城乡差距背景下义务教育资源均衡配置的问题及解决对策

苏红霞，郭丽娜



城乡差距背景下义务教育资源均衡配置的问题及解决对策

苏红霞1，郭丽娜2

（邯郸学院学报编辑部，河北邯郸 056005）

教育是一种公共产品，提倡教育公平，解决当前实际存在的城乡教育差距，对如何配置教育资源是规避不了的问题。根据罗尔斯《正义论》中公正平等的原则，提出教育公平的视角与处理策略，对于解决义务教育资源合理配置具有一定的教育意义。

义务教育资源；配置；问题；解决对策

从2000多年前我国古代大教育家孔子提出“有教无类”的朴素教育民主思想到古希腊先哲柏拉图《理想国》中闪现的教育公平思想，再到如今世界各国为维护与促进教育公平的创举，不同历史发展时期，东西方对教育公平的探索从未停止。教育资源配置包括教育资源配置的主体、方式、效率等。随着社会不断发展，对于教育资源配置尤其是义务教育的资源配置有了越来越深入的理解。提倡教育公平，解决当前实际存在的城乡教育差距，对如何配置教育资源是规避不了的问题。“公平和正义的规则完全依赖于人们所处的特定状态和条件”[1]20本文提出教育公平的认识视角与处理策略、方法，对于解决义务教育资源合理配置具有一定的借鉴意义。

一、我国义务教育发展的现状

改革开放后，国家出台了一系列的政策如1986年的《义务教育法》、1993年的《中国教育改革和发展纲要》、1999年的《面向21世纪教育振兴行动计划》及2006年新修订的《义务教育法》来促使义务教育发展，并且在资源配置上始终贯穿均衡理论。国家还制定了加大对农村义务教育的投入措施，如“免除农村地区义务教育阶段学生的学杂费”，“西部地区两基攻坚计划”和“农村中小学危房改造工程”等，增加对农村地区的教育投入，减轻了农民负担，缩小了城乡、地域义务教育非均衡状态，促进了义务教育的均衡发展。但由于我国经济发展不平衡，教育投入受经济发展影响，义务教育发展仍表现出地域、城乡甚至校际间发展非均衡状态。近几年来，京津沪等大城市和发达地区已经接近普及高中阶段教育，而欠发达地区，尤其是边远地区、贫困山区，“普九”任务尚未完成，西部九省区实现“两基”的人口覆盖率只有52%，这种不均衡不利于我国实现教育公平。从各国各地区义务教育均衡发展的情况看，教育立法、采取措施扶持薄弱地区和学校的建设都是为减少教育的不均衡状态。2016年3月5日，李克强总理在第十二届全国人民代表大会第四次会议《政府工作报告》中提出：要发展更高质量更加公平的教育。总理的报告显示政府非常重视教育公平问题，也体现国家促进实现教育公平的决心。

二、现阶段我国义务教育资源配置存在的问题

（一）当前义务教育资源配置呈现出校际间的非均衡状态

教育资源配置聚集指一种教育资源因为某种原因而被集中配置在某一地区的现象。大力发展义务教育是作为公共利益的代表的政府的责任。然而，要整体均衡的发展义务教育，地方政府一定要根据当地的特点配合中央政府，合理的配置教育资源，“对教育资源的分配就不仅仅或不一定主要根据它们将产生在培养能力方面的效果来估价，而且也根据它们在丰富公民（在此包括较不利者）的个人和社会生活方面的价值来估价。”[2]107但中央和地方政府所处层面不同，地方政府受教育政绩的影响，在教育资源配置乐于采取“锦上添花”方式倾斜于本地的重点校，导致公共教育资源配置聚集的现象“以自身的现实利益来考量公平，这种缺乏统一逻辑的公平观从长远来看将伤害每个人的公平利益……各地公民之间的为‘捍卫’自身教育权益的‘互掐’本质上是一场‘零和游戏’。这种一方的受益必然意味着另一方的损失的博弈是不可能促进教育公平的”[2]77，这种教育资源的配置违背了罗尔斯《正义论》中强调的公平原则，使教育资源集中在某些学校，导致校际间的发展产生差距。在教育资源配置上，重点学校掠夺了普通学校的办学资源，这既影响了教育公平，也阻碍了教育事业的健康发展。

（二）义务教育资源总量投入不足

我国教育资源配置经历了三个阶段：第一阶段（1949—1980），中央统一财政与分级管理；第二阶段（1980—1993），地方负责与分级管理；第三阶段（1993至今），现行的教育财政体制。落实教育战略地位的根本措施。2006年以后，我国政府加大了对教育的投入。2012年教育经费支出占GDP的4%，也实现了城乡义务教育全免费、贫困生营养改善计划等。但财政教育经费支出4%的比例是不够的，据报载，教育经费占GDP的比重，世界平均水平为4.9%，发达国家为5.1%，欠发达国家为4.1%。4%对中国来说，并不是一个很苛刻的目标。从总体上说，政府整个财政支出中教育投资所占比例明显比世界上其他国家低，不仅落后于美国，也落后于很多发展中国家的教育经费在公共教育比重。上述这些国家的教育投资状况与我国形成了鲜明的对比，制约了教育公平的实现。教育改革和发展的目标必须以教育投入作支撑，否则只能是空谈。与发达国家相比，我国教育的省级统筹与中央转移支付力度太小，这直接导致各地教育发展不均衡，尤其是农村的教育十分薄弱。

三、推进义务教育阶段义务教育资源配置均衡的对策

（一）加大中央财政转移支付力度，建立中央财政和省级财政统筹义务教育经费的机制

义务教育经费长期以来主要由县乡财政保障，占到80%左右。由于县乡财力水平相差巨大，所以义务教育存在区域、城乡和校际差异。要推进义务教育均衡发展就必须打破原有的义务教育经费保障机制。国外经验表明，政府间财政转移支出是分权化财政系统的重要组成部分，其作用有：对特定地区和人群提供资源，保障教育经费的充足，控制资源配置不均衡程度。2017年3月6日，李克强总理在两会《政府工作报告》中提出，教育承载着国家的未来、人民的期盼。要发展更高质量更加公平的教育，统一城乡义务教育经费保障机制。国务院出台的意见直面了这一问题。按照这一办法，即便一所乡村小学只有10名学生，十分‘袖珍’，也应该配备5名左右的教师，这对乡村小学的继续生存和发展无疑是十分有利的。事实上，这也是国外乡村小学办学的经验。近年来，不断有专家建言调整我国乡村学校的编制办法，设置乡村学校配置和教师的最低额度。[3]5解决乡村学校的经费保障和师资配备是一个系统的问题，完成这一问题需要国家努力推进：一是由县乡承担义务教育经费的主体地位变为由省级财政部门统筹义务教育经费。经济发展不平衡是我国的现实状态，东西部地区之间甚至省内之间的经济发展水平各异，县乡财政承担义务教育经费将会使义务教育的发展受到经济发展水平的影响，义务教育的均衡问题将无法解决。西方发达国家在解决发展教育的经费的问题上实行了教育拨款机制，国家和地方教育部门协作，制定教育预算并且严格按照预算拨款。这样，薄弱学校就能获得更多的资金，达到与其他学校一样的标准，这样就减少由于经济原因引起的教育不平等而导致的机会和成就差距。

2015年11月28日，国务院印发《关于进一步完善城乡义务教育经费保障机制的通知》，要求，各地区、各有关部门要按照建立城乡统一、重在农村的义务教育经费保障机制。一是统一城乡义务教育“两免一补”政策。免费教科书资金，国家规定课程由中央全额承担。家庭经济困难寄宿生生活费补助资金由中央和地方按照5∶5比例分担。二是统一城乡义务教育学校生均公用经费基准定额。三是巩固完善农村地区义务教育学校校舍安全保障长效机制。支持农村地区公办义务教育学校维修改造、抗震加固、改扩建校舍及其附属设施。城市地区公办义务教育学校校舍安全保障长效机制由地方建立，所需经费由地方承担。[4]

（二）实行教师轮交流制度，改善师资水平差异

高素质的师资是影响学生学业成就的原因之一。教师的受教育水平（所获大学学位）、教师的教学经验（教龄）、教师的流动性（每年更换学校的教师的情况）及教师资格认证（对教师是否具有专业教学能力进行认定）。这四项教师素质指标可以阐释不同学生群体获得最优师资的机会是否公平。[5]95英国公司“经济学人智库”曾进行的一项调查显示，一国的教育系统是否出色取决于教师地位的高低，教师地位越高，该国教育系统出色的可能性就越大。由于我国城乡经济发展不平衡，一些优质教师倾向于城市任教，导致农村缺乏合格的教师。因此，为了尽量缩小重点校于薄弱校之间、城乡学校间教育质量的差距，确保农村学校有充足的优秀师资，进一步巩固落实城乡义务教育教师工资政策，中央应继续对中西部地区及东部部分地区义务教育教师工资经费给予支持提高农村教师的待遇，减少城乡之间的差距，实现教育资源配置均衡。

（三）实行城乡一元化体制改革，促进城乡义务教育均衡发展

城乡二元结构是形成城乡差距的主要原因。在教育发展上，农村义务教育80%的县乡财政拨款导致城乡义务教育的发展不平衡。因此，实现城乡义务教育在财政拨款、校园建设和师资配置的统一，已经成为时代发展的需要。2013年，河北部门积极落实民生保障政策，用于民生领域的公共财政预算资金达3437.2亿元，比上年增长8.1%。支持教育优先发展，全省教育支出837.6亿元，占公共财政支出的19%，完善农村义务教育经费保障机制。[6]239邯郸市在《关于印发2015年教育工作要点的通知》中，投资1.45亿元，完成61个中央项目工程。其中，农村初中工程26个、学前教育推进工程20个、教师周转宿舍建设工程15个；投资2.93亿元，新建50所农村标准化学校；投资4500万元，改造农村中小学旱厕252所，竣工168所。2016年7月11日，国务院《关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见》的工作目标中提出，加快推进县域内城乡义务教育学校建设标准统一、教师编制标准统一、生均公用经费基准定额统一、基本装备配置标准统一和“两免一补”政策城乡全覆盖，到2020年，城乡二元结构壁垒基本消除，义务教育与城镇化发展基本协调。义务教育普及水平进一步巩固提高，九年义务教育巩固率达到95%。县域义务教育均衡发展和城乡基本公共教育服务均等化基本实现。[7]

[1]休谟. 论道德原理/论人类理智[M]. 周晓亮译. 南京：凤凰出版传媒集团/译林出版社.

[2]罗尔斯. 正义论[M]. 何怀宏何包刚廖申白译. 北京：中国社会科学出版社，2014.

[3]熊丙奇. 教育公平让教育回归本质[M]. 上海：华东师范大学出版社，2014.

[4]人民日报[N]. [EB/OL].[2015-11-28]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-11/28/content_10357.htm

[5]兰德尔•林赛等著.教育公平[M]. 卢立涛刘小娟高峰译上海：华东师范大学出版社，2015.

[6]中国财政年鉴编辑委员会. 中国财政年鉴2014[M]. 北京：中国财政杂志社，2014.

[7]关于统筹推进县域内城乡义务教育一体化改革发展的若干意见[EB/OL]. [2016-7-11]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-07/11/content_5090298.htm

（责任编辑：李俊丹 校对：苏红霞）

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2016-11-05

2014年邯郸市社科联“城乡差距背景下公共教育资源优化配置问题——以邯郸市为例”立项课题；河北省教育科学研究“十二五”规划课题：义务教育资源配置标准问题研究——以罗尔斯《正义论》为基础，课题编号：1407004

苏红霞（1975—），女，河北邯郸人，邯郸学院学报编辑部，讲师；郭丽娜（1984—），女，河北邯郸人，丛台小学教师。