两者原因

“一带一路”与自贸区的发展战略的核心目标时一致的。“一带一路”希望与沿线国家形成“政策沟通、道路联通、贸易畅通、货币流通、民心相同的”的目标，其战略核心是东西互济、陆海统筹、形成一个大的环路。最可能实现战略目标的途径时在沿线国家建设支撑的点，这些点就是自贸区。所以“一带一路”区域合作的载体就是自贸区。同时自贸区为“一带一路”提供强大支撑。[1]

我国现阶段的自贸区迫切需要提高其标准。目前，我国自贸区的总体对外开放水平较低，在建设和规则制定方面面临着被边缘化的压力，十分需要提高其水平。“一带一路”可以为自贸区发展提供新的机会与动力，在其周边开发的自贸区可以有效扩张自贸区对外开放水平。[2]

（二）相关国家政策

2014年12月8日，习近平总书记在中共中央政治局集体学习会上强调，“要加强顶层设计、谋划大棋局，构筑起立足周边，辐射‘一带一路’、面向全球的自由贸易区网络，积极同‘一带一路’沿线国家和地区建自由贸易区”。2015年3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中明确提出，推进丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路合作建设，构建全方位对外开放新格局；同时也突出强调了“积极推动上海、广东、天津、福建自贸区建设，在全国推广成熟经验，形成各具特色的改革开放高地，把‘一带一路’建设与区域开放结合起来，并将‘一带一路’与自贸区构件列为构件全方位对外开放新格局的重要内容。”2015年3月24日，中共中央政治局会议强调广东、天津、福建自由贸易试验区和扩展区域后的上海自由贸易试验区要贯彻“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展等国家战略，在构件开放型经济新体制、探索区域经济合作新模式、建设法制化营商运营等方面，率先挖掘改革潜力，破解改革难题。

（三）对接具体措施

1.发展金融合作。金融创新是自贸区在参与一带一路建设中具有优势的领域。在金融合作中，围绕人民币国际化与投融资平台的搭建的工作将是重中之重。具体措施可以有：建立自贸区内专项“丝路基金”与人民币海外投资基金，鼓励国内企业到“一带一路”沿线国家发行人民币债券，同时也支持外资企业在自贸区内发行人名币债券；结合政府购买公共服务，推广PPP模式项目融资，积极吸收社会资本参与“一带一路”与自贸区的结合设计。

2.发展科技创新。科技创新是经济发展最后的推进剂。在自贸区与“一带一路”结合过程中，国内外的先进技术必然会进行交流。应重视各个国家的先进技术与国内的技术需求，积极寻求与政府合作的机会，推动形成大规模的科技创新中心。在自贸区所在地区倡导优秀科技人才的培养，并支持第三方评级机构定期发布“创新指数”实施时事反馈。[3]

3.寻求思想转变。自贸区融入“一带一路”建设过程中，要加大制度创新的力度，简化监管的审批手续与制度，强化“负面清单”管理与事中事后监管等方面，使得在“一带一路”外资进入自贸区时的阻力变小，自由空间变大。在自贸区企业通过“一带一路”“走出去”时，要加大其技术创新的能力，更好地在沿线国家开展国际贸易与投融资服务，尤其是在其国内公共基础设施建设等方面要加大力度。[7]

4.坚持发展绿色经济。《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的远景与行动》中指出要在发展“一带一路”的同时要积极帮助沿线国家的经济、就业、民生与环境。稳重更加强调有关保护生物多样性与生态平衡的理念，共建绿色丝绸之路。具体措施有：在战略中采用绿色能源，提供更加清洁的能源发展更为清洁的技术，与当地国家共建绿色环境；大力发展绿色金融，将部分资本引入发展资源节约型等绿色产业。

5.完善事中事后监管与“负面清单”管理模式

该项举措是对接时自贸区所做改进的最基本也是最重要的内容，将在下文详细介绍。

二、事中事后监管

（一）定义

要想较好地了解“事中事后”这个词的真实含义，首先要了解其相似或对应的词并在其出现的具体语境中解读。

与“事前”对应的就是“事中事后”。其中事中监管主要控制风险，确保市场主要参与者能够在市场中保持准入条件，合规合法经营，集中在过程监控。

事后监管以执法与依法处理为主，对于不符合市场要求的企业进行管理，或是纠正错误或事强制退出市场。所以事中事后监管主要是指在依据相关法律法规的基础上。对市场参与主体正在进行的或者已经结束的活动进行全过程地监管。

（二）“事前监管”优缺点

“事中事后”与“事前”对应。“事前”来自于“事前准入”，指的是对企业的主体资格、生产经营、产品本身的审批。

在我国，政府在企业管理方面通常较细。比如我国政府长期依以来都是实行审批制。其优点是在曾经的中国市场，经济发展水平较低，经济活动的主体单一，市场较为封闭，审批制在一定程度上在一开始就筛选出较为优质的企业，对经济的发展起到一定的积极作用。但是审批制本质上是从计划经济中流传下来的过时的管理方式，不可避免地带来问题。市场的准入门槛较高，特别是对于外资企业的审批更为严格。这一方面导致市场缺少活力。其次，由于监管主体的单一，市场上出现了大量的寻租空间，易滋生腐败问题，会进一步导致政府公信力下降。并且，过多的人治而非法治，不利于中国的法治社会建设进程。[4]

（三）自贸区内“事中事后监管”实践探索

2014年7月25号通过的《中国（上海）自由贸易试验区条例》中提出，上海自贸试验区管委会依法履行国家安全审查和反垄断审查有关职责。在监管方面，建立涉及外资的国家安全审查工作机制。该条例重点在于与负面清单管理相互衔接，完善外资准入的相关审查制度，有效防范扩大外资进一步进入后可能产生的风险。

在事中事后监管实践中，另一个重要例子是上海自贸区建立反垄断审查制度。反垄断审查制度是一个典型的事中事后监管的例子，其发生在正在参与市场活动的主体之间，是强化监管的重要举措之一。其目的是通过对市场可能发生的垄断行为进行监管，对已经发生的垄断行为进行纠正与处罚，维护市场秩序，营造有利于公平竞争的市场环境。

完善自贸区内的社会信用体系。也是强化事中事后监管的重要手段。在社会中已有的公共信息服务平台基础上，积极完善与信用有关的，诸如信用信息、信息产品的一系列法律法规，形成“一处失信、处处受限”的社会信用环境。

单一的监管者也是监管问题产生的一个重要原因。自贸区深刻意识到了这一点后，通过发挥各个行业协会与第三方专业机构在市场准入、审批、核准等标准制定的作用，将监管的权力下放到社会，形成多方共同监管的局面。一方面有助于加强事中事后监管的深度与广度，另一方面有利于减少政府滋生腐败的空间。2014年9月29日，自贸区内各类企业、行业协会、专业服务机构等社会力量依照《中国（上海）自由贸易试验区条例》的有关规定，自行组织的“社会参与委员会”正式揭牌。

三、“负面清单”管理

《中共中央关于全面深化改革若干问题的决定》（以下简称《决定》）中指出：“实行统一的市场准入制度，在制定负面清单的基础上，各类市场主体可依法平等进入清单意外的领域。探索对外商投资实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式。

（一）负面清单概念

所谓负面清单是指政府在进行管理时，清晰地列出所依据的法律法规、具体管理的部门等。负面清单是一种与现代化治理高度相关的管理理念，是中国在走向法治社会必须要走的一步。

（二）负面清单的优势

现代法治精神为“法无禁止即自由”，这在现阶段的中国还存在一定的困难。负面清单的价值就在于贯彻“法无禁止即自由”的精神，符合我国现阶段的“依法治国”方略，有效形成公开透明、公平公正的社会秩序，有效促进企业参与积极性。

相比较正面清单来说，负面清单由于有贯彻现代的法治精神，从而有了更多的自由度，可以带来更多的投资机会。所以在自贸区实施负面清单管理是一个很重要的创新之举，不单单让自贸区率先与国际的贸易与投资规则接轨，从而有效增强了国外投资者的信心；对于国内来说，也极大地促进了国内企业创新精神，同时也减少政府的工作量，并能更有效地借助市场力量对市场进行监控与管理，也让监管重心从事前向事中事后监管转移。

自自贸区挂牌以来，四地自贸区均试行了统一的负面清单。并且能看到负面清单的限制范围在大大缩短。例如2015年的“负面清单”有15个门类、50个条目、122项特别管理措施，其中门类减少了三个，特别管理措施减少了17条。并预计自2018年期起，全国将试行统一的市场准入负面清单制度。[5]

（三）“事中事后监管”与“负面清单”管理的关系

事中事后监管利用到负面清单管理理念，负面清单管理理念有助于事中事后监管。要改变在中国存在了许久的复杂的“审批制”，从根本上实现自贸区内事中事后与负面清单的相结合的转变，不仅仅需要出台相关的法律法规，完善部门的设置，更加重要的是要有观念上的改变。

1.政府转变监管观念。由于中国特有国情，我国的政府权力较西方国家来说较大，属于全能政府。其次，重事前审批、轻事中事后监管是监管部门的主要模式。监管部门与行政机关习惯于“开门迎客”、“坐门等客”等做法，以批代管现象严重，缺乏主动审批意识。因此，政府要及时转变管理模式，积极配合自由区的法律法规。

2.完善法律法规。目前中国有多个自由贸易区，各个自贸区也有自己的相关条例、法律法规，但是由于没有统一的条例，很难从更高级直接对各个自贸区实施统一监管，中国现存的法律制度对自贸区来说太为宽泛，应颁布一部较现存法律详细而宽于各个自贸区条例的《自贸区总条例》。该条例作为各个自贸区的上位法，自贸区可以根据各自情况制定细则。较为相近的例子是去年国务院颁布的关于“网约车管理暂行办法”，然后各个省市级人民政府根据地区特殊情况特别制定“地区管理办法”。同时由于自贸区颁布的条例在执行过程中，区内各个行政部门参与的程度不同，导致了没有很好地协调与沟通，容易形成监管的空白。通过设定一个总条例，在条例中直接规定各个部门要相互沟通相互协作，可以一定程度上改进各部门间的沟通合作，更好地发挥总体的监管职责。

3.监管主体从单一转向多元。纵观我国政府权力的演变过程，可以看出政府在不断地下放权力。政府的下一步权力下放的点应是监管的权力。政府单独承担绝大部分监管职责适用于以前经济并不是很发达、市场参与主体单一和市场活动单调的情况。但随着中国经济的发展，社会的复杂性加强，单单靠政府的力量来实现市场经济全盘监管，犹如蚂蚁撬动地球一样，但不仅仅不可能，还会对经济本身造成损害。因此，政府在监管过程中要求助于社会各个方面的力量。

（1）让出部分公共服务。随着中国经济的强大，越来越多的市场企业要求承担部分公共服务设施的费用于取得相应的管理权力。除了部分对于国家与经济命脉息息相关的关键基础设施外，政府应加大力度进行诸如“购买公共服务”、“行政代理”等活动。通过此类活动，政府不仅仅将省下的时间投入更加需要的地方，还可以通过社会自己的力量去监管社会，让监管更加适合社会的实际情况。

（2）与社会共同治理。随着中国经济的发展，政府这只“看得见的手”在资源配置中发挥的重要越来越小。并且监管主体的单一易滋生腐败与权力滥用。所以政府应当在监管时多多寻求社会力量的帮助。企业、行业协会与社会大众一起都可以成为监管的一部分，比如自贸区政府可以将制定规定的部分权力交给行业协会，一方面由于行业协会更加了解市场的真正现状从而制定出更符合实际的条例，另一方面可以多一些力量监管。在提高效率的同时，由于社会参与进了社会管理中，有利于增强监管的透明度与提高政府的公信力。比如在2014年由自贸区内各方面力量自行组织成立的“社会参与委员会”就是很好的一个先行例子。[6]

[1]何国忠,张祥建.自贸区对“一带一路”的支撑作用：蜘蛛网何珍珠链效应[J].科学发展,2016,(94)：61-68.

[2]王珍珍.中国自贸试验区积极融入“一带一路”建设研究——内涵"基础"实践及路径探讨[J].全球化,2016,(8)：80-89.

[3]韩晔.对外开放格局下“一带一路”战略对接自贸区建设构想[J].中国物价,2016,(8)：15-17.

[4]高凛.贸试验区负面清单模式下事中事后监管[J].国际商务研究,2017,(1)：30-40.

[5]王新奎.中国(上海)自贸试验区改革的重点∶对外商投资准入实施“负面清单”管理[J].上海对外经贸大学学报,2014,21(1)：5-11.

[6]陈奇星.强化事中事后监管：上海自贸试验区的探索与思考[J].中国行政管理,2015,(6)：25-27.

程与豪（1996.11-），男，汉族，浙江台州人，浙江工业大学金融学专业学生。