财政政策如何影响产业结构升级——基于广东省21个地市级的动态面板数据的实证分析

白积洋

财政政策如何影响产业结构升级
——基于广东省21个地市级的动态面板数据的实证分析

白积洋

本文利用广东省21个地级市2000-2015年的面板数据构建动态面板GMM模型和面板门槛模型对财政政策支持产业转型升级的影响效应进行了分析。研究发现：财政收入、财政支出对广东的产业结构升级具有非线性影响效应，并且基本上是起着促进作用的。在不同的财政收入和财政支出水平上，财政收入和财政支出对产业结构升级的促进作用不同，具体表现为先上升后下降的倒“U”型发展；而且从经济发展水平和产业层次划分的不同区域来看，财政收入和财政支出对产业结构升级的促进作用程度也不同。因此，必须注重财政支出结构的优化以及税收制度的合理设计，发挥财政政策对产业结构升级的促进作用。

财政政策 产业结构升级 面板GMM模型 面板门槛模型

我国经济进入新常态，处于经济增速换挡期、结构调整阵痛期和前期刺激政策消化期叠加的特殊阶段，经济发展的国际环境、需求结构、供给结构、要素价格以及市场环境都发生了根本性变化，产业结构失衡的问题凸显，转型升级十分紧迫。当前，广东同样处于产业转型升级的关键时期。产业结构升级实质上是资源优化配置问题，国家可以通过调整有关宏观经济政策促进资源的优化配置与再配置，实现产业结构的优化升级。财政政策作为产业结构优化升级的重要支撑政策，是如何影响产业结构升级的？作为财政政策的两大工具——财政支出和税收政策在广东省产业结构调整中的作用效果如何，如何构建适合广东产业结构升级的地区财政政策支持体系，发挥其产业导向作用，加快产业结构调整步伐，催生新的经济增长点，对于实现广东经济的新一轮发展至关重要。

一、文献综述

在产业结构升级过程中，财政政策起到了不可替代的作用，国内外对于产业结构升级中财政作用及其影响的文献较多，相当多学者的研究表明财政政策对于产业结构升级有促进作用，主张依靠政府干预，利用财政政策，包括改变政府财政支出规模、调整财政支出结构和减税或税收优惠等手段来促进产业结构的优化和升级。郭杰（2004）通过简单的线性回归模型实证分析了财政支出结构对产业结构的影响，认为政府支出在我国产业结构优化与升级中发挥了重要作用。李文（2006）认为税收政策能够通过多方面作用最终影响产业结构。Hamberg（2007）、Feldman et al.（2009）、赵文哲等（2009）分析了财政科技支出对产业结构优化的促进效应，认为加大财政科技支出，有利于推进产业结构优化升级。杨大楷、孙敏（2009）认为公共投资与三次产业总产值之间均具有长期的正向均衡关系，其中对第三产业的正效应最大，而对第一产业的影响最小。Roberto Censolo and Caterina Colomb（2008）研究认为政府公共支出结构对产业结构的变动具有重要影响。Arnold（2008）分析了政府支出结构对产业结构的影响，发现公共财政支出的优化有利于产业结构的优化。Frida Widmalm（2009）指出个人所得税与产业结构高度化呈现负相关的趋势，税收结构的优化会促使产业结构的优化。Sagiri（2010）研究了一次性转移支付对产业结构的影响，结果发现，一次性转移支付在短期内有利于产业结构的优化，但是在长期，不利于产业结构优化升级。郭晔、赖章福（2010）利用面板数据模型比较财政政策与货币政策对区域产业结构调整效应时发现，财政政策具有显著的产业结构调整效应。但与之相对，货币政策的产业结构调整效应并不明显。张宏霞（2010）研究发现公共投资与三次产业总产值均具有长期正向均衡关系。王淳（2011）认为财税政策是影响产业发展的重要调控手段之一。张海星、刘德权（2011）认为，政府扶持是产业结构优化和升级的重要保证。扶持手段包括税收优惠、资金投入、财政补贴、政府采购和市场保护等多方面，而且在产业发展的各个时期运用的侧重点应当不同。靳友雯、潘娜（2011）认为财政支出对推动区域产业结构升级有着重要的作用。张斌（2011）发现财政支出政策对传统产业、新兴产业和落后产业都有影响，且中长期有效，但是财政收入政策仅仅对新兴产业存在显著影响。吴俊培、李淼焱（2012）认为增值税在整个税收收入中的比重每增加一个百分点，第一产业对GDP的贡献率增加速度为0.919%，但第三产业对GDP的贡献率速度却减少0.274%。石奇、孔群喜（2012）认为财政的“定向诱导”功能和“租金创造”机制能推动产业升级。张斌（2012）研究了税收结构和财政支出结构对产业结构升级的影响，发现：就资本而言，税收结构和支出结构调整显著影响产出弹性；就劳动而言，税收结构调整显著改善产出弹性，但支出结构调整不显著；就经济总量而言，税收结构调整的影响显著，支出结构调整的影响微弱。黄显林（2013）利用1997年至2010年的省级面板数据，在探讨财税政策演进对地区产业结构发展的影响的基础上，运用计量方法与实证分析从财税措施变化的角度探讨产业结构地区发展差异。研究发现：财税分权越大，越提升地区产业结构发展水平；地方税费与地区产业结构发展水平呈负相关，多数支出项目和规模呈较强促进效应，但科教支出呈轻微负相关；具体支出项目对地区产业结构发展水平存在明显地区差异效应。王保滔等（2014）通过回归和脉冲响应模型分析了财政支出对产业结构升级的影响发现：财政支出对产业结构升级具有明显促进作用。刘兰娟等（2014）构建了财政科技投入对产业结构的CGE模型，研究发现，财政科技投入对第三产业具有显著的正向促进作用。陈立泰等（2014）发现，财政支出对服务业发展有显著的促进作用，并且这种正向作用弹性在区域层面上存在差异。

因此，不少研究主张政府利用财政政策，积极干预产业结构优化。刘军民（2009）重点剖析了影响我国产业结构优化的障碍和制约因素，主要包括相关制度缺失或不健全、政策引导不足以及创新环境的制约，并从财政投入、税收优惠、政府采购、财务制度以及收入分配制度等多方面给出政策建议。张晓艳、戚悦（2015）认为财政投资对经济增长具有推动作用，而且这种推动作用具有乘数效应，税收作为一种经济杠杆能够稳定、及时地筹集财政资金；财税政策的问题集中体现在制度安排的盲点、越位与缺位并存，存在歧视性和地区差异性，优惠政策存在缺陷；财税政策促进产业结构优化的做法应从调整产能过剩行业和重复建设、加速推动传统产业转型升级、积极培育和发展战略性新兴产业、加快信息产业发展等方面入手。张馨艺（2015）通过对新常态下产业结构的特征和产业结构升级的重点的分析，明确了新常态下产业结构财税政策的取向，包括：促进“三大需求”的财税政策、推进产业升级的财税政策、鼓励资源节约利用和环境保护的财税政策、支持中小微企业发展的财税政策、激励增强创新能力的财税政策。

与之相反的是，另外有些学者认为，财政政策作为“有形之手”，与“无形之手”的市场调节相比，更不利于产业发展，对产业结构升级有着阻碍作用。如王宏利（2009）指出，公共支出的理论基础是市场失灵理论，中国财政支出中的经济建设支出对市场本身产生了较大干扰，是一种政府越位行为，长期来看，并不利于产业结构优化。Kaplinsky et al.（2005）、Spence（1984）、宋凌云等（2013）认为，改革开放初期，在政绩追求驱动下，地方政府将财政支出集中于短平快项目，破坏了产业结构优化路径，不利于产业体系完善和产业结构升级，提出应通过改变政府财政支出规模、优化财政支出结构等综合措施，促进产业结构调整与优化。王雪珍（2012）认为财政政策在促进产业结构调整时存在两个方面的先天不足，即财政政策不能有效激励技术创新以及在企业专业化分工方面引导作用不足。褚敏、靳涛（2013）认为：转型期地方政府对经济的干预以及国有垄断利益集团对经济的控制相结合即行政垄断是阻碍产业结构升级的重要影响因素。赵楠、高娜（2014）通过统计方法研究得出：现有财政政策对产业结构升级存在负面效应。王剑锋等（2014）从历史视角出发发现中国土地财政引发了产业结构失衡。储德银、建克成（2014）从总量与结构双重视角实证考察了我国财政政策对产业结构的影响发现：总量方面，支出政策阻滞产业结构升级；结构效应方面，政府投资性支出和行政管理支出不利于结构调整，但教育支出和科技支出具有促进作用。褚德银、建克成（2014）认为从结构效应的角度看，政府的投资支出和行政管理费用对产业结构的调整具有阻碍作用，而对科教文卫事业的支出则有利于产业结构的调整。刘建民、杨华（2015）研究了财政支出对产业结构的影响，发现财政支出力度与产业结构优化升级之间存在负相关关系。欧阳华生（2015）通过对90个国家的研究，发现宏观税负与经济发展呈现反向相关性，建议利用财税优惠的政策提升产业升级步伐，这与目前各国采用税收优惠政策所体现产业政策的观点相一致。倪红日（2015）围绕三次产业的调整和优化，提出以下两个观点：一是三次产业优化应该主要依靠市场机制作用，政府的财税政策只能起助推作用，为此需要把握财税政策作用于市场的“度”；二是在总结分析我国当前财税政策内容和特点的基础上，认为对于产业结构优化的需求侧财税政策弱于供给侧，今后需要加强需求侧财税政策和制度建设，并为此提出了相关的具体建议。

此外，还有个别研究认为财政支出对产业结构升级有促进和阻碍双重作用。周敏倩（2003）认为政府运用财政政策支持产业结构优化和升级必须解决两个理论和实践前提：一是财政政策内容和手段的实施要与建立公共财政体制目标相统一；二是要充分利用国债投资与产业结构调整之间的关联性。于力等（2011）运用单方程面板模型实证发现，政府的科技三项支出、支农支出、行政管理支出、科教文卫支出等对三次产业结构的调整存在显著的促进和阻碍作用。财政支出作为影响产业结构升级的“双刃剑”，具有典型的两面性效果，不仅需要从作用方向、大小上进行甄别，还需从作用时间、周期维度来综合考量。曹海娟（2012）利用向量自回归模型（VAR）分析流转税与所得税对产业结构的影响，她的分析表明，从响应轨迹上看，流转税和所得税的轨迹相类似，都对产业结构具有负向的影响；从响应强度上看，在不同时期，产业结构对流转税和所得税的响应强度具有很大的差别；从总体趋势上看，我国税收政策对产业结构调整的影响力度还不够大，因此在未来的税制改革中，应该以税收制度的结构性调整为重点寻求突破。熊小满、陈桂平（2013）则从税种与税负的角度，研究了不同的税种与税负的设定对产业发展的影响。结果指出宏观税负的降低，可以在短期内推动产业结构的升级，从长期来看作用不显著。

现有研究在财政政策对产业结构升级影响方面做了较为全面的理论研究和实证考察，为我们提供了诸多有益借鉴与帮助。但是，现有文献至少存在以下不足：（1）现有文献笼统地讨论财政政策对产业结构升级的影响，若给定区域对象，结论则完全相反，如刘兰娟等（2014）得出的结论与赵楠等（2014）的结论完全不同，解释起来很难知其然；（2）现有研究侧重于对财政政策与产业转型升级的线性关系研究，对可能存在的非线性关系仅进行了验证，而对门槛值和作用大小都未作深入研究。

有鉴于此，本文在分析广东省财政状况与产业结构演进关系经验事实的基础上，对财政政策支持产业结构升级的作用机制进行理论分析；其次利用广东省21个地级市2000-2015年的面板数据，并以广东各地区的经济发展水平和产业结构层次为依据分为珠三角地区和非珠三角地区，构建面板GMM模型和面板门槛模型分析财政政策对广东省产业结构升级的动态影响，力图为地方政府结合本地情况完善财政政策体系，进而推进产业结构调整与优化提供理论依据和经验证据。

二、经验事实与理论分析

（一）经验事实：广东省财政状况与产业结构演进的相关性分析

实施分税制改革以来，广东省总体财政质量较好，财政预算收支运行良好，财政收入增长较快，财政收入从1995年382.34亿元增加到2015年9366.78亿元，年均增长18%，税收收入占比基本保持在80%左右，财政收入质量较高；同时，财政收入占同期GDP的比重也持续增加，从1995年的6.4%增加到2015年的12.9%。财政支出持续增加，从1995年的382.34亿元增加到2015年的12827.80亿元，年均增长特别是科技、农业、教育等民生支出占财政支出的比重持续上升，2015年全省民生类支出完成8912.66亿元，占一般公共预算支出的69.6%，民生支出年均增长28.6%，高出地方财政收入增幅12个百分点，支出结构进一步优化，地方财政自给率保持在70%左右。

随着财政收入和财政支出水平的提高，广东省的产业结构进一步优化。从时间角度看（表1），分税制改革以来，随着广东省经济的发展和财政收支水平的提高，三次产业的比重也随之变化，较为明显的变化趋势是第二、第三产业占比随着财政支出和收入水平的提高而同步提升，第一产业占比却与之相反，呈现出逐渐下降的趋势，最终在2013年转变为三二一的产业结构，第三产业在2015年达到50%以上，符合三次产业从最初的二一三向三二一转变的产业结构变动趋势规律，广东省已进入了以第三产业为主导产业的经济发展过程。同样的，随着财政收支水平的提高，以及伴随而来的产业结构的优化，三次产业就业占比呈现出一致的趋势变化规律：广东省第一产业的就业占比逐年下滑，二三产的就业比重逐年提高，表明省内的第一产业就业人员在不断向二三产业进行转移，同时这也是二三产业吸收农业过剩劳动力的过程。从产业的产值占比与就业占比的变化规律来看，这意味着财政收支水平的变动与产业结构升级可能存在着一定的关联，需要通过实证研究进一步确定。

表1 1995-2015年广东省财政收支水平与三大产业的产值占比、就业占比

从空间角度上看，财政支出水平和财政收入水平与地区第三产业产值及就业比重也存在正相关的关系（表2）。由于广东省内四大区域的自然环境、区位条件以及地方政策等因素的不同，珠三角及粤东西北四大区域的财政状况存在明显差异，珠三角区域的财政状况要远远好于粤东西北区域，而且区域的财政状况呈现出以珠三角区域为中心，沿着珠三角周围依次递减的态势，并且中心区域与周围区域的差距十分明显。

从广东省四大区域的三次产业所占比例可以发现，2015年珠三角区域的第一产业产值仅占1.8%，而粤东地区的第一产业产值占比为8.2%，粤西北的第一产业产值占比分别为17.2%和15.8%；同期的财政支出和收入水平表明第一产业产值占比越高的地区财政支出和收入水平相对越低，两者呈现出负相关的关系。同时我们发现，发达的珠三角区域的产业结构为三二一模式，同期的粤东与粤西呈现出二三一的产业结构模式，而粤北山区却呈现出三二一的产业模式，其主要原因是粤北的旅游服务业的产值增长较快，拉动相关产业链条同步发展，第三产业占比自然而然地超过了第二产业。但同时我们也发现，除了珠三角区域的第一产业就业人口仅为9.0%，粤东西北的第一产业就业人口均高于30%，尤其是粤西地区，第一产业的就业人口达到了52%。广东省的珠三角区域因区位条件优于其他三个区域，并且同期的财政状况更好，投入更高，基础设施和交通条件便利，吸引了大量的高素质人才，人才和产业集聚能力远远高于粤东西北。那些文化不高，没有技能，又不能外出打工的农民便不得不留在当地从事第一产业行业的活动，所以粤西地区才出现就业人口在第一产业所占比例高于50%。这表明，地区资源配置的多少（包括财政状况）将显著影响着该地区的经济发展水平。综上所述，不论从空间上还是时间上看，财政状况越好的地方，第一产业占GDP的比重及就业所占比重都越低，第三产业占GDP的比重及就业所占比例也越高。

表2 2014年和2015年广东省四大区域财政收支水平和三大产业的产值占比、就业占比

从表3的产业结构偏差程度来看，财政状况的好坏与总的产业结构偏离程度呈负相关。一个国家或地区在经济发展的过程中会面临许多结构性失衡的问题，广东省也不例外。从表3可以看出，在产业经济持续发展的情况下，广东省的产业结构偏差系数以及总的偏离度（偏差系数的绝对值加总）的变动趋势是，偏差系数和总的偏离程度都在不断减少。第一产业结构偏差系数降低表明广东省的农村转移人口正逐渐向第二产业第三产业转移，第二产业第三产业结构偏差系数的降低也反映出经济结构正日趋合理，农村转移人口正逐步被二三产业吸收。对比广东省财政状况和总的偏离程度两者在同一时期的变化规律，我们能够得出，随着广东省财政支出水平、财政收入水平的提高，总的偏离程度随之不断降低，他们之间有可能存在负相关关系。

表3 2005-2015年广东省各产业偏差系数及总偏离度

（二）理论分析

财政政策作为地方政府行政干预的主要手段，在很大程度上影响着产业结构调整的速度、质量和效率。影响我国产业结构的财政政策手段主要包括税收和财政支出。财政政策对产业结构升级的作用机制主要体现在：

一是财政政策能够通过改变需求结构影响供给，最终改变产业结构。具体而言，财政政策通过确定差别化的税制结构，包括税种、税目、税率的设置，通过减免税、加速折旧、投资抵免等税收优惠措施和倾斜性的财政支出手段等，改变微观个体的投资收益率，优化投入产出行为，从而改变中间需求和最终需求的比例，进而影响中间产品型产业和最终产品型产业的构成；通过改变私人储蓄偏好、收入分配状况以及边际消费倾向，调整消费需求与投资需求的比例关系，达到优化消费品产业与投资品产业以及各产业内部结构均衡的目标。

二是财政政策通过税收、国债、税式支出等手段产生直接生产效应。通过财政支出增加基础设施等公共产品的供给，在短期内将显著改善本地区市场经济环境、社会福利水平、生态环境，显著降低生产者和消费者的交易成本，吸引优质物质资本、人力资本、信息等生产要素的宽幅流入，形成较强的产业集聚效应，推动产业结构优化。通过税收、国债、税式支出等手段，直接作用于劳动力供给、资本规模和投向、技术进步等因素，从供给方面影响产业结构调整。

三是通过不同税种选择以及由此形成的税制结构在对外贸易等方面发挥调节作用。财政政策通过税收优惠等手段影响外商直接投资的规模和投向，打破产业结构升级的资金约束；通过关税税率调整、税种设置以及出口退税政策促进国际贸易发展，提升产业结构。

四是在财政政策引导产业结构调整的过程中，还存在对金融政策的导向作用。通过调节和引导资源的分配方向和变动力度，为金融机构形成一个明确的资源配置信号，从而引导信贷资金的流向，促进各产业资源配置的优化。

综上所述，财政政策或直接、或间接作用于产业结构升级，且其中的传导机制和传导渠道也并非是单一的，由此决定了财政政策支持产业结构升级的作用机理是较复杂的。因此，本文假定两者之间存在非线性关系。

三、模型设定和变量说明

（一）模型设定

1.建立面板GMM模型

根据经济理论研究和现实经验可知，产业升级是一个连续动态的过程，是深化经济改革的动态演化结果，因此在设定模型时有必要引入变量的滞后项。基于此，本文通过建立动态面板模型，即面板GMM模型来分析财政政策与产业升级的动态线性关系，具体设定如下：

其中，i=1，…，21代表广东省21个地级市；t=2000，…，2015代表各年份；变量industry为产业结构升级水平；αi用来刻画各市产业结构升级的个体固定效应；revenues为地方财政收入水平；expendure为地方财政支出水平；β为产业结构升级的可持续性，反映了产业结构升级的稳定程度；系数λ1和λ2是财政收支水平对产业结构升级的反应参数，用来衡量财政政策对产业结构升级的影响大小；pgdp、capital、human、techno、finance、urban、open分别表示一国或地区的经济发展水平、固定资产投资水平、人力资本水平、技术进步水平、金融发展水平、城镇化水平、对外开放程度；εit为随机扰动项，表示不确定性冲击对产业结构升级的作用，且服从均值为零、方差有限的正态分布。模型研究的重点是在控制其他相关变量的条件下，系数λ1和λ2的正负以及显著性，分析的是财政政策是否能够显著促进产业结构优化升级。

2.建立面板门槛模型

为分析财政政策对于产业升级的非线性影响，本文建立面板门槛模型（Threshold Panel Regression Mold）。该模型是由Hansen（1999）提出，该模型自提出就受到国内外学者的重视，并在各个领域受到广泛应用。采用Hansen（2000）的门槛回归方法，既不需要给定非线性方程的形式，也不需要外生给定门槛值，其值是由样本数据内生决定的。本文以地方财政收入（revenues）和地方财政支出（expendure）水平作为门槛变量，研究财政政策与产业结构升级的面板门槛模型设定如下：

其中，qit和git为门槛变量，γ1和γ2为门槛值。Ii（）为指示函数，当（）内条件成立时，Ii=1（i=1，2），否则，Ii=0。门槛值γ1、γ2统计量由γi=argminSn（γi）（i=1，2）估计。需要说明的是，使用门槛模型要求门槛变量必须是外生变量。因此，虽然选取地方财政收入（revenues）和地方财政支出（expendure）水平为门槛变量，但还要通过OLS回归以确定它们的外生性。

（二）变量说明

1.被解释变量：产业结构升级的度量

关于产业结构升级的指标有很多种，但采取任何分类方法或标准测度产业结构升级都是相对的。例如，理论上既可以采用第一、第二和第三次产业分类方法分析产业结构，也可以选择就业指标，抑或选择产出指标。由于中国正在经历工业化过程，而广东作为中国经济发展迅速的地区，在2013年已进入以第三产业为主的产业结构体系。因此，本文只考虑第二产业和第三产业的发展水平，采用第三产业与第二产业之比作为产业结构升级指标，从而考察广东省产业结构向更高层次发展的程度。该指标industry上升，则表明第三产业以比第二产业更快的速度发展，产业结构呈升级趋势。

2.核心解释变量：财政政策指标的度量

本文研究地方财政政策和产业结构升级的关系，因此，核心解释变量为地方财政收入（revenues）和地方财政支出（expendure）。地方财政收入包括地方财政税收收入和其他非税收入；地方财政支出，主要包括政府预算内投资支出、教育支出、科技支出和行政管理费等。为了减少时间趋势干扰，分别采用财政收入和财政支出占地区GDP的比率。

3.控制变量

Barro（1990）认为，产业结构优化的潜在推动力来源于资本、劳动、技术。大量研究表明，产业结构优化不仅与物质资本投入、地区经济发展水平、固定资产投资、技术进步、人力资本有关，还与区域金融发展水平、城镇化水平、对外开放水平密切关联。因此，本文选择下列变量作为控制变量，并定义如下：（1）经济发展水平（pgdp）：基于实证研究多用人均实际GDP来表示经济发展情况，本文用各市2000年为基期价格的人均GDP来表示经济发展水平。（2）固定资产投资（capital）：采用各市固定资产存量占GDP的比重来衡量。（3）人力资本水平（human）：人力资本数量和质量的积累能够有效提升产业结构转型速度。因国内学者关于人力资本的定义很多，本文将人力资本定义为普通本、专科在校学生在总人口中的占比。（4）技术进步水平（techno）：技术进步是产业结构升级的根本动力。技术水平的提高有利于推动传统产业技术改造，并促进新产业的形成，从而有效地推进产业结构升级的步伐。本文用各地研究与实验发展内部经费支出占GDP比重（RD）表示。（5）金融发展水平（finance）：考虑金融对产业升级的重要影响，将金融发展引入为控制变量，用当年金融机构贷款来表示。（6）城镇化水平（urban）：选取各市城镇人口和当地总人口的比率作为地区城市化率。（7）对外开放程度（open）：FDI显著地促进了中国出口产品的竞争力从而推动了产业结构升级，然而FDI流量对产业结构升级具有一定的滞后性，本文用各市进出口贸易总额占GDP比重来表示地区对外开放程度。

（三）数据说明

本文选取2000-2015年广东省21个地级市作为数据样本，相关原始数据来源于《广东统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《中国统计年鉴》、《中国科技统计年鉴》、《中国区域经济统计年鉴》和广东省统计信息网。为了消除异方差，对所有变量取自然对数，以进一步增加数据的平稳性。此外，数据中涉及到比值是按照每年水平值计算而成。

四、计量结果与分析

本文实证检验分为两个部分，首先，采用动态面板GMM模型验证财政政策与产业结构升级的动态线性关系；其次，采取面板门槛模型分析财政政策与产业结构升级的非线性关系。

（一）动态面板GMM模型实证检验

考虑解释变量内生性问题，以及系统GMM法比差分GMM法更加有效，本文采用系统GMM法进行实证检验。实证结果如表4所示。

由表4可以看到，在固定效应模型以及动态面板模型中，无论是全省的，还是珠三角地区或非珠三角地区的财政收入和财政支出支持产业结构升级的影响系数都通过了显著性检验。在固定效应回归结果中，广东省财政支出指标每提高1个百分点，产业结构变动约0.336个百分点，而珠三角地区产业结构变动约0.23个百分点，非珠三角地区产业结构变动0.139，且均在5%水平下显著。而财政收入指标提高1个百分点，广东省产业结构变动约0.385个百分点，而珠三角地区产业结构变动约0.41个百分点，非珠三角地区产业结构变动0.10，且均在1%水平下显著。在动态面板GMM估计结果中，不管是全省的，还是珠三角地区或非珠三角地区的财政支出和财政收入指标也分别在5%和1%水平下显著，但是财政政策对于产业结构升级的影响系数却都有所下降。对此其中的可能解释是：地方财政支出虽然具有生产效应和研发效应从而直接或间接推动产业结构优化，但是由于长期以来我国“经济锦标赛”的官员晋升制度、任期制度，特别是1994年分税制改革后，地方政府在供给公共产品方面凸显出很强的自利性和策略性，更倾向于存在较大外部性、见效快的“硬”公共品供给，导致了各地财政支出呈现“重基本建设投资、轻人力资本和公共服务投资”的现象，产生区域间产业结构趋同化、产业结构松散、产业恶性竞争等问题，如前几年广东省推行的产业转移战略，导致各地产业工业园遍地开花，而且园内基本上都是电子厂、服装厂等低附加值的产业，各地经济增长方式的同质化极易扭曲社会资源的合理配置，势必阻碍本区域产业结构优化。同时，财政资金使用不规范、不透明等一系列问题，导致财政资金在促进产业转型升级中的正向效应没有能够充分发挥。税制结构的设置同样影响税收促进产业转型升级中的作用方向及其大小。

表4 动态面板模型（GMM）估计结果表

实证结果显示，产业结构升级指数滞后1期值的回归系数在1%的显著性水平下通过了检验，且大于零。这说明在产业结构升级过程中具有非常明显的调整惯性，而这种调整惯性显然具有双面性，即对产业结构调整指数较高的地区，这种调整惯性会有助于产业结构的优化与升级，反之就会阻滞产业结构的调整。因此，这也意味着产业结构调整将是一个非常复杂的难题，我们要更加注重财政支出结构的优化以及税收制度的合理设计，发挥财政政策对产业结构升级的促进作用。

另外，控制变量方面：（1）城镇化水平和人均GDP均与产业结构优化存在显著的正相关关系。这与经济发展水平、城镇化水平较高的珠三角地区拥有较高的地方财政收支水平、产业结构优化程度的经济事实相吻合。（2）人力资本水平的提高显著促进了产业升级。说明一个地区人力资本水平的提高可以带来其他生产要素在不同产业间的配置和转移，提高产业间的转换速度，进而提高产业结构的优化升级。（3）固定资产投资强度对产业结构优化的正向促进作用并不显著。地方政府的固定资产投资存在着大部分资金投资于巨大、见效快的项目，而真正用于对高风险、长资本回收期的新兴产业的资金却严重不足的现象。这意味着过去“高投入、低效率”粗放式的增长方式虽然在一定程度上刺激了市场主体投资行为，但并未在根本上改善地区产业体系、优化产业结构。（4）金融发展水平显著地促进了各地区的产业优化升级。这说明，金融发展可以促进本地区储蓄向投资转化，降低信息交易成本，为区域经济发展和产业升级提供融资支持，进而促进产业的调整优化。（5）技术创新与产业结构优化呈显著的正相关关系。这与Barro（1990）、Yang（2013）等的结论是一致的。技术创新作为产业结构优化的内在动力，在产业结构升级水平、方向、强度等方面具有决定性作用，这也是珠三角地区率先发展、引领全国产业结构调整的核心要素。（6）对外开放水平与产业结构优化存在显著的正相关关系。这说明对外开放水平不仅能显著改善产业发展外部环境，带来资金和技术的支持，实现产业结构从劳动密集型为主到资本密集型为主的转型升级，对于产业扩张、产业融合发展等亦有突出的促进作用。

（二）门槛估计的显著性检验

运用面板门槛模型，要求门槛变量必须是外生的，我们选取财政收入和财政支出作为门槛变量，因此，首先要进行弱外生性检验。以revenues、expendure分别作为被解释变量，将其他控制变量作为解释变量，进行OLS回归。然后再将估计结果中得到的残差作为解释变量加入原模型中进行再估计，随后对残差进行Breusch-Goldfrey检验，得到F统计量值分别为0.253、0.371，P值分别为0.5121、0.468，故财政收入和财政支出都具有外生性，符合要求。进而进行门槛效应的检验，结果如表5所示。

通过门槛估计的显著性检验可以看出，广东省的财政收入和支出的门槛检验均在1%的显著性水平上显著，珠三角地区财政收入在单门槛和三门槛检验中，在1%的显著性水平上显著；双门槛检验中，仅在5%的显著性水平上显著；财政支出均在1%的显著性水平上显著；而非珠三角地区财政收入在单门槛和三门槛检验中，在1%的显著性水平上显著，双门槛检验中，仅在10%的显著性水平上显著，财政支出均在5%的显著性水平上显著。因此，为了保持实证模型的一致性，财政收入和财政支出我们都选用双门槛进行回归分析。

（三）面板门槛模型实证检验

与线性模型的结果比较可知，门槛效应回归结果不仅进一步支持了财政政策可以促进产业结构升级的观点，而且揭示了财政政策影响产业结构升级的动态非线性过程：由不太显著到比较显著，系数由小到大，最后又变小的动态过程。对广东省而言，当财政支出水平低于0.786时，其对产业结构升级的作用是正的，其值为0.0672；当财政支出水平大于0.786且小于1.132时，其值上升为0.0863；但当财政支出大于1.132时，其值由0.0863下降为0.0723，且仅在10%的显著水平上显著。这表明此时存在一个财政支出瓶颈，存在一个门槛效应。从广东财政收入来看，当财政收入水平低于0.761时，其对产业结构升级的作用是正的，其值为0.0655；当财政收入水平大于0.761且小于1.142时，其值上升为0.0843，但当财政支出大于1.142时，其值由0.0843下降为0.0693，且仅在5%的显著水平上显著，因此财政收入也存在一个门槛效应。以上结果表明，财政支出制度和税收制度对产业结构升级具有促进作用，但大小并不是不变的，而是整体上呈现倒“U”型的发展。

表5 门槛估计的显著性检验

分区域比较发现：在珠三角地区，不管是财政支出水平还是财政收入水平的系数都为正，且均在1%水平上显著。当财政收入水平低于0.869时，系数值为0.0739；当财政支出水平大于0.869且小于1.352时，其值上升为0.0934；但当财政支出大于1.352时，其值由0.0934下降为0.0753，财政支出也存在同样的特征。这说明在珠三角地区，财政支出和财政收入水平同样存在门槛效应，随着财政支出和财政收入水平的不断提高，其对产业结构升级的促进作用也是表现出先递增后递减的特征。在非珠三角地区，当财政收入水平低于0.683时，其对产业结构升级的作用为正，且也在1%的显著水平上显著，其值为0.1053；当财政收入水平大于0.683且小于1.021时，其对产业结构升级的作用为正，且在1%的显著水平上显著，系数值由0.1053上升为0.1707，当财政收入水平高于1.021时，仍然在1%的显著性水平上显著，但系数值会回落为0.1202，财政支出也存在同样的特征。这表明，非珠三角地区也明显存在财政支出和财政收入水平的门槛效应和结构性变化。同时，从门槛系数来看，珠三角地区比非珠三角地区小，这说明，如何提高非珠三角地区的财政支出水平和财政收入水平，有利于促进该地区的产业结构升级。从样本点的分布比例来看，珠三角地区在最优规模附近的财政支出和财政收入水平样本点比例分别为68.23%和65.64%，而非珠三角地区仅分别为31.73%和34.36%。这说明，珠三角地区和非珠三角地区的财政收支水平差距显著，与珠三角地区相比，非珠三角地区的财政状况明显落后。这与本文的理论分析是一致的，也与经济发展水平高的珠三角地区拥有较高的地方财政收支水平、产业结构优化程度高的经济事实相吻合。

实证结果显示，产业结构升级指数滞后1期值和其他控制变量的回归系数都通过了检验，且大于零，进一步验证了本文的结论。

五、结论与政策建议

本文运用动态面板模型（GMM）和面板门槛模型，研究了广东省财政政策对产业结构升级的动态冲击影响，研究结果表明：第一，财政收入、财政支出对广东的产业结构升级具有非线性影响效应，并且基本上起促进作用；在不同的财政收入和财政支出水平上，财政收入和财政支出对产业结构升级的促进作用不同，具体表现为先上升后下降的倒“U”型发展；而且从以经济发展水平和产业层次划分的不同区域来看，财政收入和财政支出对产业结构升级的促进作用的程度也不同。从门槛系数来看，珠三角地区比非珠三角地区小，因此，提高非珠三角地区的财政收支水平，促进该地区的产业结构升级的效应更大。第二，产业结构调整将是一个非常复杂的难题，产业结构升级过程中具有非常明显的调整惯性，而这种调整惯性显然具有双面性，即对产业结构调整指数较高的地区，这种调整惯性会有助于产业结构的优化与升级，反之就会阻滞产业结构的调整。第三，控制变量城镇化水平、经济发展水平、人力资本水平、金融发展水平、技术创新、对外开放水平与产业结构升级呈显著的正相关关系，可以促进产业结构的优化和升级，固定资产投资强度对产业结构优化具有正向作用但不显著。

加快产业结构的优化升级是转型时期中国亟待解决的重大战略问题，而财政政策作为政府调控经济的主要手段之一，其作用方式和力度势必影响产业结构的调整效果。本文的研究结论具有重要的政策含义：

（一）完善财政政策体系，促进产业结构优化升级

地方政府作为区域财政制度安排的主要供给者，应建立与发展规划相适应的财政收支体制，根据本地区城市化水平、人力资本水平和产业发展规律等现实情况做出合理安排，正确引导区域内产业的转型升级，并协调区域之间的产业发展布局，避免产业转型升级进程中新一轮的产业同构和区域间恶性竞争。合理界定政府之间、企业之间以及政府和企业之间的事权与责任，形成权责明晰、监管到位的财政政策体系，通过调整影响资本、劳动力、消费和技术的财税政策从而达到促进我国产业结构升级的目的。财政转移支付制度是促进产业可持续发展的重要保证，非珠三角地区的许多地方财力不足，促进产业可持续发展的能力欠缺，需要建立完善的财政转移支付制度，为改善区域发展环境，促进产业可持续发展创造有利条件。建立引导产业可持续发展的“绿色财政”采购制度，这对区域的可持续消费和生产具有重要的引导作用，有利于产业形成可持续发展的消费和生产体系。

（二）优化财政支出结构，发挥财政支出对产业结构升级的引导性作用

在加大财政支出规模的基础上，优化财政支出结构，加大社会性财政支出力度，将民生财政作为财政工作的主题，把财政资金更多地用于提供教育、医疗卫生和社会保障等民生方面。同时，及时调整经济性财政支出，注重内部结构优化，加大财政支出对第二、第三产业和战略性新兴产业的投入力度，充分有效发挥财政支出政策的引导和激励作用。在目前稳增长、转方式、调结构的形势下，地方政府财政支出应重点贯彻“中国制造2025”、“互联网+”行动计划等大政方针，支持两化融合领域相关项目，科学部署传统产业技术改造和“互联网+”，推进产业结构升级、智能制造、绿色制造等优化产业结构工程进度，提升地方财政支出效率，促进地方经济转型发展。严格控制一般竞争性领域的支出，将重点放在基础公共设施等市场失灵领域，加强非竞争性、非盈利性等社会公共工程项目的投资力度，优化投资环境，促进资源的优化配置。

（三）优化税制结构，规范运用税收政策

通过税种选择、税率设计和税收优惠等多种方式发挥税收政策对产业调整的结构效应。完善企业所得税、增值税的产业导向功能，逐步建立促进低碳产业发展的环境税收体系，扩大企业技术研发费加计扣除范围，由地区优惠完全转变为产业优惠，增强税收优惠的产业链针对性。对农业及农产品加工企业，通过税收优惠、减免及返还等方式，促进各种金融机构和非农资本对农业科技、农田水利设施、农业社会化服务体系等方面的投资，推进农业技术集成化、生产经营信息化、劳动过程机械化。对于第三产业，特别是金融、保险、批发、零售、酒店、物流等高附加值、现代化的服务业采取放松管制、降低税费等优惠政策，对于吸纳劳动力强的行业或企业实行减免税优惠。加大对高校、科研机构的税收优惠力度，不仅对公立教育科研部门的所得收入和外界捐款免税，还要对私立教育科研部门实施所得税减免政策。综合运用税收减免、税收抵免和固定资产加速折旧等工具对企业技术研发、先进设备购买、员工教育培训和节能环保技术的使用推广等投入制定针对性的税收优惠措施。鼓励私人教育投资和节能环保产品的使用，合理运用个人所得税抵免、税收减免和优惠等措施对家庭的子女教育支出、学生奖学金收入以及购买节能环保产品等方面给予税收优惠。

（四）重视金融发展在产业结构升级中的作用，建立金融发展与产业结构升级的良性循环机制

用好金融政策，把准产业结构调整，积极发展资本市场，鼓励发展股票、债券、风险投资基金等直接融资方式，建立多层次的资本市场体系，着力拓宽融资渠道，为产业优化升级建立良好的投融资环境。加强对本地区经济发展与产业政策的战略研究，根据宏观经济周期、产业成熟度、行业整体经营情况，设计与其发展相吻合的信贷品种、担保方式、贷款期限等。建立多维度的资本风险评价系统，对传统与新型产品（技术）的资本占用风险系数进行细分，鼓励新产品（技术）的创新，引导新产品（技术）运用。对于第三产业发展相对滞后的地区，必须逐步加大金融对于文化旅游、技术服务、租赁服务等现代服务业的发展，进而推动第三产业的快速发展。

（五）充分考虑地区间差异性，制定符合本地区发展阶段的产业政策

改革开放以来，广东省经济活动的空间布局发生遽变，日益形成了以珠三角地区为核心，非珠三角地区为边缘的核心-边缘结构，各地区经济基础以及产业发展所处的阶段有着极大的差别。因此，应当合理界定政府与市场间关系，政府应该根据地区经济发展和产业结构现状，因地制宜地制定调控政策，灵活运用各种经济手段，将政府政策意图和产业结构优化目标进行有机结合。合理看待经济发展与产业升级的关系，注重从全省的大范围层面考虑产业空间布局，使得产业升级和产业转移能够惠及处于不同发展阶段的各地区。

（六）推进和深化新型城镇化建设

城镇化水平较高的地区一般也是产业结构层次较高的地区，城镇化水平较低的地区一般也是产业升级缓慢的地区。因此，珠三角地区应继续深化新型城镇化建设，注重质的提升，以发挥城镇化对产业升级更大的引擎力量。非珠三角地区应努力完善新型城镇化发展体系，加强新型城镇化在经济、社会、环境等各方面的改革力度，通过统筹工业与农业、城市与农村的发展来稳妥推进城镇化建设，以信息化推动工业化和农业现代化，从而提升产业发展层次。同时，珠三角地区尤其是作为珠三角核心市的广州、深圳应充分发挥示范和扩散效应，加强与周边地区的经济交流与合作，共享新型城镇化建设的最新成果，推动产业结构继续向高度化、合理化方向发展。非珠三角地区应努力走出“低水平集聚中心”，加强与珠三角地区的合作，借鉴和吸收优质的改革成果，采取符合区域经济发展实际的新型城镇化战略，从而实现经济跨越式发展和产业结构优化升级。

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作者单位：深圳市政府采购中心

（责任编辑：李利华）

How does Fiscal Policy Affect the Upgrading of Industrial Structure?——Based on an Empirical Study of Dynamic Panel Data of 21 Chinese Cities in Guangdong Province

Bai Jiyang

The paper analyzes the effect of fiscal policy on promoting industrial structure upgrading using 2000-2015 panel data of 21 cities in Guangdong province by structuring the dynamic panel GMM model and panel threshold model.The study has found that fiscal revenue and fiscal expenditure have a nonlinear effect on industrial structure upgrading in Guangdong,and also play a promoting role basically.The different levels of fiscal revenue and fiscal expenditure have different effect on industrial structure upgrading which shows the characteristics of the inverted“U”development.Furthermore,the fiscal revenue and fiscal expenditure have some different effects on industrial structure upgrading in the different economic regions.Therefore,there must be special concerns to optimize the structure of fiscal expenditure and design a reasonable tax system to promote the industrial structure upgrading.

Fiscal Policy;Industrial Structure Upgrading;Panel GMMModel;Panel Threshold Model

F812.2

A

2096-1391（2017）01-0125-17

* 本文为广东省财政厅立项课题“新常态下财政政策支持产业转型升级机制研究”（课题编号：Z201608）成果之一。