海关服务创新驱动发展战略研究

苏州工业园区海关课题组

海关管理

海关服务创新驱动发展战略研究

苏州工业园区海关课题组*

随着中国与世界经济分工关系的演变，为汇聚创新资源服务中国的产业转型升级，国家提出创新驱动发展战略，出台了一系列重要文件。创新发展也成为各级地方政府新的发展重心，区域竞争正从为“增长而竞争”转向“为创新而竞争”。新的形势无疑对海关传统监管服务模式提出全新的要求和挑战。近年来，海关为促进创新发展，从多方面积极贯彻政策，推动加工贸易向产业链高端延伸，发挥税政调节作用支持扩大先进技术设备、关键零部件进口，加大知识产权海关保护力度，推动制造业升级改造，支持跨境电商、市场采购、外贸综合服务企业发展，不断探索新的监管服务模式，体现了海关因应形势变化，服务国家大局的履职自觉。但海关在政策适用限定、相关制度规定、监管机制模式、改革试点推进以及自身技术创新等方面仍然存在一些不足和问题。海关应立足自身职能，找准切入点和落脚点，在优化鼓励创新发展的政策环境、完善促进创新发展的监管制度流程、建立适配创新发展的监管服务模式、增强特殊区域服务创新发展的能力、推动形成支持创新发展的协同共治格局、强化海关科技应用提升创新服务支撑等方面，更加积极融入国家战略，切实创新海关监管理念，完善海关监管服务模式。

创新驱动；海关发展战略；海关监管模式

创新驱动发展战略是国家的优先战略，与海关职责紧密联系。当前，新一轮科技和产业革命蓄势待发，重大颠覆性技术持续涌现，科技成果转化速度不断加快，新业态、新模式层出不穷，对外开放形势也发生划时代变化，全球经济和技术合作趋势展现新动向。海关如何适应形势要求，找准切入点，更好服务创新驱动发展战略，是一个值得系统思考的重大课题。

一、创新的内涵及创新驱动发展战略的提出

(一)创新的内涵

创新的内涵很广。美国著名经济学家熊彼特的创新说在创新的定义史上被公认具有标志性意义。熊彼特认为，所谓创新就是要“建立一种新的生产函数”，即把一种从来没有的关于生产要素和生产条件的“新组合”引进生产体系中去，包含5种情况：一是采用一种新的产品——就是消费者还不熟悉的产品，或一种产品的一种新的特性；二是采用一种新的生产方法，就是在有关的制造部门中尚未通过经验检定的方法；三是开辟一个新的市场，就是有关国家的某一制造部门以前不曾进入的市场；四是掠取或控制原材料或半制成品的一种新的供应来源；五是实现任何一种工业的新的组织。后来人们将其简单归纳为五个创新，依次对应产品创新、技术创新、市场创新、资源配置创新、组织创新。

显然，熊彼特的定义主要着眼产业创新，强调生产要素的重新组合，并突出企业家才能在创新中的决定性作用。工业革命以来数百年的国家竞争实践表明：产业竞争尤其是工业竞争(工业与产业这两个词在英文是一个词industry)在国家竞争中具有决定性意义。尽管熊彼特一再认为创新是个经济问题，经济目的支配着实际使用的技术方法，技术本身在经济发展中的地位是次要的。但技术突破在产业变革中的巨大作用无论如何估量都不为过。同时，科学研究是基础，科学发现和技术进步的紧密关联无需赘言。所以我国将二者一贯统称为科技，并在各类文件中强调把科技创新置于国家发展全局的核心位置。这与邓小平“科学技术是第一生产力”和习近平“科技是国之利器”的战略论断是一致的。

按照不同标准，可以将创新划分为不同类型。*从现行文件的表述来看，提到的就有品牌创新、组织创新、科技创新、制度创新、管理创新、商业模式创新、业态创新、文化创新、开放创新；以及新技术和新产品、新模式和新业态、新需求和新市场等提法。根据熊彼特的认识，结合本文研究主旨，本文将创新作如下分类：科技创新、产业创新、商业模式创新、开放创新。科技创新包括科学研究和技术研发；产业创新主要指产业的升级转型；商业模式创新指建基于现代服务技术条件下的新模式、新业态；开放创新指伴随着新的国际秩序演变和中国崛起下产生的世界性的新市场、新需求等。需要说明的是：这些创新之间是互相关联的，分类主要是便于问题理解的深化。本文主要关注的是海关如何从职能角度，为各类创新提供更有效率的支持和服务。

(二)创新驱动发展战略的提出

随着中国与世界经济分工关系的演变，中国经济赶超和创新发展的历程以2006 年为节点可划分为两个阶段：

第一阶段：我国基于要素禀赋的比较优势参与全球分工，以扩大出口为导向，利用国内廉价资源吸引外资以增加生产，快速增加经济总量并以出口占领国际市场。

扩大出口的经济战略取得了巨大成功，尤其在1998 年亚洲金融危机后，中国成为国际资本最为青睐的国家，中国经济进入了高速增长。但也产生了经济对外依赖度过高、关键技术受制于人、资源开始短缺、环境破坏严重等问题，经济发展方式转型成为内在要求。

第二阶段：以整合国际创新资源提高自主创新能力为导向，开发国内市场抢占产业制高点，争夺全球产业领导权。

党的十六大从全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化建设的全局出发，要求制定国家科学和技术长远发展规划。2006年，全国科技大会提出自主创新、建设创新型国家战略，颁布了《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020)》，标志着全党全社会对科技进步和创新重要性的认识达到了一个新的高度。随后，2007 年党的“十七大”报告继续对自主创新、转方式和调结构、发展新兴产业给予特别重视。尤其到“十八大”后，开始全面实施创新驱动发展战略。习近平提出“以科技创新为核心的全面创新”，开始在科学和技术、体制和机制、产业与市场、政府与社会等各个领域进行全面部署，中国进入创新驱动发展的加速时代。党的十八届五中全会强调五大发展理念，并将创新置于国家发展全局的核心地位。为落实创新驱动发展战略，国家出台了多个重要文件。*十八大以来实施创新驱动发展战略的重要文件包括：2014年10月，国务院印发《关于国家重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放的意见》；2015年3月，党中央、国务院印发《关于深化体制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》；2016年5月，党中央、国务院印发《国家创新驱动发展战略纲要》；国务院印发《关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》；2017年1月，国务院办公厅下发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》；以及《深化科技体制改革实施方案》、《关于发展众创空间推进大众创新创业的指导意见》等。创新发展也成为各级地方政府新的发展重心，区域竞争正从为“增长而竞争”转向“为创新而竞争”。*以江苏省为例，江苏省第十二次党代会提出“两聚一高”发展新方略。苏州市落实省委领导要求，深入探究“创新四问”，试图为苏州经济寻找新引擎。苏州工业园区全力推进开放创新试验区建设，突出以构建区域创新体系引领经济社会转型升级，近年来，已形成了生物医药、纳米技术应用与云计算及人工智能三大新兴产业，这些产业每年以25%-30%的增幅快速成长。目前苏州工业园区有900多家医药企业(500多家为自主品牌企业)，2016年生物医药产业产值超480亿元，产值增速达27%。

总的来说，改革以来，中国发挥比较优势，在全球经济的双循环中扮演角色，即从发展中国家进口资源，向发达国家销售商品，成为全球制造业中心。现在转变的方向则是全方位汇聚全球要素资源为我国的产业升级服务。《国家创新纲要》指出：抓住全球创新资源加速流动和我国经济地位上升的历史机遇，提高我国全球配置创新资源能力。中国的传统海关监管服务模式是在改革开放以来随着我国低端嵌入经济全球化的过程中逐步演化而成的，新的形势无疑对海关传统监管服务模式提出全新的要求和挑战。

二、海关服务支持创新发展的探索实践

近年来，海关为促进创新发展，从多方面积极贯彻政策，不断探索新的监管服务模式。2012年，为贯彻国家科技创新大会精神，海关总署印发《海关服务和支持企业创新发展的若干措施》，共7个方面29条具体措施，对海关服务支持创新发展作了较为全面的部署。此后，海关适应形势要求又陆续出台一系列举措。主要包括：

(一)贯彻落实国家优惠政策

主要是关于促进科技创新和招才引智的政策。*各项税收优惠政策包括：《科技开发用品免征进口税收暂行规定》、《科学研究和教学用品免征进口税收规定》、《重大技术装备进口税收政策暂行规定》、《科技重大专项进口税收政策暂行规定》、《国家中小企业公共服务示范平台(技术类)进口科技开发用品免征进口税收的暂行规定》、《动漫企业进口动漫开发生产用品免征进口税收的暂行规定》、《关于科技类民办非企业单位进口科学研究用品免征进口税收的规定》。在促进科技创新的减免税政策方面，财政部、海关总署、国家税务总局仅2016年一年就联合下发了4个文件，*如《关于“十三五”期间支持科技创新进口税收政策的通知 》(财关税 [2016]70 号)、《 关于支持科技创新进口税收政策管理办法的通知 》(财关税[2016]71 号)、 《关于公布进口科学研究科技开发和教学用品免税清单的通知 》(财关税[2016]72 号)和 《关于继续执行研发机构采购设备增值税政策的通知 》(财关税[2016]121 号)。海关总署也专门下文落实。*如海关总署制定《关于集成电路生产企业享受有关进口优惠政策问题的通知》。这些文件公布了支持科技创新的进口税收优惠政策，惠及科研院所、高等学校、企业技术中心和外资研发中心等多种类型的单位，鼓励条目也体现支持创新导向。国家发展改革委、商务部第4号令公布了《外商投资产业指导目录(2017年修订)》，继续保持鼓励类政策总体稳定，为了支持创新驱动发展战略，新增了鼓励条目。

在高层次人才和留学人员引进方面，国家为了引进或留住高端人才，对海外高端人才携带物品税收优惠范围、携带商品范围及进境通关手续都出台了一系列优惠政策。对于留学人员，学成后在外停留时间不超过2年，并且自入境之日起1年内向海关申请购买国产车的政策优惠，对国产车中的进口零部件可以免税优惠，由汽车厂家所在地的主管海关后期核销，而购置税也可以免征。*详见《海关总署关于简化和规范我留学人员购买免税国产小汽车有关手续的通知》。按照江苏的规定，对于高层次人才，包括由人社部、教育部或者其授权部门认定的高层次留学人才和海外科技专家，以及获得《江苏省海外高层次人才居住证》的相关人员，较一般非居民长期旅客(包括一般常驻人员)的进境监管措施更优惠。*相关优惠措施有：一是通关便利，无特殊情况，不予查验；二是免税优惠，首次进境的个人生活、工作自用的家用摄像机、照相机、便携式收录机、便携式激光唱机、便携式计算机每种1件(这些商品属于20种不予免税商品范畴，非高层次人才进境这些物品需要征税)；另外高层次人才第二次及以上进口自用物品不限次数进境且不需要征税，而非高层次人才需要征税(20种不免商品除外)；三是货物范围优惠，高层次人才可以以所在单位名义进境科研、教学物品清单，而其他非居民长期旅客则不予批准进境。参见《中华人民共和国海关对高层次留学人才回国和海外科技专家来华工作进出境物品管理办法》、《江苏省海外高层次人才居住证制度暂行办法》、《海关总署关于实施〈中华人民共和国海关对高层次留学人才回国和海外科技专家来华工作进出境物品管理办法〉有关问题的通知》、《中华人民共和国海关对非居民长期旅客进出境自用物品监管办法》。

海关坚持用好用足政策的原则，做好政策宣讲和落实，同时根据实情，建立减免税绿色通道，压缩行政审批时间，实施快速验放通关模式。此外，作为参与政策制定的部门，主动听取和反映高精尖企业在税率调整、税目增设、归类认定等方面的诉求，提出政策建议，支持扩大先进技术设备、关键零部件等进口。

(二)完善监管细则推动政策落地

海关是特殊监管区域和口岸管理的牵头部门，又是具体的监管部门，海关不断推动特殊监管区域政策创新和专业口岸的设立，建立健全相关操作规定。

近年来，海关积极推动联合相关部门，设立2个贸易功能区开展贸易多元化试点，*苏州工业园区综合保税区和重庆两路寸滩保税港区。在7个海关特殊监管区域开展赋予区内企业一般纳税人资格试点。*昆山综合保税区、苏州工业园区综合保税区、上海松江出口加工区、河南郑州出口加工区、郑州新郑综合保税区、重庆西永综合保税区和深圳盐田综合保税区。同时，推进选择性征税、选择性退税、委内加工、返区维修、非保税货物入区等改革试点，这些改革试点为特殊监管区域统筹两种资源、链接两个市场，促进特殊监管区域发展高端制造、新兴产业以及跨境电商、保税展示、研发设计、维修检测等高端服务业，取得了较好的结果。*以苏州工业园区综合保税区为例，截至2017年3月，贸易功能区累计工商注册企业82家，入驻企业涵盖了博世、WESCO、艾默生等一批跨国、龙头型贸易企业。申请一般纳税人资格试点企业11家，非保货物进出区金额11.7亿元，保税货物进出口金额达2.37亿美元，保税货物累计内销金额达1582万美元，内销征税金额为1432万元，国税增值税发票开票金额达1.1亿元。

生物医药产业是我国近年来重点发展的战略性新兴产业之一。医药产品有其特殊性，不同于一般普通商品，在其生产、流通、储存、销售等环节较一般商品需要更加严格的监督管理制度。《中华人民共和国药品管理法》在其第四十条中明确规定：药品必须从允许药品进口的口岸进口，并由进口药品的企业向口岸所在地药品监督管理部门登记备案。海关凭药品监督管理部门出具的《进口药品通关单》放行。同时由口岸药品检验所对药品进行抽样质量检验。

海关在服务医药产业发展和医药产品进出口等领域也主动进行了积极探索。以苏州工业园区为例：海关总署与国家食药监总局于2013年10月同意增设苏州工业园区口岸为进口药品进口口岸，改变之前在苏州的医药企业只能从上海、南京、广东等地进口药品，通关长达30日的情况。2016年8月，苏州工业园区药品进口口岸对应的口岸药品检验机构又由江苏省食品药品监督检验研究院变更为苏州市食品药品检验所。至此，企业在苏州就可完成药品进口的备案、进口与检验工作，再次大大缩短通关时间。在此过程中，海关总署和食药监总局于2015年联合印发了增设允许药品进口口岸的原则和标准，以及增设允许药品进口口岸工作的评估考核方案。同时，海关还采取措施满足企业分批多次进口的需求，*根据《药品进口管理办法》第三十九条规定:“从境外进入保税仓库、保税区、出口加工区的药品，免予办理进口备案和口岸检验等进口手续，海关按有关规定实施监管；从保税仓库、出口监管仓库、保税区、出口加工区出库或出区进入国内的药品，按本办法有关规定办理进口备案和口岸检验等手续。”即一般药品从境外进入特殊监管区域药品仓库仓储时，无需向海关提交《进口药品通关单》；但从特殊监管区域内向境内区外流通时，需要提交《进口药品通关单》。而现今医药供应链更注重专业化、及时性、高效率，对于物流时效等方面有着较高要求，越来越多企业通过原料批量采购将进口药品储存于区内药品仓库，在生产、流通环节再分多批次出区。由于现行《进口药品通关单》实行“一批一证”制度，《进口药品通关单》列明药品数量金额固定且与报关单一致，而企业需要将同一批入区仓储药品分多次出区。药品每次出区都需申请开具《进口药品通关单》，延长了企业药品通关环节的时间成本。现在在实际操作过程中，既实行“一批一证”制度，进口单位又可凭该批次药品的《进口药品通关单》多次出区。苏州工业园区海关联合苏州市食药监局和药检中心制定了《苏州工业园综合保税区药品进口转内销操作细则》，细化了药品凭《进口药品通关单》分多次出区的操作规程。提升药品出区的通关时效，助推医药企业的集聚发展。

(三)拓展政策适用边界

这方面海关近年来比较成功的探索主要就是拓展保税政策工具的适用范围，即“保税+”。相比其它制度工具，保税制度工具优势是：符合WTO要求，介于关税壁垒与非关税壁垒之间，避免贸易纠纷；运用灵活，精准度高，不直接财政补贴企业，减轻政府投入；针对生产链、价值链的某一环节(如生产、研发、维修、销售等)，适用便利，政策公平性、普惠性更高。我国传统的保税政策工具适用范围主要为保税加工、保税物流，现在已衍生为保税服务等多种模式。保税+模式不断涌现，既有保税+物流、保税+文化、保税+金融、保税+租赁、保税+医疗等新兴产业，也有保税+电商、保税+总部经济、保税+监管场所等新兴模式，还有保税+展示、保税+服务外包、保税+公共服务平台(如公共技术研发平台)等。通过保税+服务外包，海关对31个服务外包示范城市和15个服务贸易创新发展试点地区技术先进型服务企业进口境外发包方免费提供设备实行保税监管。保税+的实施，成效较为明显，如：通过保税+维修，2016年，厦门航空维修业产值121.1亿元，成为国内第一、世界前三的“一站式”飞机维修基地。北京、上海等海关还推行了“全产业链保税监管模式”，针对集成电路行业中研发设计、加工封测、营销结算等各环节分立的情况，实施集成电路全产业链保税监管模式，赋予产业链上以电路设计为核心的服务贸易类企业加工贸易主体资格，允许其直接办理监管手册，切实降低产业链上企业运营成本，提高产品附加值。

(四)改进海关监管服务模式

海关针对新产业、新模式、新技术等不断探索创新监管服务模式。

1.针对战略性新兴产业。这方面主要是服务高科技企业的特殊物料进出口的需求，各地海关及口岸单位配合政府做了积极探索。如北京成立的国际生物试剂物流中心、中关村生命科学联合创新服务中心和上海成立的张江跨境科创监管服务中心。苏州工业园区也在积极探索，着力打造的生物材料国际物流平台，为生物园企业提供全程冷链一站式的通关查验服务。

2.针对服务贸易。关于服务贸易，海关探索了监管措施。一是专门为计算机软件增设了9803税则号列，增加了软件出口海关通关方式；二是建立了设备手册管理模式，对于不享受国家免税优惠政策的B类以上服务外包企业履行国际服务外包合同的，对国际服务外包业务境外发包方免费提供的进口设备，采用加工贸易设备手册模式管理；三是对于从事外包服务企业履行外包服务合同所需的设备、装备、仪器采用暂时进出境的方式监管。国内汽车研发中心所需的测试用车辆也可以按暂时进口货物办理海关手续；四是对海关特殊监管区域内企业从境外进口外包业务使用的设备，按照特殊监管区域相关规定办理海关手续。

3.针对出境加工。在我国已经加入的《京都公约》专项附约六第二章，对“出口加工”就有对应的制度安排。2015年，中国决定接受世界贸易组织《贸易便利化协定》议定书，明确出境加工后免税复进口将在一段过渡时间之后生效。可见出境加工已列入我国政府对外承诺条款。为履行国际公约，支持企业通过出境加工充分利用两种资源、两个市场，海关总署在总结前期试点经验的基础上，根据《海关法》、《进出口关税条例》及有关法律法规的规定，在全国推广出境加工海关监管业务，初见成效。通过出境加工贸易，原材料出口时可凭担保暂免征税，而制成品进口时，海关仅对境外增值部分征收进口关税与进口环节税，从而大大降低了企业税负。*如，苏州工业园区海关为3家企业开设出境加工备案6份，出口备案总金额870万美元，进口备案总金额996万美元。出境加工的料件主要为一些技术含量和价值较高的晶圆，此类产品对加工的技术和设备要求较高，而目前国内在此方面还不能达到相关要求，因此企业选择出口到日本和台湾等地区，经加工处理后再进口。

4.针对新的商业模式。近年来，随着大数据、云计算、移动互联网等新技术进步，全球产业结构和供给模式正发生重要变化，涌现跨境电商、市场采购、外贸综合服务等新兴业态。企业普遍利用现代技术和现代管理开展生产经营，个性化订单、碎片式销售等运营形态增多。贸易主体从进出口巨头向小微企业、个人“海淘”发展；贸易形式从集装箱的大宗贸易，向小包裹的订制化贸易发展；过去大批量、标准化的国际贸易，正在向小数额、个性化的跨境电商发展。这对服务于传统、大宗国际贸易的通关、检验制度，构成挑战。针对新的商业模式，海关近年来比较成功的探索是推出跨境电商、市场采购、外贸综合服务企业等监管服务新模式。市场采购方面，2015年以来，国家先后批设多个专业市场开展试点，搭建综合管理平台，以浙江义乌、江苏南通、常熟等为代表蓬勃发展，2016年全国市场贸易采购出口达2036.2亿元，同比增长15.5%。跨境电商方面，以杭州为代表，陆续在全国13个城市设立跨境电子商务综合试验区，业务规模持续放大，2016年全国跨境电商B2C零售出口196亿元、直购进口66亿元、保税网购进口256.2亿元。外贸综合服务方面，国务院以特定企业为平台，*根据国务院印发的《国务院关于促进外贸回稳向好的若干意见》(国发[2016]27号)要求，商务部会同海关总署、税务总局、质检总局、外汇局等部门将中建材国际贸易有限公司、宁波世贸通国际贸易有限公司、厦门嘉晟供应链股份有限公司、广东汇富控股集团股份有限公司纳入试点。探索有利于外贸综合服务企业发展的管理模式，广东省46家外贸综合服务企业进出口超过700亿美元。

(五)持续加强知识产权边境保护

海关一贯加强知识产权边境保护，坚持规范管理与打击侵权并重的理念，积极探索适合的知识产权保护措施。

1.完善知识产权海关保护的制度和执法机制。制发《海关对进出口侵犯知识产权货物违法行为行政处罚幅度参照标准》，统一全国《知识产权海关保护工作规程》，升级改造“知识产权海关保护执法系统”，全面实现案件在线办理，开展自由贸易试验区知识产权海关保护和“定牌加工”中的知识产权海关保护问题研究。针对电子商务新业态设计知识产权保护方案。与阿里巴巴签订《知识产权合作备忘录》，在执法协查、线索排查和处置、风险分析、平台治理以及加强知识产权保护宣传和培训等多个方面开展全面合作。

2.保持对进出口侵权违法行为的高压态势。开展“中国制造”海外形象维护的“清风行动”加大知识产权保护专项行动力度。会同美国海关与边境保护局(CBP)、美国移民与海关执法局(ICE)、俄罗斯海关开展联合执法行动，参加世界海关组织打击侵权贸易亚太区专项执法行动。2016年查获进出口侵权货物1.25万批次，涉及侵权货物2600万件。

3.拓展国际海关合作为“走出去”护航。中美海关在共同开展联合行动方面达成新的共识，中欧、中俄海关知识产权合作项目获得实质性进展，中日韩三国海关知识产权保护“零假冒”计划修订并实施，对非洲、阿拉伯、南美等新兴国家海关提出知识产权合作倡议，积极开展与世界海关组织、世界知识产权组织、国际刑警组织等国际组织的合作，提升中国海关在国际知识产权事务中的话语权，为企业参与国际竞争和开展海外维权创造条件。

三、海关服务创新发展存在的不足

从海关支持服务创新发展的探索实践来看，呈现几个特点：由单方面贯彻落实到主动作为，由单一服务科技创新到服务全面创新，由一刀切监管到个性化服务，体现了海关因应形势变化，服务国家大局的履职自觉，但仍然存在一些不足和问题：

(一)政策适用资格限定过严

现行减免税政策适用存在资质申请难、免税范围窄、增值税不能免税等问题。如 “外资研发中心减免税优惠政策”的认定程序严苛，商品范围仅限于清单目录，企业能适用清单的商品较少；“服务外包保税监管政策”仅适用于外方免费提供的不作价设备；“内外资鼓励类减免税政策”免关税不免增值税，目前研发企业增值税也无法抵扣。

关于研发、测试所需的进口设备、仪器以及随附软件的免税问题。目前，仅有外资研发中心、经认定的国家鼓励发展的软件企业和集成电路企业、经认证的动漫企业等进口自用设备、配套件、备件，以及按照合同随设备进口的技术(含软件)，除列入《外商投资项目不予免税的进口商品目录》和《国内投资项目不予免税的进口商品目录》的商品外，可免征关税和进口环节增值税，而其它从事服务贸易的企业则不能享受这一税收优惠。中试设备也不能享受进出口税收减免优惠，不仅企业自行进口的中试设备无法享受减免税优惠，政府公共服务平台的减免税政策亦明确免税设备不得用于中试环节，不利于新兴科技产品从研发、小试、中试到最后产业化的完整产业链形成，且政府公共服务平台的作用也无法充分发挥。此外，科教用品、科技开发用品(含外资研发中心)减免税设备存在开放和共享难度。*如近期苏州工业园区海关对某单位减免税异地监管进行核查发现，兰州某物理化学研究院进口的减免税设备转移至苏州分院使用，在核查中发现该分院虽与兰州总院属同一法人，且从事业务为科学研究，但其由于为独立法人，非分支机构，按照规定，海关不接受异地监管，故兰州总院进口的减免税设备不能用于苏州分院。

信用管理标准对高科技企业存在“一刀切”。高科技企业不同于传统企业，很多处于研发阶段，尚无生产，其进出口模式、运行状态大都没有先例可参考。因此守法记录起初就是空白，且没有同行信息可供风险评判参考，从而难以享受海关守法便利的优惠待遇。如华为公司在苏州工业园区设立了高科技研究开发公司，研究出新的科技产品，打算发送到国外生产，但海关规定，必须一般认证以上企业才可能开展此项业务，新设的华为公司不到半年不能成为一般认证，因此无法开展这项业务，导致项目面临困境。

(二)相关制度规定存在缺陷

目前我国保税制度还存在滞后性、碎片化和过度监管等不足。近年出台的新兴业态保税+制度多为一事一议，解决某一具体问题、适应某一具体形态，而新兴业态又在不断涌现，回应不够及时。国家相关部门对新兴业态“保税+”模式在思想观念上尚未有共识，经常是海关单兵突进。在新兴业态“保税+”制度体系的准入制度、通关监管等管制制度方面，不够成熟。海关在监管理念上，亦未完全摆脱对传统加工制造保税监管模式的路径依赖，实质还是依托实物进出平衡开展记账式监管，事前手续较为繁琐，尤其难以适应只有料件没有成品或没有料件(如软件、动漫)的新兴业态。在当前的保税制度框架下，保税货物始终须具备实物形态，而部分服务贸易最终产品表现为检测、分析、研发报告，不具备实物形态，原先进口的实物形态的耗材与对外交付检测、分析、研发报告之间难以建立固定的数量对应关系。比如：试剂在测试实验中消耗完毕，一些用于检测的元器件在测试后予以销毁不再具备产品的基本特征等。按照目前监管模式，对此类从事离岸外包服务业务进口的试剂等耗材无法予以保税或免税。

海关对跨境服务贸易的监管也存在法律层面障碍。根据《海关法》相关规定，海关监管的对象是进出境运输工具、货物、物品等有形的实物。但是，跨境服务贸易“商品”主要是无形的智力劳动成果和服务成果，一般不具实物形态。比如，最终产品是为境外发包商提供的检验检测、研究报告，既不属于文化产品，也不属于计算机软件类，既难以纳入海关监管范畴，又缺乏审查标准。此外，现有海关统计体系难以对非实物形态服务贸易成果开展有效统计。

部分政策设计不合理，造成企业运营成本增加。比如：要求贸易功能区单独围网与所属综合保税区物理隔离，两区域间的货物无法便捷流转，导致综合保税区和贸易功能区联动业务无法拓展；区内仓储物流企业参加一般纳税人资格试点后的保税货物内销也需征收缓税利息，造成区内分销业务税负与原综合保税区内、区外保税仓库相比存在税负落差；一般纳税人资格试点企业向境内加工贸易企业销售的货物中含有保税货物的，需要先按料件状态补缴税款和缓税利息，切断了区内试点企业的出区保税流转途径，企业额外增加了关税和缓税利息的经营成本。

(三)监管机制模式不够配套

在引进高层次人才方面，也存在申报手续繁琐等问题。由于进境人员分离运输进境物品，需先向主管海关申报，申报后再向口岸海关申请纳税放行手续，海关高层次人才多为个人，因此来回奔波，对个人造成极大的不便，同时对海关而言，也存在重复审单、浪费人力资源的情况。实践中，高层次人才对国家在进出境环节提供的优惠政策可能并不看重，苏州工业园区作为区域性人才高地，拥有占全国6%的“千人计划”人数，但在苏州工业园区海关办理相关政策优惠手续的数量每年不到1例。调研发现，高层次人才更看重自身创办公司能否享受优惠，但这方面政策目前还没有。

跨境服务贸易进口设备、器材保税监管方式过于繁琐。比如，对于从事技术先进型跨境服务外包业务的企业利用加工贸易D手册保税进口的设备、器材，只能用于境外免费提供的设备、器材的发包方的业务，但是技术先进服务贸易企业往往规模较大、服务对象较多，无法跨客户使用设备和器材，造成浪费和闲置。采用暂时进出境方式进口相关设备和器材，则需一事一批，手续相对繁琐，且需按要求缴纳保证金，超期要按相关规定征收税款，一定程度增加企业的资金负担。

适应新型贸易业态发展的规范化机制环境尚待培育。市场采购综合管理平台建设缺乏统一的制度性标准，尚未形成跨部门联合管理格局，例如江苏南通叠石桥家纺城外贸货源较为复杂，试点以来家纺类产品出口值仅占出口总值的19.7%，这与促进专业化市场发展的政策本意存在偏差。跨境电商方面，由于区域政策不平衡，江苏作为外贸大省，受政策条件、电子商务平台、物流集聚等综合因素影响，跨境电商网购保税进口尚未启动，以跨境电商贸易方式进出口量较少。外贸综合服务涉及商务、税务、海关、检验检疫、外管等多个部门，目前配套管理制度尚不健全，缺少信息化综合管理平台的支撑。

(四)部分改革试点推广较慢

以出境加工方面为例。2012年开始推出出境加工业务，5年来，前进的步伐并不明显，特别是出境加工业务应用的领域还主要局限在服装加工行业。如何将出境加工业务扩展到更为广阔的领域，比如服务于高端的电子研发方面，是海关当前需要思考和解决的问题。

目前，江苏已成众多产业国际生产制造基地，如电子产品、半导体、通讯器材、精密机械、材料技术等，但大部分仍属“接包代工”模式，处于产业价值链低端。为此，江苏致力于促进制造业向研发和销售环节两端延伸，但部分高端产品的设计研发对于相关产品生产工艺的先进性和质量可靠性有较高要求，国内生产厂家的制造工艺可能无法满足研发测试条件，需要借助国外厂家的高端工艺设备进行制造测试。

如华为技术有限公司在江苏设立的子公司海思半导体，负责集成电路产品的设计、开发、销售和维修服务，但是国内IC行业量产的晶圆工艺不支持256 PIN以上QFP、BGA、SIP等，同时缺乏为高速信号(大于400M赫兹)和射频产品做配套测试的厂家，需要借助国外厂家高端加工和制造测试工艺。海思公司产品多为价值较高的晶圆、集成电路，如果采用一般贸易方式报关进出口，需要在进口环节缴纳较多的进口关税和增值税，负担较重。此外，一些从事集成电路封装研发的高科技企业，其核心工序是基于境外合作企业的发明专利，是企业降低成本、提高市场竞争力的关键所在，但由于目前大陆尚无企业具备此项技术，只能到境外完成配套加工。企业如果以一般贸易的方式出口至境外，加工后再以一般贸易进口，每次均需按进口货值全额缴税。虽然税款可以在后续环节抵扣，但仍占用了企业大量的流动资金。

海关监管层面，由于出境加工货物管理实施细则尚未发布，目前的出境加工货物备案采用的是纸质账册管理，现场海关对于限制进出境的其他物品难以界定，使得实际业务办理过程中存在审批难题，影响办理时效。

(五)部分企业的特殊需求难以满足

如科研用药品样本进口时面临通关难题。《药品进口管理办法》明确规定，“海关凭口岸药品监督管理局出具的《进口药品通关单》，办理进口药品的报关验放手续”。可见海关对药品监管主要通过核对证件进行，而海关对某票报关单判定是否需要《进口药品通关单》，依据的是食药监总局与海关总署联合制定的《进口药品目录》，即要求凡列入《进口药品目录》的商品，均要提交《进口药品通关单》，否则无法验放。由于该目录是按照商品税则的分类和编制方式制定的，一些食品添加剂和药品合成前体根据商品税号也被列入该目录，再进口时需要出具《进口药品通关单》。针对食品添加剂等非药用物品，食药监总局采取颁布非药用物品目录的方式予以认定 。

随着区域医药产业集聚与壮大，越来越多跨国企业将全球药品研发中心设在中国，但进口科研用药品样品时，由于样品按照税号列入《进口药品目录》，也需要提交《进口药品通关单》。此时，企业一般通过向食药监总局办理一次性的《进口药品批件》予以解决，但往往需要提前60天申请，无法契合科研用医药样品数量大、种类多的特点，无法满足跨国医药企业全球研发中心对通关时效的要求。

高技术含量、高附加值的生物、医药、纳米、云计算企业接受国外客户委托而从事的研发、设计、测试、医药临床试验等服务，在货物的进出口中会遇到以下的问题：企业进口量非常小，遇到海关查验取样后，将无法有足够量支持做研发。尤其是生物医药产业的研发活动涉及一些特殊物料进口，由于此类商品对温湿度要求非常高，目前的监管场所一般都无法提供存储和查验条件。全国通关一体化改革之后，如果都要在口岸清关，对属地企业来说，在口岸清关带来的沟通协调等不可控因素增加，这个问题将更加突出，亟需统筹考虑。

(六)海关自身技术创新应用仍待提高

“科技换人”推进不够，目前海关对监管场所的管理主要依靠人力，如监管场所卡口由关员和武警值守，关员定期巡查场地、抽查供船物品、监装监卸，人工查验需双人作业，监管场所视频由监控人员查看等。法律法规有空白，对于用机器智能办理业务、开展执法、进行管理的行为、程序、结果等，海关法规体系内缺乏相关规定，亟待明确其地位、性质、作用等。数据资源待整合，建设大数据池是智能应用的基础，但数据资源面临产权不统一、数据不标准等问题，并且内部各类作业系统往往只对本部门、本条线开放，更大范围的信息共享难以做到；对于政府部门、外部社会的数据，也缺乏正常的数据交换机制、渠道和接口，无法引入。技术响应欠敏捷，研发机制不够灵敏。没有建立针对新技术需求进行快速研发的流程，缺乏业务部门提出需求设想、技术部门承接研发的机制，新技术研发的试验条件、数据资源与技术环境没有建立。此外，服务体系不够健全，运维响应不够快速，不能适应快速迭代、完善新技术应用的需求。

四、服务创新驱动发展战略的海关抉择

《“十三五”时期海关发展规划》对支持创新发展做了比较全面的部署，*《“十三五”时期海关发展规划》对海关支持创新发展的部署如下：支持协同创新。围绕促进创新资源合理配置、开放共享、高效利用，综合运用减免税、保税以及监管模式创新等手段，支持企业、高等学校和科研机构整合利用国内外创新资源，建立具有国际一流水平的高端实验室和国家技术创新中心，组织具有重大引领作用的协同攻关。支持京津冀协同创新共同体建设，探索以“保税+”模式对新一代通信技术、高端装备、生物医药、节能环保、新材料等高新技术产业企业实行个性化服务、差别化管理，为企业的产品研发、设计、加工、生产、销售、检测、维修提供全程支持。推广海关支持中关村自主创新示范区的做法和经验，打造若干科技成果孵化转化中心、重点产业技术研发基地等协同创新高地。完善海关与浪潮集团、阿里集团等企业的协同攻关机制，积极借助外部力量，提高海关科技应用的协同创新能力。推进海关管理思路创新。一是培育顺势监管思维。把握我国新技术、新产业、新业态的蓬勃发展趋势，主动应对产业组织、商业模式、供应链、物流链基于互联网的各类创新带给海关的挑战和机遇，因势而谋、应势而动、顺势而为，培育嵌入式管理、触发式监管、泛在式服务的海关管理新思维。主动适应大众创业、万众创新的新形势和民营企业为第一大出口主体的新变化，增强海关监管服务的普惠性、可及性和针对性，强化公平、公正意识，促进多元市场主体、各类贸易形态、不同发展水平经济区域的包容性发展。探索实施审慎监管制度，创新适应新技术、新产业、新业态、新模式发展的监管方式，既支持创新发展，激发活力，又合理有效监管，防范风险。加强知识产权海关保护，严厉打击进出口领域侵权假冒活动，维护创新者的合法权益。在企业信用管理中更多考虑中小微企业的诉求，促进各类市场主体公平竞争，进一步激发“草根”创业、民营企业参与涉外经济活动的活力。建立与服务贸易相适应的口岸管理和通关模式，以数字贸易、与货物贸易相关联的服务贸易为重点，完善统计制度，促进货物贸易和服务贸易融合发展。为服务创新驱动发展战略的实施，海关应立足自身职能，找准切入点和落脚点，切实创新海关监管理念、改进监管服务模式，加强协同治理，更加积极融入国家战略，主动参与国家宏观决策。为支持创新发展，应构建鼓励创新的制度环境。授予基层一定的自主创新空间，允许大胆尝试，建立相应的风险防控机制，定期由上级主管部门予以风险评估，确定保留、扩大或暂停。建立容错机制，按照习近平同志“三个区分开来”*把因缺乏经验先行先试的失误与明知故犯行为区分开来、把国家尚无明确规定时的探索性实验与国家明令禁止后的有规不依行为区分开来、把为推动改革的无意过失与谋取私利的故意行为区分开来。要求的，宽容在工作中特别是改革创新中出现的失误。通过大胆试、坚定改，使海关在服务创新驱动战略中发挥应有的作用。

(一)优化鼓励创新发展的政策环境

海关应立足执法一线了解产业行业企业实情的信息优势，主动作为，加强调研，参与国家产业、科技、贸易及税收政策制定，提出切实管用的政策建议。

1.推动用足用好减免税政策。以用途来认定是否适用减免税政策。由于各个企业研究的对象不一致，因此所需的科研用设备也千差万别，因此只要符合科学研究和教学用途的，原则上应予以免税。减免税设备适当放开中试用途。由于很多企业的中试部门都是挂在研发部门，企业要将产品推向市场，进行量化生产，必须经过小试和中试，而且中试是对科研成果的一种更进一步确定，仍属科研过程，因此只要中试的产品不流入市场销售，中试设备应该予以免税。对服务贸易企业，建议参照生产型项目分类管理模式，按照服务内容进行项目分类，对于国家重点鼓励发展的服务贸易项目进口设备、器材予以减免税待遇。对一些更新换代快的产业探索缩短减免税设备监管年限，加速企业设备折旧。

2.加大税政调研和建议力度。推进动态调整加工贸易禁限类目录，引导企业向高端制造产业、绿色环保产业集聚。对进口税收政策提出调整意见，有序推进重大技术装备政策项下商品清单、进口额度、进口单位免税资格核定工作。对已不符合形势要求的税目进行定期清理，保持税则简化协调。会同相关部门，开展综合性或行业性税政调研，针对生物医药、新能源汽车及零配件等重点行业发展需求，提出税率调整优化建议，服务先进制造业发展。

3. 发挥海关“感知优势”主动作为。海关扼守开放型经济门户，对外贸领域创新发展状况比较了解，也有较强的发言权。应充分利用连通内外、对接全球的条件，借助第一手的数据，主动研究、综合献策。深入研究全球经济和技术发展趋势，清晰了解新产品、新产业、新技术、新业态的发展现状。加强对试点政策落地的分析研究，对企业反响较大的问题加强与上级领导部门汇报沟通，提出合理化建议；不断完善风险预防监控体系；积极提供立法建议。加强对重点行业、企业的调研，紧跟先进制造业政策导向，争取产业优惠措施落地，推动产业结构调整和技术进步，帮助重点企业和项目减轻税负、降低成本。围绕扶持研发机构发展，建议科技主管部门在一定条件内扩大新型研发机构纳入国家级或省级科研机构的范围，鼓励、扶持研发机构发展，提升产业研发创新水平。

(二)完善促进创新发展的监管制度流程

海关是国家相关政策的具体操作部门，执行层面的制度“翻译”一定程度影响政策落实的实效。应继续创新举措，优化监管规定和流程，贯彻落实国家促进创新的系列政策。

1. 放宽科教及科技开发用品监管限制。国家相关政策已允许科研教学及科技开发用品(含外资研发中心)可以用于其他单位研发，但设备须在本单位使用。在共享中，由于考虑到安全问题，有些中小型设备移出本单位使用可能更加方便，但鉴于海关监管规定的原因，这些设备在共享中仍存在一些空间上的制约因素，因此建议使用单位仅为研发单位的，由减免税申请单位向海关报备，可以移出本单位使用，包括上面提到的跨关区使用。

2. 方便留学归国人员个人进境物品申报。建立网上个人进境物品自主申报系统。由于主管海关仅形式审核相关纸质单证，能否进境的条件比较明晰，可以开发网上个人进境物品自主申报系统，与海关行邮系统对接，由系统自动根据设定条件自主审核，审核通过后由口岸予以征税放行处理，省去个人两地往返办理业务的麻烦。

3. 优化高科技创新企业的信用认定方式。现行的高资信企业在国际上统称AEO企业，即经认证的经营者。高科技企业既然已经经权威部门认定了，那么可以说已经经过了一系列的认证。此外，地方政府给予了高科技企业大力扶持，银行、投资机构也予以认可，海关对其在进行信用评定时应充分考虑这些因素，可以单独为其设置信用评定标准，默认为高资信企业。

4. 为创新型企业行业提供个性化解决方案。顺应新兴业态以及小微企业的发展需要，进行更有针对性、包容性的制度设计，提供免费、易获得的通关服务渠道。对飞机、船舶、海洋工程等大型装备制造业和国家战略性新兴产业，实施适合其生产特点的“量体裁衣”式监管。

5. 提升海关对自主创新品牌保护的实效。每年有计划地部署专项执法行动，提升执法针对性和威慑力。优化对国内创新型企业的保护，实施企业自主创新帮扶工程，引导企业转型升级、鼓励企业开展自主创新；鼓励企业组建知识产权海关保护维权团体，帮助企业争取相关优惠政策。随着劳动密集型加工产业加大向海外转移及我国进出口产品结构的变化，海关近年来在进口环节查获的侵权案件以年均10%的速率持续增长，因此要在继续加强出口环节保护的同时，同步加强对进口环节的监控和保护。根据基层执法需要，开展执法培训、提供执法指引、提供执法支持。推广知识产权海关保护备案移动查询系统，实现智能化执法。

(三)建立适配创新发展的监管服务模式

摒弃传统货物监管的思维惯性，跟踪研究国际上创新发展的监管政策，结合通关一体化等海关改革的进展，根据新业态新模式的实际调适海关监管服务模式。

1.适应发展需求破解跨境电商发展瓶颈。科学统筹跨境电商发展布局，加强规划引导，以重点城市带动全省跨境电商业务发展，避免遍地开花、重复建设。加大对跨境电商综合试验区的扶持力度，切实解决跨境电商出口货物通关难、退税难、结汇难等问题。加大对电商及平台企业的培育力度，综合运用财政、税收、金融、土地等措施，积极扶持本土跨境电商平台企业发展壮大。完善跨境电商物流配套体系，充分利用交通、邮政、仓储等物流资源，打造高效物流网络。可利用国际邮件互换局、交换站和国际快件现场，形成省内跨境电商主要物流节点的合理布局。同时探索海外仓储、国际小包快递以及“聚集后规模化运输”等多种物流方式，拓宽跨境电商物流渠道。在国务院允许跨境电商综合试验区先行先试的前提下，将跨境电子商务与保税展示交易业务结合起来，探索出一条跨境电商保税进口“前店后仓”O2O的新模式。网购保税进口货物可通过保税展示交易方式从海关特殊区域运至电商实体门店。

2.建立适应新业态的保税+监管模式。结合加工贸易和保税监管改革要求，探索以企业为单元对进出口货物实行备案制管理，货物实际进口时予以手册保税，后续监管适用“以报代核、以查代销”模式，并执行稽查制度。针对研发中心：可以针对研发企业现阶段的发展需求，创新海关保税监管模式，对所有研发企业为承接境外研发、服务类业务而确需进出口的物料及进口的设备实行保税监管，一次性解决企业在进出口环节面临的涉证、涉税通关瓶颈，降低企业初期运营成本。针对检测维修：适当放宽试点企业范围。建议允许企业将待维修品予以外发维修，帮助企业扩大产能、提升维修效率。建议相关部门结合对试点工作的评估情况，尽快将全球维修保税业务的政策立法纳入统筹。针对出境加工：可依托贸易功能区，优化“出境加工”业务模式。*办理《出境加工手册》，备案料件、成品、加工工序、流程、工艺、耗料等要素；货物进出境时按“出料加工”监管方式办理海关通关手续；对出境加工成品进口增值部分予以征税。海关按周期对出境加工手册进出情况进行平衡核算，对出口数量大于进口数量的，凭企业情况说明直接予以确认平衡，进口数量大于出口数量的，对超出部分企业按一般贸易办理进口手续。从规范管理的角度，建议制定发布出境加工海关监管实施细则，出境加工货物备案由目前的纸质账册改为电子账册管理，自动识别和界定限制进出境货物，提高审批实效和质量。

3.健全海关跨境服务贸易监管体系。完善服务贸易审批制度、通关制度、保税制度等一系列管理制度，优化备案、审批、完善海关跨境服务贸易监管体系，比如，增列服务贸易商品品目或丰富相关的商品品目的注释；增列运输监管方式，将网络传输作为新型对外贸易运输方式。对于服务贸易项下为履行境外发包商服务外包合同而进口的耗材予以保税，待服务外包合同履行完毕后根据实际情况予以核销结案。

4. 增强统计职能服务创新作用。推动建立完善专门的服务贸易统计指标体系(贸易方式、监管方式等)和统计方法，明确界定服务贸易基本内涵和外延，全面、客观、真实地反映我国服务贸易发展状况。目前海关统计没有对新兴业态进行专门统计，也没有全面纳入国家统计局统计范畴。应及时跟踪反映新兴业态保税+模式发展状况，加快完善与新兴业态相适应的海关统计。增设有关新兴业态监管方式代码，改进海关统计方法和数据采集方式，不断提高新兴业态保税贸易相关统计数据的科学性和准确性。

5.结合社会信用体系建设降低企业成本。挖掘海关信用管理价值，创新海关事务担保形式，探索实行引入银行、保险、政府基金池等多元化的税收担保方式，并为企业融资提供服务。建议着眼“海关信用”打造“信用海关”，升级现有企业评级为纳税信用评级，推动纳税信用贷款，在担保环节引入保证金保险制度，让企业的纳税信用为其带来更多落在实处的帮助。建立和银行、保险公司等多方互动机制，让海关的纳税信用走出海关，让纳税信用评级和贷款挂钩，和保险费率、保函费率关联，纳税信用好了，就可以带来更多的贷款，减少开销，为合法纳税企业带来更多的经济利益。同时，大力培育高级认证企业，享受AEO国际互认优惠。*目前，中国海关已同33个国家和地区实现了AEO(经海关认证的经营者)互认，今年还将推进与美国、澳大利亚、日本、俄罗斯等重要贸易伙伴国的AEO国际互认合作。数据显示，经互认后的中国AEO在国外海关货物的查验率平均降低50%以上，通关时间平均缩短50%以上。

同时，完善《海关法》以及其他相关的海关监管法律规定，拓展海关监管范畴，为对无形的“物”实施有效监管提供必要的法律支撑。推动各监管条线部门明确具体实施细则，对现在困扰创新发展的相关问题予以明确。

(四)增强特殊区域服务创新发展的能力

海关特殊监管区域作为我国对外开放功能政策最集中、开发开放力度最大的区域，要牢牢把握创新升级的主线，不断完善区域政策、拓展区域功能、优化产业结构、创新体制机制，成为海关服务国家创新驱动战略的重要载体。

1.定位特殊区域为服务创新战略先行区。利用政策功能优势，加大针对性改革试点和示范效应，将其作为具有国际化属性的创新型经济的试验田和孵化器，打造为政策和制度创新的高地。以点带面、从区内到区外，逐步破解制约创新发展的共性问题。切实推动区域自身资源的优化组合，统筹优化布局，以实现对区域资源充分利用和发展效益的最大化。实施加工贸易和服务贸易“双轮驱动”，全面开展保税物流、加工制造、国际贸易、保税展示、集散分拨、离岸金融结算等业务鼓励区内产业向研发、销售、物流、结算等产业链高端延伸，促进制造业与生产性服务业深度融合。加大自贸试验区创新制度复制推广力度，对11个自贸试验区的创新制度，结合实际深入研究，对其中具备条件的尽快复制推广；引导企业利用国际国内“两种资源、两个市场”延长产业链，加大一般纳税人资格试点的推进力度，及时总结经验，报国家有关部门批准后扩大试点。

2.赋予兼顾公平、相对优惠的税收政策。实行优惠的内销税收政策:如内销货物选择性征税政策；鼓励区内企业采购国产料件的税收政策；鼓励区内发展高新尖技术产业的税收政策，形成加工贸易鼓励内销商品目录，以优惠税率或者是零关税来支持目录中所涉的制成品，以此吸引区外大型加工制造企业、国家鼓励发展的高附加值、高科技含量、新兴战略性产业向特殊监管区域转移集中；探索居民个人消费品出区免税的政策优惠，国内居民享受在海关特殊监管区域内购买商品，出区后在规定额度内免于征收税款的优惠政策，以有效刺激内需。实行优惠的退税政策：如国内货物入区选择性退税，参考国外自由贸易园区的一些做法，企业根据实际，以及最优自身的考虑，自主选择入区退税方式。在企业开展加工贸易过程中，货物自境内区外出口到特殊监管区域的，实行“入区退税”，也可以选择不退税入区，待加工、装配成成品实际离境后再按成品退税。*因当前原材料出口退税率明显低于产品退税率，特殊区域内采用国产原材料加工制成品出口的企业，相对于特殊区域外的同类型企业来说，还增加了生产成本，这不利于特殊区域引进终端加工企业，无法促进特殊区域内外生产加工、物流和服务的深度融合。如实行选择性退税，则企业可根据产品退税率，选择较高的退税率进行退税。另外，实行无条件启运港退税，赋予特殊监管区域“准境外港地位”即允许国内运往特殊监管区域的货物，在离开启运地之后即可凭相关凭证进行退税。

3.鼓励新兴产业和新型贸易业态集聚发展。加快形成和完善特殊监管区域自主创新体系，进一步加强自主创新载体和平台建设，鼓励企业在区内开展高精尖技术的研究。通过引进国外先进项目，特别是生产基地、研发中心和地区总部项目，重点发展自主知识产权和创新能力的技术，实现创新发展精尖化和规模化。发挥特殊区域保税物流优势，吸引全球或区域采购、销售、分拨中心入驻，促进现代物流业发展。扩大加工贸易售后保税维修业务试点。支持区内新兴业态发展，对跨境电商网购保税进口、贸易结算、物流集拼分拨、研发设计等业务，有针对性地加大招商引资力度，并给予土地、财政等方面的优惠措施，促进区内保税制造、保税物流、保税服务联动发展。

(五)推动形成支持创新发展的协同共治格局

创新政策涉及政府、海关、检验检疫、国税、外管、食药监、工商等多个管理部门，海关注重相关部门间协同，注意顺势而为、因势利导，争取事半功倍。

1.推动建立创新试点跨部门联系配合机制。建议由政府主要领导牵头，各管理部门共同参加的联席会议机制，及时研究、解决试点中遇到的新问题，研判新业态的可行性，统一扎口内外、上下沟通协调。推进信息系统和数据的互联互通，满足外贸新业态对信息和监管的服务需求，实现跨部门的数据交换、同步和对碰，形成云、网、端的真正共享互联，使海关监管更便捷、跨部门协作更高效。同时加强对外宣传，重点扶持1-2家改革试点中取得实际成效的企业形成品牌效应来吸引更多企业参与。

2.创新生物医药产业联合监管服务。深化海关与国检、药监等部门合作联动。推动整合相关政府部门的许可证件申领、海关通关、商品检验检疫的在线审批和集中查验功能，支持地方政府搭建服务贸易一站式物流服务平台，并允许平台货物运离口岸后不需进入海关监管场站，直接运抵平台经集中查验放行后分拨企业，实现企业进出口业务的“快报、快检、快放”。借鉴中关村生命科学联合创新服务中心和张江跨境科创监管服务中心的成功经验，在生物医药产业集聚的地区复制推广。如苏州工业园区，可由海关、国检等部门在国际商务区设立专门监管区域，利用原空陆联程模式(SZV)，将上海机场货站和监管仓库功能延伸联通；货物到达空港后即可经过快速通道，直接监管运输至该监管区域进行分拨理货。建立产业公共服务平台，针对生物特殊材料等冷冻、冷藏、恒温货物提供个性化服务，满足生物医药、集成电路等产业对高效通关、货物安全等需求。建立关检联合查验平台，海关、国检派员入驻，实现关检一次申报、一次查验、一次放行。

3.联合支持中小微企业创新创业。加大市场采购培育力度，进一步建立专业化、精细化的市场商品出口链条，促进有条件有需求的专业市场进一步扩大市场采购业务规模。建议明确规范市场采购综合管理平台的建设标准和要求，将商务、税务、市场监督、海关、检验检疫、外管等部门的审批管理，统一纳入平台，实现政府各相关管理部门的信息共享，优化监管和服务。扶持外贸综合服务企业，提升专业服务水平，支持中小微企业进出口，“聚零为整”提高外贸综合竞争力。建议积极研究完善与外贸综合服务业发展和行业管理要求相适应的管理模式，建立与相关管理部门数据对接的信息化综合管理平台，为中小微企业提供更加便捷的通关、通检、退税、结汇等一站式服务。

4.深化与专利管理部门的合作。紧扣国家战略大局，加强专利权保护，配合实施专利质量提升工程；加强与行业协会合作，主动对接各类国家制造业创新中心，支持成立知识产权优势企业联盟；支持知识产权密集型产业聚集区和知识产权密集型产业产品示范基地建设，为诚信经营和知识产权密集型企业提供通关便利；实施中小企业知识产权联络员制度，提供个性化指导与服务；要在总结经验的基础上继续深化专利权海关保护，创新专利权海关保护模式。

(六)强化海关科技应用提升创新服务支撑

海关业务科技一体化程度高，加快海关的科技开发和应用本身也是促进创新的路径。要落实政府采购政策，积极探索研究海关监管新装备新技术的开发应用，为海关服务创新发展提供充分支撑。

1.提升执法和管理智能化水平。将海关科技发展方向从系统开发型转为平台服务型，逐步开放智能系统建设权限，为各类各层级智能系统开发应用奠定基础。授权明确可在直属海关接入、嵌入的智能系统要求，结合探索实践，逐步完善智能应用的法规制度规定。建立智能研发平台，包括云计算平台，智能应用工具箱，建立适应多场景、多任务的智能技术研发环境。

2. 探索监管新装备新技术的开发应用。运用计算机视觉技术，用摄影机和计算机对目标进行识别，实现目标监测、跟踪识别和自动报警。在通关物流管理领域，包括从货物进入场站到查验、放行全过程，嵌入智能视频监控、基于内容的图像检索和识别、双目立体视觉、人脸识别等新技术。监管场所监控方面，实行危化品异常监测，通过视频图像自动识别火焰、烟雾等异常情况，第一时间自动报警；实现场所和人员监控，运用摄像场景突变检测技术，对人员越线、入侵及场所擅自修建的监测，运用人脸识别技术，对场景内人员进行身份识别、对比，对高风险人员或陌生人员实现自动报警，并动态跟踪人员在监管区域内的行动；供船过程监管，通过船边智能摄像头对供船全过程自动记录，并对供船车辆、人员停留时间过长、供船车辆未完全清空等自动报警，联动卡口不予放行，通知海关验核；摄像头自动检测，运用场景异常识别、失焦判别等技术，对摄像头污渍、遮挡、偏斜、失焦、损坏等问题，24小时自动巡检、及时报警。

3.认真落实政府采购促进中小企业发展相关规定。充分发挥政府采购政策导向功能，促进中小企业发展。进一步加强海关采购软件产品的管理，建立软件采购审批制度，在项目建设过程中优先考虑国产化软件和应用开源产品。积极探索使用国产技术，积极支持采用具有自主知识产权的国产化软件平台、工具。

Abstract：With the evolution of the labor division among China and the global economy，our country has proposed the strategy of innovation-driven growth in order to pool brand new innovation resources to serve the transformation and upgrading of the industries，and thus has drawn a series of essential documents.As a result，innovation-driven growth has turned into a top priority for local governments，and different regions are now competing for “innovation” instead of “growth”.Undoubtedly，this new situation has posed new demands and challenges to the traditional control model.Over the past few years，in order to promote innovation-driven growth，the customs administration has put in place many policies to propel the processing trade to extend toward the high end of the industrial chain.It has also made use of the adjustment function of tax policies to expand the import of cutting-edge technology and equipment and the key spare parts，stepped up the efforts of IPR protection to push forward the transformation and upgrading of the manufacturing industry，and constantly explored new control models and customs procedures to support the development of cross-border e-commerce，“market purchase” and one-stop service for foreign trade.All these efforts reflect the initiative of the customs administration to respond to the trend and serve the overall plan of the state.However，it is still confronted with many problems including the limited application of policies，relevant rules and regulations，control models，promotion of reform after pilot and technological innovation.It is recommended that the customs administration should find the proper breakthrough point and foothold point based on its own duties，and proactively integrate the national strategy into its initiatives including improving policy environment，customs procedure and control models in tune with innovation-driven growth，and enhancing the capacity，coordination and application of technology in promoting innovation-driven growth.It is imperative for the customs administration to innovate the philosophy and model of customs control.

Keywords：Innovation-driven；Customs Development Strategy；Customs Control Model

(责任编辑 赵世璐)

AStudyonCustomsServicetotheStrategyofInnovation-DrivenGrowth

Research Team of Suzhou Industrial Park Customs Office

苏州工业园区课题组成员：薛晓星、孙远东、徐俊、杨钰奇、朱然、董妍、谢后卫、黄杨 、宗锐、徐青、佘建明、于寅生。