谨防结构性风险 力谋全局性发展——西部地区财政经济运行调研引发的思考

中国财政科学研究院“地方财政经济运行”课题组赴西部地区调研组

谨防结构性风险 力谋全局性发展
——西部地区财政经济运行调研引发的思考

中国财政科学研究院“地方财政经济运行”课题组赴西部地区调研组

西部地区财政经济运行调研情况表明，省级财政经济运行良好，市级和县级财政经济运行总体较好，但呈现严重的结构性失衡。财政收入面临税收下滑严重、新兴产业税收贡献不足、结构性减税加剧中小城市和县级财政困难、现行转移支付体系有待完善等挑战，财政支出存在部分地方财政支出进度偏慢、专项转移支付项目支出进度不均衡、财政资金使用效率有待提高、地方政府偿债能力弱化和“隐形债”凸显、财政支出刚性不减等问题，经济发展结构性问题突出，包括人力资源流失严重、省会及周边人口集聚和产业发展与其他地区经济疲弱并存、省会及周边房地产升温与市县等区域房地产库存积压并存、国有大企业融资和中小企业融资以及政府投资和民间投资之间存在结构性失衡等。为此，应从社会经济发展全局着眼，进一步加大结构性改革力度，努力实现西部地区的突破式跨越发展。一是西部地区转移支付政策的调整优化需要有整体战略观；二是创新财政投入方式，提高财政支出使用效率；三是加强财政风险防控意识，严控地方债务风险增加。

财政经济 财政收入 财政支出 地方债

为了解西部地区财政经济运行中的突出问题，探寻促进西部地区可持续发展的政策思路，我们于近期赴四川和甘肃进行了实地调研。调研结果发现，虽然近几年西部地区经济增长态势良好，增速屡屡领跑全国，但实际上不断加大的结构性风险已不容忽视，并将成为制约西部地区可持续发展的重要因素，这可能也是各地普遍面临的一个深层次问题。为此，应从社会经济发展全局着眼，注重系统性和针对性，继续加大结构性改革力度，以结构性改革治理结构性风险，最终实现西部地区的突破式跨越发展。

一、当前西部地区财政经济运行基本势态

（一）省级财政经济运行

2016年前三季度，面对复杂的国内外环境，西部地区不断深化对经济发展新常态的认识，大力推进供给侧结构性改革，着力培育经济发展新动能，经济增长稳中有进、进中向好，发展的质量和效益不断提高。

1.宏观经济运行企稳回升

2016年前三季度，西部各省区（市）工业生产企稳回升，固定资产投资增长加快，消费市场回暖，经济增长总体较为平稳，稳中有升，经济增速回落幅度较上年同期有所收窄（见图1）。从地区生产总值来看，排名前三位的依次是四川、陕西和内蒙，分别达到23793.6亿元、12880亿元和12690.1亿元。从增速来看，西部各省区（市）均高过全国平均线（6.7%），重庆、西藏增速均为10.7%，并列位于西部地区第一位，贵州以10.5%的增速位于西部地区第三位。与上年同期相比，全国增速下滑0.2个百分点，西部各省区（市）除宁夏未回落外，其他省份增速均有不同程度回落，广西回落幅度最大，达到1.1个百分点，青海回落幅度最小，为0.1个百分点。

图1 西部地区2016年前三季度经济总体情况

2.工业经济稳中向好

2016年前三季度，西部各省区（市）工业经济运行总体平稳，有所回暖。受煤炭价格上涨等因素影响，能源工业逐步向好，装备制造业、计算机、通信和其他电子设备制造业、高技术产业强势增长，有力带动工业企稳回升（见图2）。从规模以上工业增加值增速来看，西部地区除甘肃、云南、新疆外，其他省份均超过全国平均水平（6%），西藏（12%）、重庆（10.4%）、贵州（9.9%）增速分别位列西部地区前三位。与上年同期相比，全国规模以上工业增加值增速回落0.2个百分点，西部各省区（市）除陕西、青海、宁夏外增速均回落，回落幅度在0.1-2.7个百分点之间，西藏回落幅度最大，从图2看，贵州和四川回落幅度最小。

3.固定资产投资增势平稳

2016年前三季度，西部各省区（市）第三产业投资增速较快且房地产开发投资回升，固定资产投资实现了平稳较快增长（见图3）。从固定资产投资总量来看，四川最高，达到21404.2亿元，陕西、内蒙紧随其后，分别达到14551.1亿元和12363.6亿元。从增速来看，西部地区共有11个省区（市）超过全国平均水平（8.2%），排名第一位的是贵州（21.7%），云南（19.2%）、西藏（19.2%）并列排名第二位。与上年同期相比，全国增速下滑2.1个百分点，西部地区除内蒙、宁夏、青海、云南、陕西、甘肃、四川外，其余各省份增速均有不同程度回落，从图3看，重庆和新疆回落幅度最大，达到5.1个百分点，贵州回落幅度最小，为0.7个百分点。

图2 西部地区2016年前三季度工业经济情况

图3 西部地区2016年前三季度固定资产投资情况

4.消费市场较快增长

2016年前三季度，西部各省区（市）经济逐渐回暖，居民收入有所增加，消费信心有所提升，消费市场增长较为平稳（见图4）。从社会消费品零售总额来看，排名前三位的依次是四川、重庆和陕西，分别达到11108.9亿元、5274.6亿元和5176.4亿元。从增速来看，西部地区共有7个省区（市）超过全国平均水平（10.4%），重庆、贵州、云南和西藏增速分别位列西部地区前三位。与上年同期相比，全国增速下滑0.1个百分点，西部地区各省份除陕西、青海、四川、西藏外，增速均有不同程度上升，上升幅度在0.2-2.8个百分点之间，云南上升幅度最大，甘肃上升幅度最小。

5.进出口贸易较为低迷

2016年前三季度，在国际市场需求低迷、国内经济较为复杂的情况下作为外贸主力的加工贸易增速放缓，西部各省区（市）外贸进出口增速均为负值，形势较为严峻（见图5）。从进出口总额来看，重庆、四川和广西位列西部地区前三位，分别达到482.4亿美元、344.9亿美元和330.4亿美元。从增速来看，西部地区除甘肃、陕西高于全国平均水平（-7.8%）外，其余均低于全国平均线，甘肃、陕西、广西的增速分别为-3.2%、-3.6%、-8.9%，位列西部地区前三位。与上年同期相比，全国增速上升0.3个百分点，西部地区除西藏、甘肃、四川、新疆、宁夏、重庆外，增速均回落，回落幅度在3.6-61.7个百分点之间，青海回落幅度最大，云南回落幅度最小。

图4 西部地区2016年前三季度消费情况

图5 西部地区2016年前三季度外贸情况

6.地方财政收入总体平稳

2016年前三季度，西部各省区（市）经济逐渐回暖，企业经营状况有所改善，税源较为稳固，但部分行业利润下降幅度较大，进而传导至财政收入层面，地方财政收入实现了较为平稳的增长（见图6）。全国一般公共预算收入增长5.9%，西藏、甘肃、宁夏、四川、青海、贵州、重庆等7个省区均高于全国水平。从地方财政收入总量来看，排名前三位的依次是四川、重庆和内蒙，分别达到2514.5亿元、1674.1亿元和1512.3亿元。从增速来看，西藏（19.8%）、重庆（10.6%）、贵州（10.4%）位列西部地区前三位。与上年同期相比，西部地区除广西、内蒙、陕西、甘肃、重庆增速回落外，其他省份均有所加快。陕西回落幅度最大，为5.9个百分点；青海加快幅度最大，达到6.5个百分点。

图6 西部地区2016年前三季度财政收入情况

7.地方财政支出刚性增长

2016年前三季度，西部各省区（市）稳增长、保民生力度不断加强，地方财政支出刚性上升，增速较快（见图7）。从地方财政支出总量来看，排名前三位的依次是四川、云南和内蒙，分别达到5789.6亿元、3788.1亿元和3356.7亿元。从增速来看，西藏（32.8%）、新疆（16.6%）、贵州（15.6%）位列西部地区前三位。与上年同期相比，西部地区除西藏、新疆、贵州增速加快外，其他省份均有不同程度回落，内蒙回落幅度最大，达到7.3个百分点，重庆回落幅度最小，为0.2个百分点。

图7 西部地区2016年前三季度财政支出情况

（二）市级财政经济运行

1.市级经济运行总体较好

从甘肃和四川的情况来看，市级经济运行表现较好。2016年前三季度，甘肃全省GDP增速为7.5%，高于全国水平6.7%。超过和不及全省增速的市均为7个，增速最高的庆阳高于全省增速1.3个百分点，增速最低的甘南低于全省增速2个百分点（见图8）。四川全省GDP增速为7.5%，同样高于全国水平6.7%。超过全省增速的市达到了16个，不及全省增速的市仅为5个，增速最高的泸州高于全省增速1.6个百分点，增速最低的阿坝低于全省增速2.1个百分点（见图9）。所有市经济均保持正增长，且各市增速和全省增速相差较小。

图8 甘肃省2016年前三季度市级经济总体情况

图9 四川省2016年前三季度市级经济总体情况

然而，不同市的经济体量相差极为悬殊，对于甘肃来说，兰州GDP最大，甘南最小，兰州GDP约是甘南的18倍；对于四川来说，成都GDP最大，甘孜最小，成都GDP约是甘孜的59倍。同时，兰州和成都都是省会城市，这也说明省会城市在市级经济中举足轻重，对全省经济增长起到了决定性作用。但从经济结构上看，这样分布高度不均的情况并不合理，一旦省会城市遇到问题，将直接拖累全省经济；且受边际递减效应决定，发展较快的个体边际增速将会趋缓，若个体发展差距较大，就难以实现整体的可持续快速发展。

2.财政收支出现严重的结构性分化

图10表明，无论是一般公共预算收入的绝对额，还是其增速，各市之间都表现出极度的不平衡。

首先，一般公共预算收入规模不平衡。从四川的情况来看，成都一般公共预算收入最高，甘孜最低，成都一般公共预算收入约是甘孜的43倍。

其次，一般公共预算收入增速不平衡。巴中一般公共预算收入增速最高，高达24%，而攀枝花甚至出现了3.4%的负增长。

图10 四川省2016年前三季度市级财政收入情况

一般公共预算支出也是如此。成都一般公共预算支出最高，攀枝花最低，成都一般公共预算支出约是攀枝花的13倍。甘孜一般公共预算支出增速最高，高达28.7%，而雅安甚至出现了31%的负增长（图11）。

（三）县级财政经济运行

图12、图13表明：从县级财政经济运行来看，各县差距同样十分明显。兰州市所辖区县中，城关GDP最大，皋兰最小，城关GDP约为皋兰的18.4倍；兰州新区GDP增长最快，西固最慢，兰州新区GDP增速超过西固高达16.3个百分点。成都各个区县的情况也十分相似。高新区GDP最大，蒲江县GDP最小，高新区GDP约为蒲江的11倍；天府区GDP增长最快，经开区最慢，天府区GDP增速比经开区高12.8个百分点。县级财政收支同样高度不均衡，部分困难区县收支矛盾尤为突出。从兰州市各区县一般公共预算收入情况来看，虽然总体保持稳定增长，但县区间增幅差异较大，收入呈梯次格局较为明显。

图11 四川省2016年前三季度市级财政支出情况

图12 兰州市2016年上半年县级经济总体情况

2016年1-4月，兰州市县区一般公共预算收入累计完成30.5亿元，比上年同期增长31.65%，增收7.33亿元。八个县区中，七里河区完成5.23亿元，增幅达到76.32%，在县区中收入增幅最高；西固区增幅为59.1%，居全市第二；城关区、永登县和榆中县3个县区增幅在20%以上；皋兰县增幅在10%以下；而安宁区和红古区收入为负增长，增幅分别为-3.38%和-0.98%。一般公共预算收入增速最快的七里河区要比增速最慢的安宁区高出79.7个百分点，明显表现出发展的结构性失衡。

图13 成都市2016年前三季度县级经济总体情况

二、财政经济运行中存在的突出问题

对西部地区财政经济运行基本势态的分析表明，虽然从总体上看，西部地区表现较好，各省区普遍高于全国平均水平，但宏观层面已经开始出现了较大的结构性风险，集中体现在地区之间财政经济体量差距悬殊、部分地区经济增速明显下滑、地区间财政收支状况严重分化等方面。

（一）财政收入面临的挑战

1.税收严重下滑

两省如煤炭、电力、有色金属、石油化工、烟草、计算机整机制造等传统行业占两省财政收入比重高达70%以上，特别是甘肃，占比近90%。但目前这些行业量价齐跌，利润相应大幅下滑，导致税收下滑严重。同时工业企业负债率上升，银行金融风险持续扩大。比如：四川省截至8月末工业企业资产负债率为59.5%，高出全国平均3.1个百分点，在接受监测的300余户企业中，钢铁、煤炭、机械制造等传统行业资产负债率达到75%以上。全省工业企业不良贷款率2.41%，高于全国平均水平。金融机构不良贷款率达到9.7%，同时企业联保，担保代偿延期现象依然存在。

2.新兴产业发展速度较快，但税收贡献不足

从产业结构看，新动能和高技能产业，产能增加值的增长速度比整体工业增加值要快。伴随着结构性调整步伐的加快，新兴产业无论是发展速度还是规模增长都十分显著，但在整体经济总量中的占比依然较低。甘肃省经济总量的80%以上都与能源原材料有关，煤炭、有色金属、石油化工、烟草等传统行业依然是经济主体。近年来甘肃先后通过投建兰州新区，采取多种优惠政策发展新兴产业已经取得了一定成效，但新区建筑业和房地产业对税收的贡献仍占税收总量73%，税源聚集度高，投资拉动性特征突出。总体来看，新兴产业税收贡献依然难以弥补传统产业税收快速下滑所带来的税收损失。

3.结构性减税加剧中小城市和县级财政困难

全面推行“营改增”后有效解决了对同一企业、同一征税对象交叉征税和重复征税问题，为企业发展减负松绑，释放了小微企业的发展潜力和发展动能，提升了大中型企业的核心竞争力，促进了产业化分工，推动了产业融合。但是，从当前地方经济发展来看，一方面，营改增试点过程受多项过渡性政策调控的影响，纳税人总体税负的下降致使税收总量相对有所减少。另一方面，营改增还带动两项附加税下滑。受各行业改征增值税较上年同期营业税下降的影响，甘肃省城市建设税和教育费附加6-9月下降11.1%，减收2.56亿元。伴随着“营改增”对地方税收的影响逐渐加深，地方税收缺少主体税源支撑，增长后劲不足的困难已经充分暴露。同时，税收优惠政策减税规模也在逐步扩大。为严格落实国家各项税收优惠政策，着力推进小微企业发展、努力改善民生、促进区域发展、支持各项社会事业发展，甘肃省2016年前9个月，共减免地方税收58.38亿元，其中，企业所得税减免19.95亿元，民生项目减免税22.64亿元。但另一方面民生支出标准上移、结构调整支出需求剧增、财政供养人员支出水平上调。这种减税增支格局使中小城市和县级财政困难程度更为加深，增收难度不断加大。

4.现行转移支付体系问题待解，难以满足地方发展需求

中央转移支付是两省主要收入来源，占到两省财政收入总额的80%左右。受政府间支出责任划分不够明确等因素影响，转移支付体系也存在一些问题亟待完善，主要表现在：一是实际构成地方财力的一般性转移支付占比较小，下达较晚。一般性转移支付占转移支付总额的比例虽然已超过50%，但明确了用途的带有专项性质的转移支付占比较大，影响资金使用效率。同时一般性转移支付在预算执行年度下达，也造成市、县的部门预算编制不完整。二是在财力向中央集中的过程中，中央的一般性转移支付没有作相应调整，而是通过增加专项转移支付的方式来平衡地区间财力差异。但专项转移支付小、散、多，且与地方公共服务需求量点对应性差，这使中央转移支付资金预期使用目标大打折扣。同时，近年来，专项转移支付在年底集中下达，造成年终专项资金结转过大。专项转移支付要求地方配套又加重了地方财政困难。

（二）财政支出存在的问题

1.地方财政支出进度偏慢

近年来，随着国务院督查工作的开展和国家审计署审计工作力度的加大，各级政府和财政部门对预算执行工作高度重视，各地区财政支出进度均有所加快，有的地区财政预算执行情况较好。截至9月底，兰州市财政支出进度超过了75%。但各地区财政支出进度并不均衡，部分地区财政支出进度依然偏慢。截止到9月底，成都市本级一般公共预算支出进度仅为59.8%，支出进度明显低于时间进度。

部分地区财政支出进度偏慢，究其原因主要在于：一是预算管理模式转变滞后，习惯预留资金。地方财政部门按照“集中财力办大事”的理财思路，经常在年初预留部分资金，待党委政府明确支持方向后再集中拨付，有时会拖到年底，拨付前反映为结转结余，这自然影响了支出进度。二是预算编制不科学，部门专项资金预算或项目支出预算编报存在随意性，标准不统一，口径不一致性，对申请的专项资金缺乏细致周密、科学的论证。一些预算安排的项目获得财政拨款后，不能及时安排使用或者项目没有开工，降低了实际开支而增加了资金结余，影响了支出进度。由于上述原因，成都市本级和双流区每年都要集中进行1—2次预算调整，之后财政支出进度才能逐步赶上来。三是项目准备不充分，申报专项资金的项目，申报内容简单，没有详细的科研、规划和论证，也没有初步设计、详尽的概算和内容批复，有的只是粗略估计或估算，造成预算执行中“资金等项目”问题比较突出，部分项目迟迟不能启动，从而影响了支出进度。四是随着经济下行，财政收入增幅迅速回落，部分地区甚至存在完不成收入预算的可能。这些地区随着收入放缓，收入进度低于时间进度，从而导致库款减少，财政往来调度资金不足，进而影响了支出进度。

2.专项转移支付项目支出进度不均衡

从甘肃省来看，2016年截至8月底，全省共收到中央专项资金1034.49亿元，已分配984.02亿元，未分配50.47亿元，进度为95%；省级预算专项安排552亿元，已分配387.24亿元，未分配164.76亿元，进度为70%。省财政分配下达进度86.4%，高于序时进度20个百分点；省级部门（单位）实际支出255.79亿元，进度63.1%；市县实际支出535.8亿元，进度56.6%。

从成都市来看，2016年截至9月底，成都市收到上级专项转移支付合计104.1亿元，已下达86.3亿元，尚有17.8亿元未下达。其中收到超过30日仍未分解下达的9.1亿元，主要是省对资金使用有专门规定的专项转移支付资金以及据实分配的资金。

从兰州新区来看，2016年截至9月底，兰州新区共收到农村危房改造、保障性住房建设、棚户区改造、幼儿园建设、科技文化、农村公路等建设类专项转移支付64项，涉及资金约4.1亿元，目前已开工48项，开工率为75%。

从成都市双流区来看，截止到2016年10月26日，成都市财政局共下达该区专项转移支付资金111.1亿元，其中涉及基础设施建设和产业发展项目共161个，已开工145个，项目开工率为90%。

总体来看，各地区各部门对专项转移支付支出十分重视，通过规范管理、提前预拨、限时办结等方式，提高了资金支付时效。当前比较突出的问题是中央和省级专项转移支付资金部门间、市县间支出进度不平衡，究其原因主要在于：

一是专项转移支付资金下达晚，大多集中在下半年，从而影响了项目的开工和支出进度。

二是专项转移支付资金使用限制较多，影响了项目的执行。在专项资金规模较大的情况下，有关部门为了体现其重点支持方向，给其中大部分资金的使用明确了用途，许多落实到具体项目，并要求地方配套资金，从而影响了专项转移支付支出的进度和项目开工率。

三是项目预算不规范，影响项目执行。例如，保障性安居工程建设项目，脱离需求、虚报计划的项目比较普遍，导致资金下达后或没有对应项目、或因征地拆迁等原因项目不能实施。部分地区的棚户区改造项目，由于前期工作不细，按平房改造申报了项目，资金下达后发现无改造价值，又变更为新建，可研、环评等重新编制，资金至今未形成支出。

四是项目前期准备不充分，存在“钱等项目”的情况。大量财政专项资金已分配下达到市县和部门，但项目执行情况并不理想，一个重要的原因就是项目前期准备不足，许多项目都是等资金下达后才开始进行征地、方案设计、签订拆迁安置协议等工作，影响了项目进展。

五是项目审批环节多、流程长，影响项目进度。在调研中，各地普遍反映，目前各类建设项目审批环节多、流程长，各项手续环环相扣、无法平行办理，加之项目变更、竣工验收不及时等因素，严重影响项目资金支出进度。

六是因政策、规划调整，导致资金滞留。例如，2016年中央调整草原生态奖励补助政策，按照国家要求，甘肃省需要重新采集基础数据，核定草原面积，修订奖补政策，资金虽已下达县区，但尚未形成实际支出。

3.财政资金使用效率有待提高

近年来，各地财政部门在减收增支、收支矛盾日益加剧的背景下，结合本地区实际，通过加强预算绩效管理、清理存量资金等途径，努力提高财政资金使用效率。

四川省各级财政部门将开展财政支出绩效评价作为预算绩效管理体系建设的重要抓手，系统谋划，协调推进，评价资金和范围逐步扩面增量，指标体系不断优化完善，评价结果得到有效应用，评价工作趋于系统化、规范化和常态化。2010—2016年，该省共评价重点项目456个，涉及财政资金2700亿元。省级一级预算单位全部开展绩效自评，财政部门“十三五”期间将分年度实现部门整体支出重点评价全覆盖。

成都市以财政支出绩效评价为突破口，以绩效目标管理为核心，以制度建设为基础，以结果应用为目的，逐步建立了“讲绩效、重绩效、用绩效”的全过程预算绩效管理工作机制，取得了显著成效。2012—2016年，市级共评价项目285个（其中：2016年86.3亿元），发现问题707个，提出建议565条，在优化财政资金配置、提高资金使用绩效方面发挥了积极作用。在此基础上，探索开展部门整体支出绩效评价工作，对22个市级部门开展了整体支出绩效评价，并将绩效评价结果作为专项资金设立、退出，绩效约谈，通报批评制度建立的重要依据。

2016年，成都市双流区从区级财政2015年预算安排的项目中选择了21个项目开展了项目支出绩效评价工作，涉及资金17658.72万元。

2015年，甘肃省将省级22个部门管理的投向类同、目标接近的440亿元涉农资金进行整合，绝大部分一次性切块下达到县，由县级政府统筹安排。2016年，进一步加大整合力度，规模达到568亿元。通过整合，有效改变了财政资金多头管理、分散使用、撒胡椒面、下毛毛雨等现象，初步形成了“多个渠道引水，一个龙头放水”的投入使用机制。

兰州市坚持清理财政存量资金工作常态化，持续加大清理力度，对结转、结余资金逐项逐笔填报，逐项甄别，分类梳理、反复核查，并提高财政存量资金的清理频率，从一年一清理改为一月一清理，将清理存量资金“年对年”两年以上进一步延伸为“月对月”两年以上，并将收回的存量资金及时盘活，统筹使用到急需项目上。截止到8月底，已将本年收回的1.22亿元存量资金全部统筹用于市重点项目建设。并在此基础上，根据市委全面深化改革领导小组会议精神，撤销了行政事业单位基本户，只保留单位零余额账户，基本户的结余结转资金全部归集到财政，不仅做到了财政存量资金的清理，还将单位存量资金收回财政统筹使用，仅此一项，市级财政盘活基本户资金10亿多元，占市级总财力的8%。

2012年以来，甘肃财政先后出资设立基金15支，其中创投类8支，基础建设类5支，担保增信类2支，分别由发改、工信、财政、交通、科技、文化、旅游、商务、工商等部门主管。创投类、基础建设类13支基金总规模1894亿元（其中丝路基金1000亿元、交通基金400亿元、公路基金200亿元、铁路基金125亿元、兰白基金67亿元），财政拟出资200亿元，计划募集社会资本1694亿元，目前财政已注资78亿元，募集社会资本26亿元。

特别是在助推产业扶贫方面，甘肃财政以贴息、担保、风险补偿、设立各类基金为支点，撬动金融和社会资本，倍数放大财政扶贫资金，加大对精准扶贫及精准脱贫的投入力度。累计发放贷款850多亿元，惠及190万贫困人口、4800多家草食畜牧和设施蔬菜产业农民专业合作社。特别是在2015年，为全省100万户、400万建档立卡贫困人口实施精准扶贫专项贷款工程，给予每户1万-5万元、期限1-3年的产业发展小额贷款。银行执行同期基准利率，省级财政全额贴息，县级政府作为实施主体，负责贷款的发放、管理、回收，通过发挥各级政府的组织优势，有效管控金融风险。截至目前，累计发放贷款426亿元。

兰州新区为使财政资金发挥最大的经济和社会效益，在不断强化预算管理的同时，结合政府采购（包括赎买公共服务）改革，通过设立政府引导基金、建立财政风险补偿金及PPP模式等措施进一步整合财政资源，创新财政资金投入方式，运用财政政策杠杆积极引导和调动市场力量、民间资本参与新区建设，进一步提升政府资金的乘数效应和综合效益。

从近年开展绩效评价的总体结果看，地方财政资金安排基本符合国家政策规定，实施过程管理规范有序，项目内容完成较好，取得了预期的经济社会效益。当然，部分项目实施效果欠佳，主要表现为项目计划目标任务未能完成、或目标任务虽然完成但实际效益欠佳。究其原因，主要是由于项目在决策、资金分配、执行管理等过程中存在诸多问题所致。

第一，一些项目在决策管理方面存在突出问题。首先，部分项目中长期规划缺失，项目整体布局不够明确，导致项目年度间衔接不够紧密，区域间布局不尽合理。其次，部分项目管理办法缺失，资金申报、审核和拨付程序不规范，支持条件设定不合理，项目资金分配和管理无章可循。另外，部分项目执行的规划和制度等存在明显缺陷，或未随外部形势和实际情况的变化而适时修订，已不符合项目实施要求。顶层设计的不合理导致项目决策偏离项目原定目标，资金使用效益也就无从谈起。

第二，一些项目资金分配缺乏合理的因素选择，未根据项目特征制定有针对性的分配办法，缺乏资金安排的规模控制，存在随意分配资金、分散使用资金等现象，导致项目支持重点不突出、区域间资金结余与短缺并存等严重影响项目实施效益的问题。

第三，部分项目在资金分配过程中偏离原定政策目标，导致资金使用范围与其他项目交叉重叠，项目效益难以保证。如侧重于支持产业园区软件和平台建设的产业园区产业发展引导资金，其支持范围扩大到园区基础设施建设，建设内容与侧重于支持产业园区基础设施建设的资金完全相同，偏离了“园区软件服务建设”的政策目标。

第四，一些项目在项目申报、资金到位、资金管理、组织实施等环节不同程度存在执行不力、管理不到位的问题。一是在项目申报环节，部分项目审核把关不严，将不符合补助条件的对象纳入补助范围，致使财政资金流失，甚至出现虚编列项套取财政资金的现象。二是在资金到位环节，部分实施单位或企业在财政资金到位后，没有按计划将投资执行到位，影响项目实施效果。三是在资金管理环节，部分项目财务制度不健全，支付依据、会计核算、账务管理等不同程度地存在不规范、不完整的问题，容易导致财政资金损失浪费。四是在组织实施环节，一些项目在招投标、政府采购、项目监理等方面执行不力，在极易成为腐败温床的同时，资金使用效益也无法得到有效保障。

4.地方政府偿债能力弱化，“隐形债”等问题凸显

在区县政府财政收入整体减少的背景下，四川和甘肃省局部地区偿债能力有所弱化，四川、甘肃虽然不是我国地方政府债务负担最严重的地区，但个别地区债务负担率较高。随着项目投资建设的加快，违法违规融资担保问题时有发生，调研地区财政部门指出，多数地方政府融资平台依然存在且债务规模庞大，同时一些政府和社会资本合作项目（PPP），并没有严格执行财政部相关法规，存在不规范现象，这就导致在基建投资中形成了大量的“隐形债”。

5.财政支出刚性不减，民生领域面临的挑战进一步显现

财政收入的下降，还伴随着民生领域的财政刚性支出不减反增。四川省全省民生支出前三季度达到3844.3亿元，占一般公共预算比重65%，在教育、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、城乡社区、交通运输等重点支出科目资金分配使用进一步加快。成都市社保就业、医疗卫生、保障性住房支出分别增长15.7%、23.5%、56.9%。尤其在教育和养老领域，伴随着青壮年劳动力的流出，留守老人和儿童问题日益凸显。随着人口老龄化程度的加深也增加了对医疗、养老和社保等社会公共服务的需求，但现有的资源难以满足，地方政府财政支出压力加大。

（三）经济发展结构性问题

1.人力资源流失对地方经济发展带来挑战

从全国范围看，人口从经济欠发达地区流向发达地区是导致区域间人口结构失衡的重要原因。西部省份整体人口呈现净流出和负增长的态势。大量人口流入到东部地区，而且流出的人口绝大多数是青壮年劳动力和高学历人才，这无疑给西部经济发展带来了人才危机，提高了人才引进成本。虽然西部也有一些知名大学，但2015年毕业生继续留下来服务当地经济发展的只占到学生总人数的51%。同时两省在教育资源配置上，都有不同程度的专业重复设置情况，经济发展与教育资源配置不匹配的问题，进一步加剧了人力资源供需矛盾。

2.省会及周边人口集聚、产业发展与其他地区经济疲弱并存

一是伴随着城镇化发展历程，省内人口多数向省会及周边区域聚集，中小城市人口往往向市区集聚，进一步加剧了农村空心化、小城镇分化萎缩等问题。西部地区城镇化质量不高，中小城市潜力难以发挥，小城镇集聚产业和人口的能力也有限。

二是省内不同区域分化明显。省会及周边城市，特别是开发区和新区产业发展速度明显快于省内其他区域。四川省2016年前三季度，两个市GDP增速低于全省水平、5个市州公共预算收入增速低于全省平均水平、9个市全社会固定资产投资增速和两个市工业增加值增速显著低于全省平均水平，产业不景气、发展停滞在县域范围内更为突出。

3.省会及周边房地产升温与市县等区域房地产库存积压并存

当前房地产市场分化加剧，省内各城市分化明显。呈现出省会城市及其周边区域房地产热，三四线城市特别是县城去库存压力依然较大。除了部分商业住房外，商业楼盘去库存形势呈现更加严峻的区域性、结构性特点。以四川省为例，全省商业库存消化周期在5年左右，库存总量已经超过住房，主要是商业营业用房，写字楼、商业综合体等库存量大，部分城市车位也出现了阶段性过剩，商业去库存面临的形势更为严峻。

4.中小企业融资成本偏高贷款困难，民间投资增速缓慢

国有大企业融资和中小企业融资、政府投资和民间投资之间也存在结构性失衡。工业企业贷款余额连续下降，四大国有商业银行向工业企业投放的流动资金下降明显，连续数月呈现负增长。四川省企业融资贵问题仍未从根本上缓解，中小型企业贷款综合成本普遍在10%以上。同时民间投资目前增速虽有所回升，但仍低于全省投资增速6.9个百分点。

三、推进西部地区财政经济改革的思路和政策建议

综合而言，西部地区财政经济运行中的问题突出表现在日益增长的结构性风险上，这就要求尽快转变局部性思维模式，树立“一叶知秋、未雨绸缪”的全局发展观，针对各类结构性风险，提出切实可行的结构性改革方案，才能推动西部地区长期较快的可持续发展。

（一）西部地区转移支付政策的调整优化需要有整体战略观

各级政府的事权和支出责任划分是建立科学的转移支付制度的前提。在明确各级政府支出责任的基础上，依据西部战略发展需求，合理确定地方政府事权和支出责任，西部转移支付政策的调整优化也要依据发展战略需求和政府职责进行调整。

一是完善转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，推进劳动力就近城镇化。转移支付制度设立的初衷是推进公共服务均等化，即让所有人享受差异不大的公共服务。推进实现公共服务均等化的关键在于如何促使西部落后地区农业转移人口就地就近市民化及提供后续公共服务的问题。因此，在完善转移支付制度、建立转移支付制度与农业转移人口市民化挂钩机制时，应当将农业转移人口市民化纳入统筹城乡发展总体战略中考虑，在基本公共服务未实现基本均等化时，不宜简单在省际之间实行转移支付与省际间流动人口数简单挂钩，而应该向就近、就地城镇化的农业转移人口和接受就近转移人口较多的地区倾斜，完善鼓励就近城镇化的政策，以增加当地经济活力和吸引力，并且为化解西部中小城市房地产库存提供人口基础。

二是合理调整西部地方政府的事权配置，减少基层县级政府的支出范围，适当提高具有相应财力省级政府的支出责任，特别是在基础教育、社会保障和公共卫生等基础性公共服务领域，适当增加省、自治区政府的支出责任，减少县级政府的财政负担。在教育、基层卫生医疗和养老等领域进一步提高省级统筹力度。

三是伴随着中央与地方事权划分的逐步开展，上级部门在测算一般性转移支付时，要充分考虑西部地区的战略地位和区位特点。在根据当地财政事权划分支出责任时，加大一般性转移支付中由地方自行决定用途的资金占比，同时要逐步完善生态功能区转移支付制度，东部地区需要为西部自然资源的保护承担相应职责，进行一定补偿。

四是将一般性与专项转移支付归位。强化一般性转移支付均衡地区间财力、促进基本公共服务均等化的作用，根据设立的长期、中期和短期基本公共服务均等化目标，逐步将现行对地方支出责任范围内实施的专项转移支付调整并入一般性转移支付，取消对资金使用范围的限制。根据各级政府间支出责任划分，对专项转移支付进行分类规范、清理整合，对中央支出范围内的事项由中央财政支出，不再安排专项转移支付；对地方支出责任范围内的事项，由中央安排一般性转移支付进行补助；对中央和地方共同承担的支出责任范围内的事项，要逐步整合统一支出责任范围内的事项、取消交叉重叠的事项。同时，逐步改变部门管理专项资金的职能，将所有资金集中到财政部门进行分配，提高资金的统筹协调性，部门的职能转为指导监督项目实施。

五是提高项目预算决策、编制的科学性、准确性。项目决策既要做好可行性研究，加强项目的论证、评审，作为支撑决策的重要依据；也要提高预算的准确性，为预算执行奠定基础。同时，要严格控制代编事项，按照《预算法》和国务院相关规定，细化预算编制，提高年初预算到位率。做好项目可行性研究、评审、招标、政府采购等前期准备工作，确保预算一旦批复或下达，资金就能实际使用。

六是完善滚动项目库管理。结合项目滚动预算管理，强化项目库建设，充分发挥项目库的基础支撑作用，没有进入项目库的项目一般不得安排预算。加强项目审核，提高入库项目质量，充实项目储备，做实项目库。入库项目必须完成可研、初设、环评等前期准备工作，对只有名称、前期准备不足的“框架性”、“概念性”项目不得进入预算。实施项目全周期滚动管理，逐步完善项目退出机制。

七是建立项目动态调控机制。强化动态监管，实时跟踪了解项目执行情况，项目预算执行进度慢，或因项目实施过程中条件变化等因素影响项目进展和资金支出进度的，准予动态调整，便于项目进度与资金进度协调一致。

八是减少项目审批环节。建议发改委等部门认真梳理审批事项，优化审批流程，压缩审批环节，明确时间节点，进一步提高审批效率。

（二）创新财政投入方式，提高财政支出使用效率

一是深化预算绩效管理改革。从强调“事后控制”逐步向强调“事前控制”、“目标导向”转变，明确定位财政绩效的核心标准，激励、释放财政资金使用部门的积极性。继续以项目预算为抓手，以评价为核心，把评价结果的应用落到实处。第一，将部门绩效预算的评价结果告知公众，接受公众和舆论的点评。第二，绩效评价结果报送同级人大、党委、政府主要领导及组织、人事部门，可考虑作为部门综合考核的依据。

二是推进财政资金统筹使用。首先，要做好职能统筹。财政资金的安排使用，要有零基预算的思维，应着眼于要承担和履行哪些职能，强调资金安排与职能履行相匹配，特别是部门资金要紧紧围绕自身职能来安排。其次，要做好资金统筹。要基于完整的预算体系统筹一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障基金预算的资金安排，四本预算之间要有机联系，不能相互割裂。要全口径统筹各类政府收入，包括税收收入与非税收入、预算收入与基金收入、公共资源收入与国有资产收入、预算资金与债务资金等。要由财政部门代表政府统筹财政支出安排，避免预算分配权的肢解和“碎片化”。再次，要做好管理统筹，切实实现资金与政策、项目、部门履职等人、财、权的结合，提高财政资金使用的宏观绩效。

三是进一步推进政府投资基金化改革。财政支持产业发展的资金，主要采取基金方式运作，建立政府投资基金，形成政府引导，企业、金融机构和创投企业参与的多元化投入机制，吸引带动股权投资等各类基金，促进经济社会发展。

四是推广政府、企业和社会力量合作模式（PPP）。探索设立PPP项目引导基金，规范PPP项目操作程序，建立健全合理投资回报机制，鼓励和引导社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营管理，重点在轨道交通、停车设施、垃圾污水处理、能源、水利、保障性安居工程、医疗、养老、教育、文化等领域推广PPP模式，提高公共产品和公共服务供给能力及效率。

五是继续扩大政府购买服务范围和规模，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办；能由政府与社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。完善相关政策，编制政府购买服务指导性目录，逐步扩大政府购买服务的范围和规模。

（三）加强财政风险防控意识，严控地方债务风险增加

1.树立财政风险意识，强调地方政府借债需自还的认识

2015年5月起推进的地方政府存量债务的置换工作在一定程度上有效化解了地方政府债务短期流动性风险，缓解了地方政府的到期偿债压力。然而，部分政府部门据此认为可以长期依靠中央政府的债务置换来化解自身债务风险，在局部地区偿债能力有所弱化的背景下，这种认识是非常危险的。一是中央政府需要进一步以法律形式明确规定地方政府自借自还的偿债责任。二是地方政府要认识到中央政府托底进行债务置换，并不是解除地方政府的偿债责任，地方政府在债务到期时仍然要面临巨大的利息本金偿还压力，因此要明确督促地方政府制定相应的偿债计划，通过新增税源、调整支出结构和变现部分资产等手段化解自身债务风险。

2.清理地方政府融资平台等隐性债务，防范债务风险

规范融资平台运营管理。短期来看需要加强对地方融资平台的清理整顿，有效控制融资平台规模的进一步扩张，防止融资平台贷款风险的爆发。长期来看还必须从转变政府职能，完善地方政府投融资体制，理顺地方政府的事权财权，妥善解决土地财政等多个角度来防范地方融资平台风险。落实融资平台贷款还款来源，有效保全资产，确保总体风险处在可控范围之内。将融资平台形成的债务资金逐步纳入预算管理，做好财政可承受能力的测算，合理确定举债规模。

3.完善债务信息公开，健全风险预警机制

一是通过强调信息公开，真实披露地方政府性债务。完善市场化发行对地方政府举借债务形成强有力的约束，充分有效披露债务信息，将债务余额、限额、负债率等信息一并披露，债务发行时间也要及时更新。二是健全风险预警机制。建立多层次政府债务风险预警指标体系，将专项债务和一般债务区别建立风险指标，用于密切跟踪地方政府性债务风险状况，通过风险预警，督促地方政府将债务风险压缩在可控范围内。建立对地方政府偿还债务情况的评估，并将评估结果用于对政府履职情况的考核，构建完善的偿债考核体系。

调研组组长：白景明

调研组成员：白景明 于长革 梁 强 张 绘

（责任编辑：董丽娟）

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2096-1391（2017）01-0038-17