关于党内法规制度实施体系建设的思考和建议

张晓燕

(中共中央党校党的建设教研部,北京 100091)

关于党内法规制度实施体系建设的思考和建议

张晓燕

(中共中央党校党的建设教研部,北京 100091)

全面从严治党是党的十八大以来党中央抓党的建设的鲜明主题，依规治党是党中央推进全面从严治党的基本方略，注重党内法规制定和执行并重是党的十八大以来依规治党的基本经验。形成高效的党内法规制度实施体系是党中央提出到建党一百周年时党内法规制度建设的重要目标。党内法规制度实施体系至少应当包括党内法规发布制度、党内法规学习教育制度、党内法规解释制度、党内法规制度执行督查责任制和评估制度。要坚持目标导向和问题导向相结合，总结已有经验，坚持党的实事求是的思想路线和原则，善于发现问题，补齐短板，有针对性和富有成效地解决党内法规制度实施理论和实践中存在的突出问题。

党内法规实施制度；实施制度体系；全面从严治党

全面从严治党是党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央抓党的建设的鲜明主题，依规治党是党中央推进全面从严治党的基本方略，注重党内法规制定和执行并重是党的十八大以来依规治党的基本经验。形成高效的党内法规制度实施体系是党中央提出到建党一百周年时党内法规制度建设的重要目标。党内法规实施制度体系，可以从广义和狭义两个角度来理解，从广义上说，它包括党内法规制度实施的所有制度要素，从狭义上说，它只关注和解决已经生效的党内法规如何得到有效遵守和执行的制度体系建设，至于已经生效的党内法规本身内容是否科学和完善及其对党内法规执行的影响因素不在研究视野和范畴之内。这里，笔者仅从狭义的角度来思考。

党内法规制度实施，实质上就是提高党内法规的执行力，解决党内法规“写在纸上、说在嘴上、挂在墙上”的形式主义问题，让广大党员特别是领导干部党内法规意识明显增强，党规党纪严于国法的要求有效落实，党内法规制度得到严格遵守和执行，真正成为党员干部的硬约束。党内法规制度实施体系实质就是执行已经生效的党内法规的一整套制度体系。换句话说，党内法规制度实施体系本身也是一个制度体系，通过加强党内法规制度实施体系建设，使已经生效的党内法规制度得到贯彻、遵守和执行。党内法规制度实施体系至少应当包括党内法规发布制度、党内法规学习教育制度、党内法规解释制度、党内法规制度执行督查责任制和评估制度。要坚持目标导向和问题导向相结合，总结已有经验，坚持党的实事求是的思想路线和原则，善于发现问题，补齐短板，有针对性和富有成效地解决党内法规制度实施理论和实践中存在的突出问题。

一、建立健全党内法规统一发布制度

党内法规发布，是党内法规制度实施理论的逻辑起点和实践的第一个环节，也是全体党员和党员领导干部执行党内法规的先决条件。党内法规发布制度至少包括发布主体、发布形式、发布时间、发布平台等制度在内，还涉及到党内法规降密、解密制度创新问题。在此提出以下四点思考和建议：

1. 建议研究和明确哪些党内法规适合和应当由中共中央办公厅和省委(自治区、直辖市)办公厅文件形式发布

从发布主体和形式上看，以往的实践是党内法规一般采用中共中央文件、中共中央办公厅文件、中央纪律检查委员会文件、中央各部门文件和省、自治区、直辖市党委文件、党委办公厅文件的形式发布，并且写入《中国共产党党内法规制定条例》之中，蕴含着“谁制定谁发布”的基本原则。可是，其中唯独中共中央办公厅、省(自治区、直辖市)党委办公厅不是党内法规法规制定主体，却是发布主体，因此，建议总结经验，把实践中已经清楚的适合和应当由中共中央办公厅、省委(自治区、直辖市)办公厅文件形式发布的那些党内法规进行明示性规定。

2. 建议统筹考虑党内法规执行效率和执行质量的关系

研究规划和衔接协调党内法规发布时间制度和生效施行时间制度，对于自发布之日起施行的党内法规需要在党内法规中直接明确规定发布日期，逐步实行党内法规发布制度与生效制度分离并取消发布即生效的做法。

从以往党内法规发布时间和生效时间的关系上看，存在两种不同情况：

一是自发布之日起施行，即发布时间就是生效实施时间。比如《中国共产党党员权利保障条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《中国共产党党校工作条例》、《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》等都属于这种情况。可是，“发布之日”究竟是哪一天呢？这些条例里都没有明确规定具体发布日期，通常人们在该条例发布时还能知道其具体发布时间，可是时间久了，就记不住究竟是何时发布的了，这不仅给理论研究者的研究工作带来不便甚至造成困难，而且对执行党内法规的各级党组织和党员领导干部来说，也是个模糊问题，特别是当遇到新旧之间规定不同，适用从新或从旧原则时对谁新谁旧都难以进行判断或者作出判断颇费周折的现实困扰。从提高党内法规“立法技术”、确保党内法规得到有效实施的角度，建议今后党内法规制定和修改应当重视和解决这个问题，解决的办法可以实行“三步走”策略。第一步是建议修改属于“本条例自发布之日起施行”这种情况的党内法规，改变过去“本条例自发布之日起施行”的笼统规定和做法，明确其发布具体时间(某年某月某日)，使得生效施行时间一目了然。第二步是对于今后新出台的党内法规，包括在推进全面从严治党实践中迫切需要制定的新的党内法规，都应当在附则条文中直接明确规定其生效施行的具体时间。第三步是实行发布时间和生效施行时间适度分离制度，除特殊情况下需要“自颁布之日起施行”外，推广和普及《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》的做法和经验，即一般在党内法规发布和生效施行之间留出一段时间，通过党内法规宣传和学习，为正式生效实施后贯彻和执行党内法规做好充分的舆论准备和思想组织准备，确保党内法规实施和执行的质量。这样做的好处还在于可以有效地防止和避免以往出现有的党内法规生效时间早于发布时间的个别现象。

二是发布时间在前，生效实施时间在后，并在党内法规里明确规定了生效实施的具体时间，但是具体时间欠缺规律性。比如《中国共产党统一战线工作条例》第四十六条规定“本条例自2015年5月18日起施行”；《中国共产党党组工作条例》第三十九条规定“本条例自2015年6月11日起施行”；《中国共产党地方委员会工作条例》第三十三条规定“本条例自2015年12月25日起施行”等等。从提高规范性的角度上说，建议今后新出台的党内法规生效实施时间最好是从某年某月初或者月中起始生效施行，比如本条例从2017年4月1日起生效施行或者从2017年4月15日起生效施行。

3.关于建立健全党内法规统一发布平台的建议

建议建立“文件—文档—文书”的“三文”权威发布平台。在坚持谁制定就以谁的文件形式发布的基础上，中央和地方党内法规分别由指定权威网站(微信平台)发布党内法规文件的电子版(文档)，由指定出版社印发党内法规文件的单行本(文书)等。

4.关于做好党内法规制度降密、解密工作的具体建议

做好党内法规制度降密、解密工作，既是党内法规发布制度迫切需要解决的一个重大现实问题，也是建立党内法规学习教育制度和提高党内法规执行力的必要条件和技术支持。这里提六点具体建议：

第一，贯彻落实党内法规公开是原则、不公开是特例的基本原则。其依据是《中国共产党党内法规制定条例》第二十条规定：“党内法规经批准后一般应当公开发布。”

第二，党的中央组织制定和修改的党章、准则、条例等党内法规都能做到公开，需要降密、解密的主要集中在党的中央组织和省(自治区、直辖市)党委制定的规则、规定、办法、细则及其规范性文件。

第三，实行新规新办法、旧规旧政策，新制定和颁布党内法规一般都应公开发布，历史上党中央制定的、至今仍不宜公开的个别党内法规不进行解密工作，可以采取通过制定和颁布相关新的党内法规生效后自动废止旧规定的办法稳妥地处理。

第四，对一些党内法规适时降密、解密。特别是一些需要全党和党的基层组织普遍贯彻和执行的党内规范性文件迫切需要降密和解密。

第五，对于特定群体比如党内法规研究人员可以降密以便查阅相关规定开展研究工作。

第六，先行试点的党内法规也应当发布。根据是《中国共产党党内法规制定条例》第二十四条的规定：“实际工作迫切需要但还不够成熟的党内法规，可先行试点，在实践中完善后重新发布。”重新发布就意味着先行试点初始时需要发布，才有“在实践中完善后重新发布”之说，比如《中国共产党党组工作条例(试行)》、《中国共产党统一战线工作条例(试行)》等等，这方面党的中央组织制定的试行党内法规发布的公开度高，但党的中央工作部门有的先行试点党内法规规定没有公开发布，相比较而言，地方先行试点的党内法规基本上都能公开发布，不设密级。而先行试点本身就是需要破解的热点重点难点问题，党内和社会各界都热切关注和期盼试点做法和成效，以便学习借鉴和推广，因此，建议解密党的中央工作部门下发的先行试点党内法规。

二、 建立健全党内法规学习教育制度

在党内进行党内法规学习教育，使广大党员特别是领导干部增强遵守、执行党内法规的意识。主要包括坚持党章党规学习教育常态化制度化，建立党内法规宣讲解读制度，建立和规范互联网党内法规宣传工作制度，做好党内法规编辑出版工作，探索建立党员领导干部任前党内法规知识考试制度，将重要党内法规纳入法治宣传规划内容。

1. 把党内法规学习教育常态化制度化

将党内法规制度作为各级党委(党组)中心组学习重要内容，纳入党校、行政学院、干部学院必修课程。这是党的十八大以来运用党内法规推进全面从严治党的一条宝贵经验，需要继续坚持。

2. 建立党内法规宣讲解读制度

建议坚持谁制定谁宣讲原则，完善党员领导干部带头宣讲制度，同时发挥理论工作者的宣讲解读作用。除了宣讲新出台党内法规的重大意义外，还要讲清楚和说明白党内法规做出一些重点亮点规定的缘由和道理，帮助广大党员和领导干部准确地理解和掌握党中央的“立法”精神和目的要求。发挥理论工作者用学术讲政治和宣讲解读党内法规的作用，为党内法规宣讲解读提升理论分析高度和提供学理支撑。建议建立党政领导干部和理论工作者党内法规宣讲解读激励机制。

3. 建立和规范互联网党内法规宣传工作制度

2010年8月18日中共中央办公厅印发的《关于建立党委新闻发言人制度的意见》提出：要充分重视和大力发挥互联网在党委新闻宣传工作中的积极作用，开设门户网站或开办专题网页、开通电子信箱，拓展党的声音的传播渠道，介绍党的重大方针政策、重要规章制度。但是，许多网站在宣传党内法规方面存在很多问题，“有的中央部门网站公布党内法规不及时、不系统、不全面；有的党内法规栏目很不规范，有的将表彰、通知、解释、文章、白皮书等也放在该栏目中，缺少最起码的党内法规常识；有的存在着党内法规数量少、内容陈旧、更新滞后；有的‘党内法规’栏目在网站中是二级目录，有的是三级目录、四级目录，有的甚至没有‘党内法规’栏目；有关网站中‘党内法规’栏目的尺寸大小、版面设计、栏目导航等差异较大，很边缘化、不醒目，难以查找”*参阅张晓燕教授指导的中央党校进修部省部级领导干部“党的建设科学化”研究专题班(第56期)二组专题研究报告《完善党内法规体系建设的思考》。。另外，有的部门作为某一领域条例一级的党内法规执行主体在本部门门户网站上都没有任何相关信息、内容和栏目；有的重要部门根本就没有网站，宣传党内法规不沾边。特提出三点建议：

第一，建议由党中央发文规定各级党委和工作部门网站必须开设“党内法规”专栏，党章、准则、条例是“党内法规”专栏的必有内容(党内基础主干法规)，尤其是本部门是党内法规执行主体的党内法规绝对不可缺位，其他内容可根据各级党委和工作部门工作职责和部门特点自主选择。

第二，建议学习和推广中央纪委监察部网站做法和经验。中央纪委监察部网站在栏目序列中第二项就是党内法规栏目，点开党内法规栏目后在页面左侧呈现分三大序列：第一序列是党内法规，包括党章、准则、条例、规则、规定、细则、办法、规范性文件、解释答复九类；第二序列是国家法律法规，包括宪法、法律、法律规范性文件、行政法规、部委规章、司法解释、国际公约七类；第三序列是最常检索的法规，呈现出的内容是《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党章程》、《中国共产党问责条例》、《中国共产党巡视工作条例》等。这是一个带有规律性的动态系统，这部分把党内法规和国家法律法规统筹起来提供给大家，充分体现了习近平总书记对全国党内法规工作会议所作出的依法治国和依规治党、制度治党统筹推进、一体建设的重要批示精神。在页面右侧呈现的《中国共产党纪律检查监督执纪工作规则(试行)》、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》、《中国共产党党内监督条例》、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》等可以查阅的党内法规内容。当然，若使栏目名称和栏目内容相一致，可把目前的“党内法规”栏目修改为“党内法规和国家法律法规”栏目；考虑到党内规范性文件的重要性和适用的广泛性，可以单独开设“党内规范性文件”专栏。

第三，运用和宣传人民网、中国共产党新闻网“两学一做”板块里“党内法规”资源库。该栏目分五个时段公布了507件党内法规和规范性文件(自1978年至今)，比较系统和全面地收录了已经公开的党内法规和规范性文件。其主要特点是按时间顺序先后排序，包括已经废止或失效的党内法规和规范性文件，为研究党内法规发展历史和修订变化提供原始文件支持。

4. 现行有效的党内法规亟待及时编辑出版

做好党内法规编辑出版工作，为广大党员和领导干部学、找、守、用党内法规创造条件。长期以来，党内法规编辑出版工作存在三个突出问题：一是缺少一套党内法规汇编大全。中央有关部门编辑出版过《中国共产党党内法规选编》(1978年至2012年)四卷本，对于学习和研究党内法规发挥了很好作用，但毕竟是选编。二是现行有效的党内法规出版欠及时。有的党内法规发布之后，及时出版单行本，但许多党内法规制定之后，只发消息，没有及时出版。一些出版社出版党内法规周期较长，而且只是按时间顺序出版了一个时期的党内法规，没有将现行有效的党内法规及时出版。二是现行有效的党内法规出版欠全面、欠科学分类。目前既缺乏现行有效、全面整体的党内法规汇编(除反腐倡廉建设、组织建设外)，还缺乏分类科学的党内法规汇编，更缺乏按省、市、县、乡镇、村各级党组织以及机关、企业(包括各类企业)、学校、社会组织等与各个层级、各个行业系统相适应的党内法规以及党内规范性文件汇编。因此，建议把党内法规编辑出版工作纳入年度国家哲学社会科学基金立项课题，鼓励有关部门和党内法规理论研究人员做好分类研究和编辑出版工作，编辑出版多种适合不同主体需要的党内法规出版物，授权人民出版社、方正出版社、党建读物出版社、中央党校出版社、法律出版社等编辑出版。

5. 探索建立党员领导干部任前党内法规知识考试制度

对新入学的学员在开学伊始进行党的基本理论和基本知识测试，中青一班(省级后备干部班)和中青二班(正厅局级后备干部班)测试成绩进入学员个人档案，是中央党校长期坚持的做法，实践证明，这一举措对唤醒党员领导干部学习意识，激发他们学习热情，效果很好。建议由中央组织部牵头成立党内法规知识考试中心，聘请相关工作部门领导和专家学者组成党内法规知识考试考题题库工作组，建立党内法规知识测试考题题库，严格遵守保密制度和保密纪律；测试内容坚持“三为主一兼顾”原则，即以党章、准则和条例知识为主；坚持以中央纪委、中央各部门制定的党内法规为主；坚持以生效党内法规知识为主，适当兼顾地方性党内法规知识。

6. 将重要党内法规纳入法治宣传规划内容

这是中国特色社会主义法治体系建设的内在要求，是按照习近平总书记给首届全国党内法规工作会议重要指示要求，将依规治党和依法治国统筹规划、一体建设的一项重要举措，是我国社会主义法治宣传的一项创新。

三、建立和完善党内法规解释制度

提高党内法规执行力，是党的十八大以来运用党内法规推进全面从严治党取得成效的一条重要经验。执行党内法规，需要对党内法规内涵和精神理解准确，需要党内法规解释工作跟进。

1.建议尽快建立党章解释制度和工作机制

鉴于党章在全面从严治党中的重要地位和作用，贯彻党的十八届六中全会精神，继续推进全面从严治党向纵深发展，加强和规范党内政治生活，执行党的纪律，强化党内监督和党内问责，都必须以党章为根本遵循和根本依据。建议研究和解决党章解释权归属问题，具体建议是在党章条文后边增加“附则”，明确规定党章由党的中央委员会负责解释，同时建议制定《中央委员会工作条例》并在其中规定党章解释的相关工作机制。事实上，党的十八届四中全会《决定》提出加强党内法规制度建设的一项重要任务是加大党内法规解释力度，党章是最根本的党内法规，建立党章解释制度和工作机制是题中应有之义。

第一，尽快研究和建立党章解释制度和工作机制。建立党章解释制度和工作机制，主要任务是确定党章解释的主体，明确党章解释的内容，确定党章解释原则，制定和规范党章解释工作程序。党章解释的内容主要包括对党章规定内容含义的解释，以及党内其他法规是否同党章相抵触和相冲突的解释。

第二，建立党章解释制度和工作机制是推进全面从严治党向纵深发展的迫切需要。推进全面从严治党必须以党章为根本遵循和根本依据。党的十八届四中全会把党内法规制度建设纳入全面推进依法治国的总体布局之中，强调党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障；强调中国共产党依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党；强调党章是最根本的党内法规，把全党必须一体严格遵行党章作为加强党内法规制度建设的三大任务的首要任务。党的十八届六中全会专题研究全面从严治党问题，审议通过了《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》两部党内法规，加强和规范党内政治生活，强化党内监督，是当前推进全面从严治党的重要任务，依据党章规定管党治党工作力度前所未有，准确解释和精当把握党章规定的内涵和精神，对于党委(党组)在履行主体责任和纪委在履行执纪监督问责工作至关重要。

第三，跟其他党内法规的解释工作相比，党章解释工作严重滞后，需要改变这种状况。随着党内法规“立法技术”的进步，近十年来出台的一些党内法规都明确规定了由谁负责进行党内法规解释工作，比如，2014年1月中共中央印发的《中国共产党党政领导干部选拔任用条例》第七十条规定：“本条例由中共中央组织部负责解释”；2016年1月1日生效的《中国共产党纪律处分条例》第一百三十二条规定：“本条例由中央纪律检查委员会负责解释”；等等。可是，作为最根本的党内法规的党章由谁来负责解释呢？现行党章里没有这方面的规定。

事实上，在中国共产党党章演变和发展的历史中，曾经有过党章解释权明确规定的，这就是在中国共产党第一部党章(1922年党的二大通过的党章)中，曾经在附则里规定党章由党的中央执行委员会负责解释。建议尽快建立党章解释制度和工作机制，最好能在这个问题上形成共识，在党章条文正文的后边增加一个附则，在附则里明确规定由党的中央委员会对党章进行解释。

2.确定和规范党章解释工作的原则和程序

考虑到党章解释和党章具有同等效力，党章解释影响重大，建立党章解释工作机制，应当确定有权机关在解释党章过程中必须遵循一定的原则。至于党章解释的具体程序， 可以参照《中国共产党党内法规制定条例》“适用与解释”一章的相关规定，进行研究、调整和细化。要把党章解释工作程序和党内法规备案审查制度结合起来统筹考虑。

3.完善党内其他法规解释制度和工作机制

关于党内其他法规解释问题，主要有两种情况：一种是党的十六大以来特别是十八大以来新制定和修订的党内法规大多数都在附则里用条文专门规定该党内法规的解释主体，另一种是党的十五大以前制定和出台的很多党内法规没有关于解释权的相关规定。这里提出三点建议：

第一，尽快建立党内法规解释主体履行职责常态化工作机制。明确要求各个党内法规的解释主体做到搭建解释平台，畅通解释渠道，规定解释答复时限，有专门机构和人员负责进行党内法规解释工作，以满足各级党组织、广大党员、党员领导干部在遵守和执行党内法规实践中遇到问题需要解释的实际需求，并把解释主体对党内法规解释情况纳入工作考核指标体系之中，监督解释主体担当起党内法规的解释责任。

第二，尽快解密相关规定文件，为建立和完善党内法规解释工作创造必要条件。

第三，认真总结和借鉴推广中央纪委负责解释党内法规的做法和经验。党的十八大以来，中央纪委认真履行党内法规解释职责，积极探索，效果很好。比如，近年来，中央纪委在《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党问责条例》等党内法规制定修改和出台之际，充分利用电视台新闻发布会、中央纪委监察部网站、领导干部在党校和行政学院等带头宣讲党内法规等活动和平台，把党内法规宣讲制度和解释制度结合起来，在宣讲中就普遍关注和关心的热点难点问题进行重点解释，通过重点解释达到解疑释惑和宣讲的目的。

四、强化党内法规制度执行督查

坚决维护党内法规制度的权威性和严肃性，要求党内法规制度一经形成，就必须严格遵守，坚持党规党纪面前人人平等，执行党内法规制度没有例外。坚决纠正有令不行、有禁不止的各种行为，使党内法规制度真正成为党员领导干部行为的硬约束。这是提高党内法规执行力，推进全面从严治党的治本之策。因此，除了要求从各级领导机关和党员领导干部做起，以身作则，以上率下，严格要求，带头尊规学规守规用规以外，还必须强化党内法规执行情况监督检查。

1. 建议实行党章遵守和执行情况专项督查常态化制度化

“两学一做”首先是学习党章、遵守和执行党章，进行党内法规制度执行督查，首先要强化对党章遵守和执行情况进行专项督查，因为党章是全面从严治党的根本遵循和根本依据，党章是最根本的党内法规，党章遵守和执行不好，党内其他法规也遵守和执行不了。因此，建议实行党章遵守和执行情况专项督查常态化制度化，用专项督查制度为提高党员、领导干部特别是高级领导干部的党章意识和维护党章权威性和严肃性提供制度保障。

2. 实行重要党内法规制度实施情况定期督查和专项督查

所谓重要党内法规，主要是指准则和条例等基础主干党内法规。

所谓定期，可以考虑中央和地方党组织五年任期期限内至少督查一次。定期督查的主要内容包括《关于新形势下党内政治生活的若干准则》、《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党地方委员会工作条例》、《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党党内监督条例》、《党政领导干部选拔任用条例》、《中国共产党问责条例》等党内法规。

所谓专项督查，主要是立足于党的事业和党的工作实际，结合全面从严治党的任务和要求，对某一领域或某一方面的重点党内法规执行情况进行专项督查。比如在换届选举年，可对《党政领导干部选拔任用条例》执行情况进行专项督查。

3.实行党内法规制度实施责任制

做到一级抓一级，层层抓落实。党的各级组织按照有关规定加强对遵守、执行党内法规情况的督促检查，对党内法规意识不强、不按党内法规规定办事的要及时提醒，对严重违反党内法规规定的行为要坚决纠正。党的各级纪律检查机关要全面履行职责，切实履行维护党章和党内法规之责。党规党纪是对党章的延伸和具体化，要用严明的纪律维护党章权威和保障党内法规的遵守和执行。

第一，建立党委(党组)切实履行对党章和党内其他法规遵守和执行责任制。

一是明确督查的主体。党委(党组)负主体责任，书记是第一责任人，党委常委会委员(党组成员)和党委委员在职责范围内履行监督职责。

二是明确督查的对象。主要包括：检查同级纪委监督执纪问责工作情况；对党委常委会委员(党组成员)、党委委员、同级纪委、党的工作部门和直接领导的党组织领导班子及其成员进行监督；对上级党委、纪委工作提出意见和建议，开展监督。重点加强对党组织主要负责人和关键岗位领导干部遵守党内法规情况的监督。

三是明确督查的措施。除了采取日常管理监督、严格党的组织生活、党内谈话制度(提醒谈话和诫勉谈话)、干部考察考核制度、述责述廉、领导干部个人有关事项报告制度、领导干部插手干预重大事项记录制度等督查措施外，将党内法规制度实施情况作为各级党委督促检查、巡视巡察的重要内容，对重要党内法规制度实施情况开展定期督查、专项督查。监督检查结果要在一定范围内通报，必要时可在新闻媒体公布，接受社会监督。畅通党员群众对违规违纪、执规不严等行为的反映和检举渠道。加大责任追究和惩处力度，严肃查处违反和破坏党内法规制度的行为。

第二，纪委切实履行维护党章和党内其他法规的职责。重点是维护党章党规、严明政治纪律政治规矩进行专责监督，主要履行派驻监督、早发现早报告、受理检举控告、把好干部选拔任用党风廉政意见回复关、约谈函询、执纪审查、通报曝光等制度以及加强纪委自身建设等方面履行监督职责。强调落实纪律检查工作双重领导体制，强化上级纪委对下级纪委的领导。

第三，把纪律挺在前面，运用监督执纪“四种形态”。经常开展批评和自我批评、约谈函询，让“红红脸、出出汗”成为常态；党纪轻处分、组织调整成为违纪处理的大多数；党纪重处分、重大职务调整的成为少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的成为极少数。“四种形态”是从党的历史和管党治党实践中总结出来的经验做法，是全面从严治党的具体举措，体现了纪严于法、纪在法前、纪法分开的要求，贯彻了惩前毖后、治病救人的方针，深化了对“树木”与“森林”关系的认识。在运用“四种形态”时，要始终扭住“常态”，合理把握“大多数”和“少数”，紧紧盯住“极少数”。

五、加强党内法规备案审查

党内法规备案审查，对于保证党内法规和规范性文件同党章、宪法和法律相一致，维护党内法规制度体系的统一性和权威性，维护宪法和法律的权威性，都至关重要。加强党内法规备案审查，既要严把党内法规备案审查的程序关，更要严把党内法规内容关，还涉及到党内法规执行情况、实施效果评估制度和清理制度。

1.建议强化党内法规合章性备案审查

按照《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》，目前已经建立了党内法规备案审查制度。在此基础上，突出党内法规审查工作机构对备案的党内法规是否违反党章进行专项审查，对出台的每一项党内法规的合章性进行严格审查和把关，以有效解决党章与党内其他法规之间的矛盾冲突问题，也是以党章为根本遵循和根本依据推进全面从严治党的迫切需要。经审查确有党内法规的规定违反党章规定和精神，党内法规审查工作机构经批准可以建议制定机关自行纠正，制定机关应当在30日内作出处理并反馈处理情况，逾期不作出处理的，党内法规审查工作机构提出予以纠正或者撤销的建议，报请中央决定。

2.建议扩大党内法规备案审查的开放性

除了党的内部系统按照《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》和其他有关规定的内部程序进行主动备案审查外，建议借鉴全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查工作机构的做法和经验。2005年，我国开始借鉴违宪审查制度，即全国人大常委会法制工作委员会专门设立了法规备案审查工作机构，负责法规的备案审查，该机构“对收到的一些公民、组织对有关法规、司法解释提出的审查建议都进行了研究，提出了意见。同时，还有重点地对法规、司法解释进行了主动审查工作。对经审查研究，认为法规、司法解释存在与法律相抵触问题的，提出了处理意见。对其中有些问题，还与制定机关沟通，共同研究解决方案。对不属于法规、司法解释审查的来信，区别情况，分别转送给有关国家机关研究处理”*中央纪委监察部法规室：《全国纪检监察法规工作理论研讨座谈会论文集》，北京：中国方正出版社，2005年版，第129页。。受此启发，党内法规备案工作机构可以考虑进行制度创新。一是有重点地对党内法规进行主动审查，对经审查研究，认为党内法规存在与党章、上位党内法规相抵触问题的，提出处理意见。对其中有些问题，还可与制定机关沟通，研究解决方案。对不属于党内法规的来信，区别情况，分别转送给有关党的机关和工作部门研究处理。二是把党内法规解释纳入党内法规备案审查对象范畴，因为党内法规解释跟党内法规具有同等效力。三是搭建平台，畅通渠道，接收党员对有关党内法规、解释、规范性文件提出的审查建议，对其进行合章性、合规性审查并将审查结果及时进行回复反馈。

3.建立健全备案审查衔接联动机制

《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第十四条规定：“建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。”党的十八届三中、四中全会反复强调要加大党内法规备案审查力度，加强党内法规和国家法律法规的衔接和协调。习近平总书记在给全国党内法规工作会议所作的重要指示中强调依规治党、制度治党与依法治国统筹推进、一体建设。目前已经建立起党内法规备案审查工作机构和国家法规备案审查机构联席会议制度，需要总结经验，有针对性地解决遇到的难点重点问题，在实践中不断健全和完善。

4.建立备案工作考核评价制度

坚持党内法规制度建设和依规治党的实际情况和目标要求相结合，可以考虑分阶段分步骤进行。一是对党内法规备案工作成绩突出的单位和个人，按照有关规定予以表彰；二是制定党内功勋荣誉表彰条例，适当扩大表彰对象覆盖范围，把在党内法规备案工作甚至党内法规制定、执行等方面作出突出贡献者给予党内荣誉表彰，激励更多人积极投入党内法规制度建设；三是对备案审查中发现的党内法规和规范性文件存在的突出问题，可以在一定范围内通报。

5.建立健全党内法规执行情况、实施效果评估制度。对准则、条例等党内重要法规，要适时进行评估。建议把党内法规评估制度体系纳入年度国家哲学社会科学基金重大课题项目并给予研究经费支持，鼓励党委工作部门和研究机构专家学者进行专题立项研究，并进行研究成果的实践应用转化。

[责任编辑：谭 建]

张晓燕，女，中共中央党校党的建设教研部教授、博士生导师。

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