中国经济周期与财政政策调控的阶段性

肖炎舜

中国经济周期与财政政策调控的阶段性

肖炎舜

经济周期与财政政策调控之间有着非常深刻的内在逻辑关系。本文基于经济实际增长率的“谷－谷”划分法，将改革开放以来的经济周期分为6个，我国实施了七轮宏观调控，其中五轮治理经济过热或偏快，两轮防止经济衰退。从中国财政政策历次调控经济周期的政策实践来看，中国财政政策取向的转变与经济周期的波峰或波谷高度一致，反周期中也积累了一些经验和教训，这些都可以为今后更好地发挥财政政策的逆周期调节作用提供借鉴。

财政政策 经济周期 政策取向转变 波峰波谷

改革开放30多年来，中国经济经历了5轮比较完整的经济周期，目前正处在第6轮经济周期。财政政策注重“逆经济风向而动”，较好发挥了抑制经济波动的作用。本文总结了财政政策反周期调控的经验和教训，为新一轮经济周期调控提供借鉴。

一、熨平经济周期是财政政策调控的重要功能：文献分析

20世纪30年代以来，宏观经济学把探寻经济周期根源和政策设计作为核心。凯恩斯认为，总需求减少是经济周期发生的主要原因；汉森－萨缪尔森提出“乘数－加速数模型”，认为经济周期是投资与收入共同决定的；弗里德曼认为，经济周期是货币和信贷扩张和收缩的结果；熊彼特把经济周期归因于“创新”浪潮；卢卡斯认为，经济波动取决于生产者对其产品价格变动的反应；基德兰德和普雷斯科特认为，经济周期源于一些真实因素对经济的实际冲击，如大规模的技术进步或生产率的扰动等；卡莱斯基等则把经济波动归因于政治家对财政、货币政策的操纵。①《经济学》第14版，萨缪尔森、诺德豪斯著，胡代光等译，北京经济学院出版社，1996年6月第1版，第1039页。他们的政策主张各不相同，有的甚至完全对立。无论如何，经济周期是一个客观事实，政府对经济进行干预也是一个客观事实。

国内最早公开提出经济周期问题的是乌家培、刘树成等人，他们1985年就提出“社会主义经济增长有没有周期波动”这个重要课题②《刘树成与中国经济周期波动理论研究》，中国社会科学网，2014年1月20日。，开启国内先河。在突破“社会主义经济周期问题”禁区后，国内学者将财政政策调控与经济周期研究紧密结合起来。特别是1993年起连续5年实施适度从紧的财政政策、1998年起连续6年实施积极的财政政策之后，“在财政收支上实施紧缩或扩张的反周期操作”已经成为基本的常识，“人们早已到了烂熟于心的地步”。①高培勇：《由“积极”转向“中性”：财政政策经历艰难抉择》，《财贸经济》2004年第8期，第13-19页。许多研究认同并证实了财政政策调控对经济周期具有重要影响，综合来看，主要有以下看法。

第一，财政政策调控与经济周期波动具有密切关系。高培勇（2013）认为，财政政策从来都是宏观经济调控的一个主要手段，财政收支深刻影响企业与居民的消费、投资和社会总供求，进而牵动整个经济社会活动的运行。②高培勇：《宏观经济分析中的财政政策》序言，中国社会科学出版社，2013年10月第1版。黄蕾、孙楚仁（2008）对1978年－2002年我国财政政策调控对经济周期的影响进行分析，结论是财政政策变化对GDP增长率变动的确产生了影响，财政支出增长对经济增长起着正向作用。③黄蕾、孙楚仁：《我国宏观经济政策对经济周期波动的影响分析》，2008年8月，《第十届中国青年信息与管理学者大会论文集》，第158-163页。

第二，财政政策调控依托自动稳定器和相机抉择两种机制。财政自动稳定器功能内在于财政制度框架，随着宏观经济形势变化，自动发挥宏观经济调节作用。相机抉择是政府主动运用反周期的财政政策工具，对经济运行进行有意识的干预。郭庆旺、贾俊雪、刘晓路（2007）分析了1992年－2005年财政政策对宏观经济稳定的影响，发现财政支出政策的相机抉择变化比较符合“逆势而动”的特点，有助于实体经济稳定。④郭庆旺、贾俊雪、刘晓路：《财政政策与宏观经济稳定：情势转变视角》，《管理世界》，2007年第5期，第7-17页。

第三，财政政策调控可以采取扩张、紧缩、中性三种政策取向。扩张性财政政策在我国财政政策调控实践中被称为“积极的财政政策”，紧缩性财政政策在我国财政政策调控实践中被称为从紧或适度从紧的财政政策，中性财政政策在我国财政政策调控实践中被称为稳健的财政政策。楼继伟（2006）主编的《中国公共财政》明确提出财政政策通常可分为扩张、紧缩、中性三种类型⑤楼继伟：《中国公共财政》，人民出版社、党建读物出版社，2006年6月第1版，第112页。，这在我国财政政策调控实践中，所对应其实就是“积极”、“从紧”或“适度从紧”、“稳健”的财政政策。

第四，财政政策调控可运用预算、税收、公债、公共支出、政府投资、财政补贴等政策工具。财政政策调控为达到既定目标，可以通过改变政府收支活动，利用预算、税收、公债、公共支出、政府投资、财政补贴等各种政策手段对宏观经济进行调节。金人庆（2006）对我国1993年起实施的适度从紧财政政策、1998年起实施的积极财政政策、2005年起实施的稳健财政政策进行了系统分析，比较全面地总结了各种财政政策工具使用情况。⑥金人庆：《中国：科学发展与财政政策》，中国财政经济出版社，2006年7月第1版。

第五，财政政策调控要受到财政规则的约束。20世纪70年代以来，一些国家开始通过财政规则对政府相机抉择的权力进行限制，以此解决政府的永久性债务偏好和财政“公共池塘问题”。⑦杨攻研、刘洪钟：《政府债务削减的政治经济学分析——来自发达国家长期历史的启示》，《世界经济与政治》，2015年第1期，第127-154页。一是赤字规则，如欧盟要求成员国财政赤字占GDP比重保持在3%以内；二是借贷规则，比如大多数工业化国家禁止政府从中央银行借款，我国1993年开始实施此规则；三是公共债务规则，主要是限制存量债务水平，如欧盟要求成员国债务存量占GDP比重不超过60%；四是黄金规则，只有政府投资性支出可以通过公共债务进行融资，经常开支需严格遵守动态预算平衡原则；五是公共财政导向性规则，即公共投资不能与私人投资直接竞争；六是对财政支出的增长速度、结构比例建立数量限制规则，例如德国自1982年起规定，财政支出的平均增长速度不能快于财政收入。①李永友、周达军：《自动稳定器与相机抉择：财政政策宏观调控机制的权衡与完善》，《财贸经济》，2007年第2期，第10-17页；郝宇彪：《财政预算理念：演变、影响与重构——基于美国财政收支变迁的分析》，《经济社会体制比较》，2014年第6期，第127-134页。

二、中国财政政策取向转变与经济周期的波峰或波谷高度一致：从政策决策角度考察

国内学者对我国经济周期划分有一些分歧，主要是方法不同所致。一种是基于经济实际增长率的“谷－谷”划分法；另一种是HP滤波法，即对经济进行周期划分前，先消除其长期趋势。本文借鉴刘树成等采用传统“谷－谷”划分法②田如柱、金辉：《尊重经济规律才能成功驾驭宏观经济——访中国社会科学院学部委员、著名经济学家刘树成》，《经济参考报》，2011年6月28日。，将改革开放以来的经济运行时段分为6个周期（改革开放前中国经济经历了5个周期是学术界共识），分别是1977年—1981年第六个周期，1982年—1986年第七个周期，1987年—1990年第八个周期，1991年—1999年第九个周期，2000年—2009年第十个周期，2010年进入第十一个周期（见图1）。

图1 1978年—2015年中国经济增速和物价水平变化情况

（一）第六个经济周期中，GDP增长率最高是1978年的11.7%，党中央于1979年4月正式提出实行“调整、改革、整顿、提高”

1979年—1981年改革开放后第一轮宏观调控，是针对1978年经济过热采取的紧缩取向的宏观调控。1978年GDP增长11.7%，尽管当年物价水平只上升0.7%，财政收支也是基本平衡的，还有10.18亿元结余，但由于固定资产投资大幅增加，经济已经出现过热。1979年4月，党中央召开工作会议，正式提出用三年时间对整个国民经济进行调整，实行“调整、改革、整顿、提高”的方针。从1979年开始，我国财政政策取向发生明显变化（见表1），当年国家财政预算收支安排都是1120亿元，相当于上年决算数，没有安排赤字；1980年国家预算总收入1062.9亿元，总支出1142.9亿元，低于上年决算数，支大于收80亿元；1981年国家预算在作出安排后又进行调整，调整后概算总收入和总支出都是1056.6亿元。但从预算执行结果看，1979年、1980年的财政政策是宽松的，1981年才真正实行了紧缩，这反映在各年的决算中。1979年国家决算总收入比预算短收16.7亿元，决算总支出比预算超支153.9亿元，出现170.6亿元赤字；1980年国家决算总收入比预算超收22.3亿元，决算总支出比预算超支69.8亿元，财政赤字超预算47.5亿元；1981年国家决算总收入超概算32.86亿元，决算总支出超概算58.37亿元，财政赤字25.51亿元。这三年，财政预算安排都是从紧的，但预算执行中，1979年和1980年财政支出较多超出预算，1981年才较好完成预算任务。因此，许多学者认为，1979年—1980年我国财政政策、货币政策是“双松搭配”，1981年是“紧财政”、“松货币”的“松紧搭配”。出现这种情况的一个重要原因，是1979年、1980年各级政府认识不统一，政策贯彻执行不力，基建总规模没降下来。1980年12月，党中央决定1981年对国民经济进行进一步大调整，紧缩财政政策才真正落实到位。还要指出的是，当时我国并没有提出经济周期问题，财政工作主要是受到“财政规则”约束，特别是处理好积累和消费的比例关系，财政要坚持收支平衡、略有结余的方针。

表1 1978年—1981年我国财政收支情况 单位：亿元

（二）第七个经济周期中，GDP增长率最高是1984年的15.2%，1985年－1986年我国实施改革开放后第二轮宏观调控

1.1982年—1984年连续3年实施宽松的财政政策

1981年，我国经济增速回落到5.1%，是第六个经济周期的谷底。1981年12月五届人大四次会议通过的《政府工作报告》提出，要使1982年国民经济发展速度比1981年高一点。由此，1982年财政收支安排保持了一定增长速度，并主动安排少量赤字，当年预算总收入为1100亿元，比上年预计数增长3.9%；总支出为1130亿元，比上年预计数增长4%；支大于收30亿元。这标志着紧缩财政政策发生方向性转变，开始实施宽松的财政政策。

2.1985年采取“双紧”的财政政策和货币政策

1984年增长率达到15.2%，是改革开放以来最高速度，次年3月六届人大三次会议通过的《政府工作报告》提出，必须坚持实事求是、稳步前进的方针，坚决防止盲目追求和比赛增长速度的现象。1985年国家预算安排财政总收入比上年增长4.8%，总支出比上年增长3.3%，在上年财政收支实际增速都在20%左右的情况下，这体现了紧缩的政策取向。从实际执行结果看，1985年国家预算完成情况大大超过预算安排，财政总收入为1854.11亿元，完成预算的120.8%，财政总支出为1825.94亿元，完成预算的116.7%，财政结余为28.17亿元，扭转了财政赤字局面。这次从紧的财政政策名符其实，特别是国家财政平衡状况由略有赤字，转变为收支略有结余，被视为一个巨大成绩。

3.1986年“双紧”的财政政策和货币政策“半途而废”

实施“双紧”政策后，1986年经济增速回落到8.9%，是第七个经济周期的谷底。这个速度并不低，与当年政策执行中很快就调整方向有很大关系。从1986年预算安排和执行看出，这次宏观调控并不彻底。1986年国家预算财政收支都是2141.47亿元，是连续4年安排预算赤字后，第一次预算没有安排赤字；但实际执行结果出现了70.8亿元赤字，这个赤字水平为1981年以来最高，实际上是实行了宽松的财政政策。“双紧”的财政政策和货币政策只实施了一年，就转变为“双松”政策组合，财政政策转向节点与经济周期谷底几乎重叠。

表2 1982年—1986年我国财政收支情况 单位：亿元

（三）第八个经济周期中，1988年－1990年我国实施了以“治理整顿”为核心内容的改革开放后第三轮宏观调控

1.本轮宏观调控聚焦治理通货膨胀

1987年、1988年GDP增长率达到11.7%和11.2%，1988年、1989年物价涨幅达到18.8%和18%，是这轮宏观调控的大背景。1988年物价上涨与价格改革有密切关系，这一年国家出台对基本生活消费品由暗补改明补、对高档及耐用消费品价格调整和放开、较大幅度提高基础产业产品价格等措施，在总需求超过总供给的“短缺经济”情况下，各类价格应声而起。1988年9月，党的十三届三中全会作出了“把明后两年改革和建设的重点突出地放到治理经济环境、整顿经济秩序上来”的重要决策，之后国务院实行了紧缩财政、紧缩信贷的“双紧”政策。在系列调控政策作用下，我国经济增速迅速下降，1989年GDP增长率只有4.2%，物价涨幅仍保持较高水平，主要是翘尾因素所致，是1988年价格“闯关”的后遗症。

2.对经济增速下滑的容忍度比较大

这次宏观调控即使面对经济增速明显下滑，但由于把通货膨胀形势估计得相当严重，中央继续采取严厉调控措施，在整个治理整顿期间都坚持实行紧缩的方针政策。1989年9月份工业增速已经下滑到-0.9%，10月份进一步下滑到-2.1%；物价指数从1月份的27%，下降到8月份的15.2%，11月份进一步下降到7.1%①国家计委经济研究所综合研究室：《1989年经济形势分析及1990年展望》，《计划经济研究》，1990年第1期，第47-53页。。但是，1988年9月开始实施的紧缩性政策并没有转变。1989年11月，党的十三届五中全会明确提出，用三年或者更长一些时间基本完成治理整顿任务，要求继续控制社会需求和坚持财政信贷双紧方针。1988年9月到1990年初，是执行“双紧”政策最严厉的时候。1990年是改革开放以来我国经济增速最低的一年，GDP增长率只有3.9%。

3.“双紧”政策在力度把握上根据形势变化调整

1990年之后，财政政策和货币政策在坚持“双紧”的同时，逐步调整实施力度。最明显的是，1990年3月，七届人大三次会议通过的《政府工作报告》强调，要“努力改变市场销售疲软状况”，各部门、各地区要抓紧落实“适度放松金融，增加一些贷款”，“适当调整存贷款利率”，“尽快清理‘三角债’”，“适当增加一些投资”等措施，“使它们在经济生活中发挥积极作用”。1991年国家预算在强调“继续坚持紧缩方针”、“支出预算的安排必须体现过紧日子的精神”的同时，提出要“做到紧中有活，有保有压”。

表3 1987年—1990年我国财政收支情况 单位：亿元

简单比较政府有关文件对财政政策的表述，1988年初提“紧中有活、有保有压”，1989年初提“坚决实行紧缩的财政政策”，1990年初提“在坚持财政金融‘双紧’方针的前提下，从多方面采取缓解当前矛盾的措施”，1991年初再提“紧中有活，有保有压”，可见这几年财政政策经历了“紧中偏松”到“紧上加紧”再到“紧中有松”的过程。

（四）第九个经济周期中，GDP增长率最高是1992年的14.2%，1993年6月起实施“适度从紧”的财政货币政策，这是改革开放后第四轮宏观调控

1.1992年到1993年上半年尽管已经出现经济过热，但仍实施“双松”的财政货币政策

由于1990年陷入周期谷底，财政政策在“把握紧缩力度”上已有所变化。1990年、1991年预算执行情况反映了这一特点，实际财政赤字分别比预算安排扩大69%和71%。1992年到1993年6月，我国实行“双松”的财政政策和货币政策。也是此时，国民经济出现过热。1991年GDP增速达到9.3%，同比提高5.6个百分点，物价涨幅3.4%，与上年基本持平。1992年GDP增速上升到14.2%，同比提高近5个百分点，物价涨幅6.4%，同比提高3个百分点。对1992年经济过热，并没有及时采取猛烈措施，有两方面原因：一是对三年治理整顿的评价不是很高，被称之为“硬着陆”。邓小平指出“治理整顿有成绩，但评价功劳，只算稳的功劳”，对治理整顿工作不是很满意①陈锦华：《从实行宏观调控到“软着陆”成功》，《中共党史研究》，2005年第2期，第3～18页。。二是当时全国上下加快发展的热情很高。年初邓小平南方谈话提出“发展才是硬道理”，各方面加快经济建设的积极性空前高涨。这种情况下，1993年初国家制定的财政货币政策，总基调仍然是宽松。

2.1993年年中推出加强宏观调控的政策措施

1993年上半年，经济指标再创新高，工业增加值增长率达到30.2%，全社会固定资产投资增长率达到61.8%，经济过热、经济秩序混乱已是一个不争事实。这个时候，中央和地方反复讨论一年多，各方面对形势也形成了一致看法。1993年6月24日，党中央、国务院发出《关于当前经济情况和加强宏观调控的意见》，即1993年中央6号文件，出台了16条加强和改善宏观调控的措施。这标志着我国实施“适度从紧”的财政政策和货币政策。

这一轮财政货币政策，集中体现在中央6号文件中的16条措施，以及随后提出的两个“约法三章”。16条措施是：（1）严格控制货币发行，稳定金融形势；（2）坚决纠正违规拆借资金；（3）运用经济杠杆，大力增加储蓄存款；（4）坚持制止各种乱集资；（5）严格控制信贷总规模；（6）专业银行要保证对储蓄存款的支付；（7）加快金融改革步伐，强化中央银行的金融宏观调控能力；（8）投资体制改革要与金融体制改革相结合；（9）限期完成国库券发行任务；（10）进一步完善有价证券发行和规范市场管理；（11）改进外汇管理办法，稳定外汇市场价格；（12）加强房地产市场宏观管理，促进房地产业的健康发展；（13）强化税收征管，堵住减免税的漏洞；（14）对在建项目进行审核排队，严格控制新开工项目；（15）积极稳定地推进物价改革，抑制物价总水平过快上涨；（16）严格控制社会集团购买力过快增长。两个“约法三章”包括：一是对金融系统的“约法三章”。立即停止和认真清理一切违章拆借，已经违章拆出的资金要限期收回；任何金融机构不得变相提高存款利率，不准用提高存款利率的办法搞“储蓄大战”，不得向贷款对象收取回扣；立即停止银行向自己兴办的各种经济实体注入信贷资金，银行要与自己兴办的各种经济实体彻底脱钩。二是对财税部门的“约法三章”。严格控制税收减免；严格控制财政赤字，停止银行挂账；财政部门及所属机构，未经人民银行批准，一律不准涉足商业性金融业务，所办公司要限期与财政部门脱钩。①陈锦华：《从实行宏观调控到“软着陆”成功》，《中共党史研究》，2005年第2期，第3-18页。

与改革开放后前三轮宏观调控相比，这次调控主要有三大特点：一是贯穿改革精神。6号文件提出，“解决当前的问题必须采用新思路，从加快新旧体制的转换中找出路，把改进和加强宏观调控、解决经济中的突出问题，变成加快改革、建立社会主义市场经济体制的动力”。二是推行“铁腕治乱”，中央在整顿财政金融秩序方面措施有力、雷厉风行。三是坚持“一分为二”。这次经济过热由多种原因造成，“不能为倒脏水，连洗澡的孩子也倒掉”是当时比较普遍的认识。

3.直到1994年物价涨幅冲到24.1%的历史高位后，1995年3月才提出“适度从紧”的概念

1993年我国GDP增速达到13.9%，同比略有下降，但物价涨幅高达14.7%，比上年提高8.3个百分点。1994年3月，八届人大二次会议虽然指出“物价上涨幅度比较高”是个问题，但继续把增长摆在优先位置，提出1994年GDP增长和物价涨幅目标分别是9%和控制在10%以内，比上年计划目标分别提高1个和4个百分点。1994年，我国经济连续第3年增长13%以上，物价涨幅高达24.1%。这种情况下，中央在1995年明确提出，“把治理通货膨胀作为宏观调控首要任务”，实行“适度从紧的财政货币政策”。1995年3月，八届人大三次会议通过的《政府工作报告》提出，“突出的问题是物价上涨幅度过高”，要“确保物价上涨幅度比去年有明显回落，力争控制在15%左右”，实行适度从紧和量入为出的财政方针，努力增收节支，中央财政赤字不能比上年扩大，地方财政要坚持收支平衡。1995年宏观调控主要目标得到了较好实现，GDP比上年增长11%，商品零售价格指数逐月回落，从1月份的21.2%下降到12月份的8.3%。

1996年、1997年我国都是实施适度从紧的财政政策和货币政策。中央对1996年经济工作的经济增长目标是8%，价格目标是零售物价涨幅降低到10%左右，实际结果是GDP增长9.9%，零售物价涨幅回落到6.1%。中央对1997年经济工作提出GDP增长8%、商品零售价格涨幅6%的调控目标，实际结果是GDP增长8.8%，物价涨幅持续走低，商品零售价格总水平比上年上涨0.8%，居民消费价格上涨2.8%。这标志着，我国经济已经从周期顶峰平稳回落，进入“高增长、低通胀”状态，成功实现“软着陆”。

表4 1991年—1997年我国财政收支情况 单位：亿元

（五）第九个经济周期的谷底是1998年第二季度，我国财政货币政策转为“积极”和“稳健”组合，开启改革开放后第五轮宏观调控

1.实施积极财政政策的大背景是1997年7月爆发亚洲金融危机

从1997年第4季度开始，我国经济就已出现通货紧缩，10月份商品零售价格总水平同比涨幅为-0.4%。但是财政货币政策并没有改变“适度从紧”基调，只是加大对经济增长的支持力度。1998年3月仍然提出“继续实行适度从紧的财政政策”、“继续实行适度从紧的货币政策”，也反映当时对经济形势看法有些滞后。

2.经济增速跌破预计目标、货币政策效果不彰是实施积极财政政策的重要原因

受危机冲击和周期波动叠加影响，1998年上半年通货紧缩加剧，经济增速低于目标。上半年累计增长7%，低于目标1个百分点；物价持续下跌，商品零售价格总水平从1997年10月开始持续9个月下降；国内需求放缓，一季度社会消费品零售总额增长6.9%，同比回落12.9个百分点，固定资产投资增长10.3%，回落3.6个百分点；出口增幅突然减缓，上半年出口869.8亿美元，同比增长7.6%，大大低于上年同期的26.2%；下岗和失业人员大量增加，1998年6月底全国企业下岗人员达到1128万人。上半年在货币政策方面，已经采取了不少措施，但由于银行“惜贷”和企业借款需求不旺，贷款和货币供应量增幅同比不仅没有上升，反而趋于下降。

在这种情况下，党中央、国务院决定加大宏观调控力度，实施积极的财政政策，最重大的举措是1998年8月，九届全国人大常委会第四次会议批准国务院提出的1998年中央财政预算调整方案。财政部向国有商业银行增发1000亿元国债，同时银行配套发放1000亿元贷款，重点用于农林水利、交通通信等基础设施建设。在这些特殊政策拉动下，1998年第三季度经济增长7.6%，比二季度快0.8个百分点，四季度达到9%，全年增长7.8%，基本实现了年初目标。

3.这轮积极财政政策多次进行较大力度的相机调整

1999年二季度开始，我国经济发展面临的外部环境更加复杂，国内有效需求不足矛盾更加突出，党中央、国务院又作出了进一步加大实施积极财政政策力度的重大决策，国务院再次向人大提出中央财政预算调整方案，在年初发行500亿元基础上再增发600亿元长期国债，并提出了一系列收入分配和税收方面的政策措施。1999年是本轮经济周期经济增长率最低（7.7%）、物价总水平下降幅度最大（-1.4%）的一年，也是积极财政政策拉动作用最强的一年，国债资金拉动GDP增长2个百分点。2000年初决定发行1000亿元长期国债，下半年经人大批准，第三次调整中央预算，增加建设性支出500亿元，增发长期建设国债500亿元，扩大财政赤字500亿元。

4.这次积极财政政策退出比较平缓

2001年、2002年继续实施积极财政政策，都在年初决定发行长期国债1500亿元，主要用于在建项目、青藏铁路、西气东输、西电东送、南水北调等重大基础设施建设。2003年、2004年长期建设国债发行逐步减少，分别为1400亿元、1100亿元，表明积极财政政策已经接近尾声。1998年－2004年实施积极财政政策这7年，赤字率大体经历了一个先升后降的过程。1998年、1999年、2000年分别为1.21%、2.19%、2.91%，比上年分别提高0.46、0.98、0.72个百分点；2001年赤字率为2.71%，下降0.2个百分点，2002年达到最高3.03%，提高0.32个百分点；2003年、2004年持续下降，为2.74%、2.34%，分别下降0.29、0.4个百分点。这种情况反映出这一轮积极财政政策的力度逐渐减弱。

表5 1997年—2008年中央财政赤字占GDP比重

（六）在第十个经济周期中，我国财政政策先后经历了从积极到稳健再到积极的转变

1.2004年底明确提出实施稳健的财政政策

2003年、2004年我国经济走出通货紧缩阴影，经济增长率连续两年保持在10%以上。与此同时，经济运行中出现了一些不稳定不健康因素，主要是：投资扩张冲动较强，资源环境约束矛盾突出，煤电油运紧张，价格上涨压力较大，一些地方环境污染严重。2003年下半年，党中央、国务院及时采取了一些调控措施，标志着我国第六轮宏观调控的开始。一是整顿和规范土地市场秩序，全面清理各类开发区，制止乱征滥占耕地；二是控制倾向信贷过快增长势头，从9月21日起将金融机构存款准备金率从6%提高到7%；三是2003年12月出台了制止钢铁、电解铝、水泥行业盲目投资的措施。2004年第一季度，经济运行中的矛盾和问题更加明显，全社会固定资产投资增长43%，煤电油运紧张，生产资料价格上涨14.8%。这种情况下，党中央、国务院进一步加强和改善宏观调控，主要包括：从5月开始暂停半年审批农用地转非农建设用地；再次提高存款准备金率，提高部分行业固定资产投资项目资本金比例；依法清理在建项目，严格控制新上项目，严肃查处了铁本钢铁等违规项目。这些措施取得了明显成效，当年全社会固定资产投资增长25.8%，增速比第一季度回落17.2个百分点；年底广义货币M2同比增长14.6%，增幅比第一季度回落4.6个百分点；居民消费价格指数第三季度上升到5.3%后，第四季度回落到3.2%。2004年12月召开的中央经济工作会议明确提出实施稳健的财政政策和货币政策。

2.稳健的财政政策比较好地处理了控制总量、调整结构、推进改革的关系

2005年、2006年、2007年我国经济高位上行，增长速度持续超过10%，物价总体稳定，但固定资产投资增长过快、货币信贷投放过多、国际收支顺差过大、房价上涨过快“四过”问题交织在一起，给经济平稳运行带来挑战。针对这些问题，中央加强和改善宏观调控，采取了一系列促进经济运行短期稳定和解决经济发展长远问题相结合的政策措施。一是在“严把土地和信贷两个闸门”控制固定资产投资过快增长中，把抑制部分行业投资增长过猛，延伸到对产能过剩行业的结构调整，比如2006年3月出台一批推进产能过剩行业结构调整的措施；把加强对重点行业的投资管理延伸到深化投资体制改革，比如2007年11月建立新开工项目管理联动机制；把清理开发区、整顿土地市场秩序、暂停审批非农建设用地，延伸到深入推进土地有偿使用制度改革。二是在房地产市场宏观调控中，把抑制需求、增加供给、稳定房价，延伸到推进住房制度改革，加强住房保障体系建设。三是在控制流动性过剩中，注重调节内外经济均衡，通过改革汇率制度，综合运用加工贸易政策、进出口税收优惠政策，缓解外贸顺差过大问题。①刘树成：《宏观调控取得明显成效》，《十一届全国人大一次会议〈政府工作报告〉辅导读本》，人民出版社、中国言实出版社，2008年3月第1版，第13-21页。由于财政政策和货币政策是宏观调控依靠的两个主要手段，“双稳健”的财政货币政策除了在“松紧适度”中具有“稳中趋紧”的特点外，也体现了宏观调控的上述特点。

归结来看，稳健财政政策有两大特点：一是致力于消除深层次矛盾和问题，巩固经济社会长期健康发展的基础，增强发展的可持续性。二是致力于反周期，重点是“减赤字、减国债”，防止经济过热倾向和通货膨胀苗头从局部性问题演变成全局性问题。2005年是1998年以来首次在预算安排中压缩中央财政赤字，从上年预算安排3198亿元减至3000亿元，实际执行结果与预算安排基本一致。我国财政赤字占GDP比重由2004年的2.34%，逐步下降为2005年的1.65%、2006年的1.31%、2007年的0.81%和2008年的0.6%。与此同时，货币政策也在不断采取收紧措施。

3.应对国际金融危机冲击的积极财政政策出手快、力度大

2008年为了应对国际金融危机的冲击，我国“宏观调控的首要任务”从“双防”到“一保一控”再到“一保”进行了两次调整，财政货币政策随之从“稳健”和“从紧”组合调整为“积极”和“适度宽松”组合，这是改革开放以来第七轮宏观调控。2007年经济增速上升到14.2%的周期顶峰后，年底召开的中央经济工作会议提出宏观调控的首要任务是“双防”，即“防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显通货膨胀”，要实行稳健的财政政策和从紧的货币政策。2008年年中，国际金融危机冲击对我国经济影响端倪初现，中央及时把宏观调控的首要任务从“双防”调整为“一保一控”，即“把保持经济平稳较快发展、控制物价过快上涨作为宏观调控的首要任务”，随后出台一系列政策措施。9月份后，世界经济形势急转直下，以雷曼兄弟公司倒闭为标志，美国次贷危机迅速演变成大萧条以来最严重的国际金融危机，对我国的不利影响明显加重。党中央、国务院又果断把宏观调控的着力点转到“防止经济增速过快下滑”上来，及时实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策。11月8日，中共中央、国务院转发《国家发展和改革委员会关于当前进一步扩大国内需求促进经济增长的十项措施》的通知。十项措施包括：（1）加快建设保障性安居工程；（2）加快农村基础设施建设；（3）加快铁路、公路和机场等重大基础设施建设；（4）加快医疗卫生、文化教育事业发展；（5）加强生态环境建设；（6）加快自主创新和结构调整；（7）加快地震灾区灾后重建各项工作；（8）提高城乡居民收入；（9）在全国所有地区、所有行业全面实施增值税转型改革，鼓励企业技术改造，减轻企业负担1200亿元；（10）加大金融对经济增长的支持力度。有关部门初步匡算，实施上述工程建设，到2010年底约需投资4万亿元。①《国务院常务会议部署扩大内需促进经济增长的措施》，中央政府门户网站，2008年11月9日。孙承斌、邹声文、贾楠：《中国应对国际金融危机纪实：果断决策关注民生》，新华网，2010年1月10日。以“十项措施”为基础，我国迅速形成了“一揽子计划”，在2009年、2010年全面付诸实施。

从具体情况看，积极财政政策提供了重要资金保障和政策支撑。一是实施两年新增4万亿元的投资计划，起带动作用的是中央财政投资，最初预计是1.18万亿元，实际执行结果是1.26万亿元。②十二届全国人大一次会议通过的《政府工作报告》，2013年3月。同时，全面实施增值税转型，推进成品油价格和税费改革，提高出口退税率等一系列政策，每年减轻企业和居民负担约5000亿元。二是国务院陆续制定实施十大重点产业调整振兴规划，2009年、2010年，中央财政连续两年都安排200亿元，用于企业技术改造，推动重点行业结构优化升级。三是加快实施国家中长期科技发展规划纲要，全面实施16个重大专项，2009年中央财政科技支出1512亿元，增长30%，2010年进一步增加到1728亿元。四是提高社会保障水平和保障改善民生，实施更加积极的就业政策，初步建成覆盖城乡的社会保障制度框架，全面建立城镇居民基本医疗保险制度、新型农村合作医疗制度，全面实现城乡免费义务教育。由此可见，“一揽子计划”不是单纯的经济刺激计划，而是保增长与调结构、惠民生相统一的计划，是发展与改革相促进的计划。

4.如期实现特殊情况下非常措施的有序退出

这两年实施积极财政政策既有效发挥了保增长的作用，也没有超过财政承受能力。通过实施“一揽子计划”，2009年二季度开始实现“V”型反转，全年经济增长9.4%，2010年又增长10.6%。与此同时，这两年全国财政赤字分别为9500亿元、10000亿元，占国内生产总值比重分别为2.8%、2.5%，均未超过3%，与1998年至2004年实施积极财政政策时的水平也大体相当。在政策实施中，这次调控始终高度重视提高政策的针对性和灵活性，2009年四季度就提出“把处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构和管理通胀预期的关系作为宏观调控的核心”，2010年底及时转为实施积极的财政政策和稳健的货币政策，平稳实现了由非常条件下的非常措施向正常状态有序过渡。

三、财政政策反周期调控的经验借鉴

改革开放后到2009年五个经济周期中，我国实施了七轮宏观调控，其中五轮治理经济过热或偏快，两轮防止经济衰退。每次调控都借鉴了以往经验，但不是简单模仿，运用财政政策调节周期波动日益娴熟。有以下启示。

（一）坚持搞好宏观调控，注重发挥财政政策逆周期调节作用

改革开放以来，财政政策在扩张、中性、紧缩之间出现转折性变化时，往往都是在经济增长处于波峰或波谷的时候。这说明，过去政府财政政策调控具有反周期考虑；同时，经济增长从顶峰回落或从谷底回升，财政政策调控对经济运行态势的转变确实发挥作用。区分经济活动水平涨落变化是永久性、还是临时性的，也不是一件容易的事情。出于谨慎性原则，当经济波动较大时，应及时采取逆周期政策调节。

（二）加强形势预研预判，把握好财政政策调控的时机、力度和节奏

从时机、力度和节奏把握上看，改革开放后第一至三轮宏观调控需要改进的地方相对多一些。比如1979年—1981年的宏观调控，头两年对经济过热认识并不充分，导致执行“调整、改革、整顿、提高”方针不力，1981年不得不进行全面紧缩，经济增速一下子降到5.2%；1985年—1986年的宏观调控不到位，后两年经济过热与此有密切关联；1988年“治理整顿”动手晚，后来又持续进行全面紧缩，导致了经济“硬着陆”。第四至七轮宏观调控相对成熟一些，比如1993年6月开始的宏观调控，在政策力度上注重“适度从紧”，在政策执行上雷厉风行，实现“软着陆”；1998年应对亚洲金融危机，注重密切跟踪形势，相机调整财政政策；2003年下半年开始的宏观调控，注重加强预调微调，创造了最长的经济上升期；2008年应对国际金融危机冲击，出手快、出拳重、措施实，迅速扭转了经济下滑趋势，这些都是搞好财政政策调控可以借鉴的成功经验。

（三）选准主要调控目标，通过财政政策组合促进实现多重目标

改革开放以来的七轮宏观调控，五轮应对经济过热，把治理或防止通货膨胀作为优先目标；两轮应对外部冲击，把稳定经济增长作为优先目标，总体上讲对调控主要目标的选择都比较准确。特别是在应对国际金融危机冲击中，先后两次调整宏观调控首要任务，及时适应急剧变化的经济形势，是成功选择宏观调控主要目标的典型范例。财政政策调控在目标选择上要注重把握好两个方面：一是要根据经济运行中的突出矛盾和问题，选准宏观调控的主要目标；二是要处理好不同目标之间的平衡。

（四）处理好短期和长期的关系，把稳增长与调结构有机结合起来

考察改革开放后的五个经济周期，宏观调控都高度重视解决背后深层次的结构性问题。由于经济发展阶段不同，每一轮宏观调控要解决的结构性问题有所不同。改革开放后前三轮宏观调控处在短缺经济条件下，主要是调整积累与消费比例关系，增加与居民消费相关的商品生产；第四至五轮宏观调控中，主要是加强农业、基础设施和基础产业中的薄弱环节，解决经济社会发展支撑能力的“瓶颈”约束；第六至七轮宏观调控中，主要是加快转变经济发展方式，推动产业优化升级，缓解经济社会发展的资源环境约束。

（五）处理好改革发展稳定的关系，注重通过完善体制机制促进经济稳定发展

过去三十多年实践中，一些重大改革举措都是宏观调控政策的重要组成部分。例如1993年—1996年“软着陆”宏观调控，建立健全与市场经济体制相适应的税制、企业财务制度等，有利于遏制市场盲目投资行为；整顿和规范财经秩序，严格执行“约法三章”，对经济过热起到了釜底抽薪的作用。从反周期角度看，改革开放后前三轮宏观调控期间，财税体制改革无论在“放权”和“让利”两个方面都是“宽松”的政策，1994年后财税体制改革从“让利”角度看一直是“从紧”的。从中得到启示：一是任何时候都有以深化改革增加微观主体活力的制度空间；二是不同时期改革空间大小不一，改革并非在任何时候都是“熨平”周期的主要手段；三是推出改革举措要考虑宏观经济大背景，在经济偏冷时要抓住时机推进价格改革和一些具有扩张效应的改革，在经济偏热或局部领域偏热时要抓住时机推出具有紧缩效应的改革。

（六）加强财政货币政策的配合衔接，把握好总量政策松紧的“度”

货币政策的“闸门”无论是在治理过热还是过冷时都要把好。在治理通货紧缩时，货币政策“放水”也要有节制，如果政策效果不明显，可用财政政策来加大刺激，而不是过度“放水”。2008年应对国际金融危机冲击时，采取了积极的财政政策，货币政策从“从紧”转向“适度宽松”，M2增速应声而起，从2007年、2008年的16.7%和17.8%，一下子上升到2009年的28.5%，给这次宏观调控留下了一些遗憾。

（七）综合运行经济、法律和行政手段，确保财政政策调控取得预期效果

从发展趋势看，我国宏观调控越来越多地运行经济、法律手段，越来越少地运用行政手段，这是社会主义市场经济体制不断完善的结果。同时，我国社会主义市场经济体制还不成熟，有效约束地方政府和企业的行为，还离不开采取必要的行政手段。因此以经济手段和法律手段为主，辅之以必要的行政手段，是搞好宏观调控必须坚持的一条原则。

（八）统筹国内国际两个大局，注重防范国际经济金融波动对我国经济的影响

我国作为世界上第二大经济体，要坚持立足国内、以我为主，把政策着力点放在改善和扩大国内供给和需求上。同时要促进提高对外竞争新优势，发挥外需在促进我国经济稳定发展和转型升级中的重要作用。

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作者单位：中国社会科学院研究生院

（责任编辑：邢荷生）

Economic Cycle in China and the Periodicity of Fiscal Regulation and Control

Xiao Yanshun

There is a very deep internal logic relationship between the economic cycle and fiscal regulation and control.In this paper,based on the actual economic growth rate of the Valley-Valley Division,the economic cycle is divided into 6 categories since the reform and opening up.China has implemented seven rounds of macroeconomic regulation and control,in which the five rounds treat overheating or excessiveeconomyand two rounds treat recession.From the previous regulation practice of the economic cycle,changesofChinese fiscal policy had been consistent with the economic cycle peak or trough,and it also accumulated some experiences and lessons.These lessons are good for the futureadjustmentof counter-cyclical fiscal policy to play a better role.

Fiscal Policy;Economic Cycle;Policy Orientation Transition;Peaks and Troughs

F812.0

A

2096-1391（2017）01-0087-14