试论中国农村村民自治的参与状况——基于角色理论的视野

付 涛

(贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025)

试论中国农村村民自治的参与状况
——基于角色理论的视野

付 涛

(贵州大学 法学院，贵州 贵阳 550025)

村民自治是基层群众自治的重要构成部分，而村民自治权是村民自治的核心内容。村民自治权不仅包括选举权与被选举权，还包括决策权、管理权、监督权和知情权。为了使广大农村村民能够行使村民自治权，中央政府围绕村民自治进行了制度设计。但是，囿于基层党委政府的选择性作为、乡村社会管理者错误的角色认知和普通村民的认知偏差与消极对待，导致村民自治制度没有落到实处，进而使得中国农村村民参与村民自治的程度低。

角色理论；农村；村民自治；参与状况

一、角色理论的概述及其作为本文视野的缘由

角色理论最早为美国社会学家米德使用，不久以后，美国芝加哥学派在其具体研究中成体系的使用，从而开启了其在世界范围内的影响。由于角色理论具有广泛影响，众多专家学者将其作为研究本学科的方法，不仅开拓了自身的研究视野，而且，极大地丰富了各自研究学科的学术成果。

(一)本文所适用的角色理论的具体界定

角色理论有许多观点，但并不是所有的角色理论观点都可以运用于村民自治参与状况的探究，我们必须采用能为我们的探究作支撑的观点。具体而言，组织角色理论是非常适宜于本文的论述，其中缘故，下一段将会具体介绍，在此不做赘述。何为组织角色理论?简言之，就是研究主体在组织系统中活动的理论，组织角色理论主要是由角色认识、角色期望、角色冲突构成，通过此种理论，我们可以对组织行为有深入细致的了解。

(二)选取角色理论作为本文视野的缘由

目前，学界对村民参与村民自治状况的研究很多，大多都是从宏观的层面来进行论述，如政治、经济、文化、社会等等。此种研究的全面性自不待言，但是，不免让人觉得老生常谈。所以，以组织角色理论，作为切入点，分析村民自治问题，可以开拓研究视野。

二、我国农村村民自治的参与现状

为了能够全面有效地规范村民自治活动，《中华人民共和国村民委员会组织法》已经制定并适时地进行修改。据此，各省、自治区、直辖市的人大常委会先后制定《村民委员会选举办法》和《〈村民委员会组织法〉实施办法》。同时，随着扩大村民参与村民自治的议事制度和监督村党支部委员会、村民委员会运行的考监制度在全国范围内推行，我国村民自治的基本制度框架已搭建起来。并且，出于解决村民自治存在问题的考虑，某些地方的党委政府在总结多年村民自治经验的基础上，提出了“健全完善以村党组织为核心、村民会议和村民代表会议为决策机构、村民委员会为管理执行机构、村务监督委员会为监督机构的村民自治机制。”[1]

不可否认，近些年的村民自治工作取得了不错的成绩。但是，我们必须要清醒意识到现阶段的村民自治距离预期目标还较远，影响其发展的深层次因素还远未消除。尽管中央政府已经初步搭建起村民自治的制度框架，然而，在实际的村民自治过程中，这些村民自治制度通常没有得到有效执行，使得村民自治制度的“组合拳”打不出来。比如，多数地方的村委会往往把监督其权力执行状况的村务监督委员会束之高阁。加之，作为村民自治主体的农村村民，他们自身对村民自治存在错误的认识，片面认为村民自治就是村委会成员选举，而忽视了村民自治权中的民主决策、民主管理和民主监督等权利，最终导致众多的农村村民没有充分地参与到村民自治之中。

三、引发村民自治参与现状不理想的主体因素

整体而言，有关村民自治的法律规范内容不够完整，对村民委员会选举的内容规定得细致，如各省、自治区、直辖市的人大常委会先后制定《村民委员会选举办法》和《〈村民委员会组织法〉实施办法》，而对村民自治中的民主决策、民主管理和民主监督等内容规定得笼统，甚至存在空白，在一定程度上使得村民没有充分地参与到村民自治。

(一)基层党委政府的选择性作为

基层党委政府特指乡镇党委政府。作为最基层的党委政府，大量繁杂的政务性工作必须由乡镇党委政府具体来贯彻执行。为了减轻自身工作的压力，乡镇党委政府往往通过规范性文件的形式，把工作任务细化，分配给村民委员会来执行，事实上，这些工作大多与村民自治中的公共事务和公益事业无关。这虽然与《村民委员会组织法》第五条第二款规定的内容有关联，更是与基层党委政府官员对村民委员会的角色认知存在偏差有关联。基层党委政府的官员仍然沿袭人民公社时期对生产大队的认识，将村民委员会视为自己的下级组织，要其不折不扣地执行自己的命令，以便实现基层党委政府的“组织意图”。

如果农村村民充分利用村民会议、群众议事和监察等村民自治制度，广泛地参与到村民自治中，行使民主决策、民主管理和民主监督等权利。这必然会使得村民委员会摆脱以往那种服从——执行的工作模式，并与基层党委政府在权力格局中形成一种相互博弈的局面，在更广泛的层面上为投票选举自己的农村村民代言。如此，不仅会与基层党委政府对村民委员会的角色期待相悖，甚至在以后的工作中，必须更多地利用民主和法律的手段与村民委员会打交道。对此，许多欠缺现代治理能力的基层党委政府官员不习惯，也不乐见其成。

为避免上述情况的出现，基层党委政府在指导村民自治的工作中，“存在着政府‘过度主导’的问题，甚至控制选举，使得选举缺乏竞争性”[2]211，并且，消极对待村民会议、群众议事和监察等村民自治制度。这样，基层党委政府能够实现其对村民委员会的领导，更加有效地使之继续为实现“组织意图”服务。基层党委政府的此种乡村治理方式，必然会使得村民委员会陷入“行政化”的怪圈，导致村民享有的自治权无法得到实现。

(二)乡村社会管理者错误的角色认知

乡村社会管理者具体包括村党支部书记和村民委员会主任。由于中国历经两千多年的封建专制统治，传统政治中的某些因素仍然在历史惯性的作用下，对现在的政治生活产生影响。具体而言，中国传统政治中的集权思想仍然作用于时下的乡村社会管理者。检视实行村民自治以来的乡村社会管理者，不难发现，许多村党支部书记或村民委员会主任主观认为村民自治就是村委会选举，选举产生的村民委员会主任可以对乡村社会的事务大包大揽，以至于，“村民们往往将某一职位的人完全等同于某组织或机构。”[3]慢慢地，这些村支书或村主任习惯性地认为，这就是村民自治的常态。对此，有人提出了质疑：虽然村民自治存在这种情况，但是，该种情况大多发生在思想保守的老年人身上，很难发生在新当选的年轻人身上。然而，实际情况与这种质疑是相悖的。多数新当选的年轻人，没有充分接受高等教育，他们缺乏对村民自治下的村支书或村主任的角色认知，也难有具体的学习途径。然而，这些新当选的年轻人对集权性的村支书或村主任的角色已有一定认知，又有现实具体的学习途径，学习起来更加容易。而且，在开展与村民自治有关的工作中，这些新当选为村支书或村主任的年轻人发现集权比民主更能有效地推动工作，也容易适应熟人社会之下的乡村环境。所以，在仔细权衡二者利弊的情况下，他们会逐渐地回归到从前的集权性治理模式中。即使上级党委政府对其有健全村民自治机制的角色期待，不论是出于自身利益的考量，还是基于自身对各自角色的认知，他们大多不会积极推动村民自治的相关制度的实施。

目前，城市的土地存量已无法满足发展对土地的需求，那么，征收农村土地是不可避免的。由于农村土地征收工作的透明度不高，往往地方基层党委政府或开发商避开村民，直接与村民委员会洽谈土地征收的范围和具体赔偿。无论是村支书或村主任执行征收时的工资，还是村支书或村主任处理留在集体的土地征收补偿款，无疑，这里面存在巨大的利益。如果现在打出村民自治制度的“组合拳”，那么村支书或村主任的权力必然受到极大限制，村务必然会更加公开，涉及村民利益的事项更能得到保障和落实，这就真的在某种层度上让乡村社会管理者的利益受到损害，这必然是多数乡村社会管理者不愿见到的。所以，尽管有上级党委政府健全村民自治的机制的要求，但是，他们只是把村民自治的组织架构建立起来，没有把完善的村民自治机制真正付诸于实践。最终，这也就导致了村民没有广泛参与到自治中来。

(三)普通村民的认知偏差与消极对待

目前，居住在农村的人群多为老人、妇女和儿童。他们不仅把村民自治理解为村民委员会选举，甚至多数外出务工的农村青年也有如此认识。再者，每逢村民委员会换届选举时，上级领导非常重视。这使得乡镇党委政府的领导不敢懈怠，积极采取具体工作措施，推进村民委员会选举的相关工作，因而，农村村民被广泛地动员参与村民委员会的选举，以保证村民委员会的选举能够达到“双过半”的法定要件。毫无疑问，对于中国这个官本位意识较为浓厚的国度，地方官员对村民委员会选举的态度和行为必然会给农村村民造成一种错误的引导，认为村民委员会选举完全等价于村民自治，如果议事制度和考监制度等属于与村民自治有关的制度，那么，它们应该也像村民委员会选举制度被高度重视和大力推进。

与此同时，农村留守老人和妇女大多民主权利意识淡薄，不明白“自治权既是一种权力，也是一种权利”。[4]而忙于操持自己的家务，不关心村里的公共事务和公益事业。他们想当然地认为只要在村民委员会选举中选对人，那村庄后续的管理、监督工作就与自己无关。针对这些乡村社会管理者，他们沿袭以前的认知，把乡村社会管理者的角色定位为“父母”，只要他们不侵犯自己的核心利益，即使这些乡村社会管理者没有按照法律法规的规定，让他们行使民主决策、民主管理和民主监督等权利，他们大多也会逆来顺受。当他们的核心利益被侵犯时，他们仍然不会把村民自治的制度作为自身权力救济的途径，往往诉诸于法律手段或信访。

四、如何保障村民广泛地参与到村民自治

党的十八届四中全会以后，我国迈入了全面推进社会主义法治国家建设的新时期。我们要以法治精神和法治思维来指导保障村民广泛参与村民自治的工作。

(一)完善以《村民委员会组织法》为主的村民自治法规体系

尽管《村民委员会组织法》在2010年10月被重新修订，但是，其中的内容过于简约，操作性不强，难以满足现实村民自治工作规范化发展的需要。即便如此，其仍然不是《村民委员会组织法》最致命的弱点。何为其最致命的弱点？具体体现为：“不仅《村民委员会组织法》自身对村民自治权利的保障缺乏法律责任的规定，而且相关法律如《刑事诉讼法》《行政诉讼法》等也没有为村民自治权提供充足的司法救助途径。”[2]191-192实质上，这个弱点让《村民委员会组织法》变得软弱无力，是对不遵守《村民委员会组织法》的行为的变相纵容。

如果我们要让《村民委员会组织法》为主的村民自治法规体系应有的作用得到发挥，必须要做到以下几点。首先，《村民委员会组织法》应该通过具体列举的方式规定村民委员会在那些事项上协助乡镇人民政府开展工作，避免乡镇人民政府随意安排政务性工作给村民委员会，从法律依据上堵住村民委员会“行政化”的根源。其次，《村民委员会组织法》应该增添法律责任的规定。对于基层党委政府不当干预村民自治或村民委员会成员在村民自治上不作为、乱作为的情况分条款规定各自应承担的责任，增加基层党委政府官员和村委会成员违法的成本。再次，积极推动《行政诉讼法》的修改，为村民自治纠纷提供充足的司法救济途径。最后，各个省、自治区、直辖市的人大常委会务必要结合自身实际情况，将《村民委员会组织法》的相关内容细化，避免关于村民自治的内容过于原则化、不具有操作性的情况出现，真正地让村民自治能够有完善的法律法规护航。

(二)将所辖村实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的程度纳入到对基层党委政府负责人政绩考核的范围

政绩考核指标是中国官员施政行为的指向标，目前，“三农”问题仍然是工作的重中之重，破解“三农”问题，必须有赖于完善的村民自治。如果想要在现阶段的基层民主上推进村民自治，就需要具体的推动力量。由于基层党委政府与村民委员会存在密切的直接联系，让基层党委政府来具体推动的效果应该不错。如果要让基层党委政府在推动村民自治中发挥良好的作用，既要通过党校教育的形式，有步骤地安排基层党委政府领导接受村民自治的专题教育，形成对村民自治的正确认知，更需要拓宽原有的政绩考核范围。应该将所辖村实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的程度纳入到对基层党委政府领导政绩考核的范围。不仅要让这项指标在基层党委政府领导政绩考核中占据非常重要的位置，而且要改变以往的资料考核方式，应该通过随机抽取村民进行相关问卷调查和座谈的方式。唯有如此，基层党委政府领导才能真正的在此利益驱动下，更加积极有效地推动村民自治工作。

(三)促进返乡创业的大学生为主体的普通村民与乡村社会管理者之间的良性互动

随着高等教育的普及和农村发展条件的改善，中央政府出台诸多优惠的政策措施支持大学毕业生返乡创业，越来越多的大学毕业生返乡创业。无论在使用土地、办理证件方面，还是在利用政府帮扶政策方面，他们都必然要与村民委员会发生联系。在与村民委员会打交道的过程中，如果他们觉得村民委员会在处理公共事务和公益事业中存在的问题过多，使得村民的政治权利和经济权利受损，此种情况往往会激活他们头脑中的权利意识和抗争意识，促使他们积极参与村民委员会的投票选举，并通过多样化、接地气的宣传方式向村民宣传村民自治有关的知识，帮助村民形成对村民自治完整的认识，进而调动广大村民参与到村民委员会选举中来，以此来保障他们能够获得村民选票的支持。即使原有的乡村社会管理者在村民委员会选举中没有落败，也必然会在如此冲击之下，改变原有的治理模式，按照与村民自治相关的法律法规要求来开展村民自治工作，不断完善村民自治机制，让村民大会、村民代表大会和村务监督委员会实际地运作起来，渐渐地，广大村民以这些制度载体为依托，行使民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。正是在这两者的互动中，村民自治才能走得更远。

五、结语

毫无疑问，“真正拉开当代中国宪政制度建设帷幕的不是城里人，而是在村民直选中落实政治权利的农民大众。”[5]以组织角色理论为依托，以村民自治权为切入点，探讨不同的群体对村民自治参与现状的影响，以此获得对引起村民自治参与现状及原因的认识。只有让村民广泛参与到村民自治之中，村民自治才能有效地运行，村民自身的政治权利、经济权利才能得到维护。

[1] 张辉.村村成立村务监督委员会[N].辽宁日报,2012-04-24(5).

[2] 赵树凯.农民的政治[M].北京:商务印书馆,2012:191-211.

[3] 于建嵘.岳村政治:转型期中国乡村政治结构的变迁[M].长沙:湖南文艺出版社,2013:224.

[4] 张英洪.农民权利论[M].北京:九州出版社,2013:116.

[5] 郭正林.当代中国农民政治参与的程度、动机及社会效应[J].社会学研究,2003(3):85.

责任编辑：寸 心

2016-08-15

付涛(1989—)，男，贵州织金人，宪法与行政法学专业2014级硕士研究生，研究方向：宪法。

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1671-8275(2017)03-0123-04